3.1. Экономические причины

Коррупция была усилена реформами, причем не только личными склонностями реформаторов и их зарубежных операторов, но и крайней нерациональностью их политики.

3.1.1. Главная причина разгула коррупции в России носит экономический характер. Заведомо ложный лозунг «рынок сам все исправит» привел к агрессивному, враждебному предпринимательскому климату, создаваемому отсутствием механизмов защиты права собственности, чрезмерно жесткой финансовой политикой и лишь в третью очередь - нерациональной налоговой системой. Ставя любого бизнесмена на грань выживания, эти факторы выталкивают его в «теневой сектор», который оказывает сильнейшее разлагающее воздействие на все общество, и в первую очередь на государство.

3.1.2. Первичное накопление капитала происходило за счет дележа государственной собственности, т. е. решением госслужащих назначались (и до сих пор назначаются) миллионеры. Этот процесс не мог быть бескорыстным и стал мощным стимулятором коррупции.

3.1.3. Неэффективность судебной системы (в России так и не была проведена судебная реформа), практически полная безнаказанность мошенничеств, возникшая в результате принципиального отрицания реформаторами созидательной роли государства на этапе перехода к рынку и их враждебности к государству, сформировали в России, используя слова Е.М.Примакова, «экономику недоверия». Необходимость найти среди огромного количества новых экономических субъектов надежных привела к тому, что не только для крупных компаний, но и для государства оказалось проще назначать этих «надежных партнеров». Понятно, что практика подобных назначений носит принципиально антирыночный характер и является питательной средой для коррупции.

3.1.4. Либерализация внешнеэкономической деятельности без учета необходимости поддержания конкурентоспособности национальной экономики превратила коррупцию в один из стихийно возникших механизмов неформальной защиты внутреннего рынка, особенно важных в условиях, когда формализованные, т. е. официальные, механизмы ликвидировались прямым давлением мирового сообщества. Суть этих стихийно возникших механизмов заключается в создании своего рода «культурного барьера» в виде плохого предпринимательского климата, в котором часть российского бизнеса еще может выжить, а зарубежный погибает.

3.2. Политические причины

3.2.1. Мировой опыт доказывает, что при резком изменении фундаментальных условий жизни уровень коррупции подскакивает практически всегда.

3.2.2. Значительную роль в развитии коррупционных процессов оказали как «родимые пятна тоталитаризма», включая общественную психологию, так и общие закономерности перехода к рыночным отношениям, проявляющиеся в первую очередь в неподготовленности общества и государства к решению объективно встающих перед ними задач.

3.2.3. Реформаторы проявили глубокую склонность к созданию различных «политикообразующих видов бизнеса», обеспечивавших в том числе решение задач обогащения захвативших власть групп и создания для них прочной социально-финансовой базы в лице занятых в соответствующих видах деловой активности. Понятно, что такое «теневое обеспечение» являлось прямым стимулированием развития и углубления коррупции. Наиболее масштабными из «политикообразующих видов бизнеса» на разных этапах являлись:

• приватизация, в ходе которой, по имеющимся данным, практически в каждом втором регионе страны руководители местных администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом и фондов имущества были привлечены к уголовной ответственности, - в то время когда значительная часть реформаторов вполне официально трактовала указание на необходимость обеспечения закона при проведении приватизации как требование отмены всех ее результатов, призыв к новому переделу собственности в общероссийском масштабе и как антигосударственную деятельность;
• теневой передел бюджетных средств при помощи разнообразных зачетов (при которых у коммерческих посредников оседало до трети денег, предназначенных бюджетополучателям), построения пирамиды ГКО и поддержки иностранных финансовых спекулянтов;
• проведение массовых банкротств без должного контроля государства, что вело к их криминализации и превращению в инструмент широкомасштабного и хаотичного передела собственности;
• использование средств международных финансовых организаций без какого-либо контроля со стороны органов государственного управления.

3.2.4. Слабость государства выражается прежде всего в том, что его административная, контрольная, финансовая и судебная мощность не позволяют ему выполнить его обязательства перед гражданами и предприятиями.

С одной стороны, это создает дефицит его услуг. А там, где дефицит, - появляются очереди, на которых вырастает коррупция как массовое явление.

С другой стороны, невозможность для государства обеспечить исполнение своих обязанностей создает стимул для максимальной закрытости его действий, так как прозрачность

государства вызовет предъявление обществом разнообразных требований.

Закрытость же функционирования систем государственного управления, исключая возможность общественного контроля, объективно поощряет коррупцию.

В частности, именно непрозрачность механизма принятия финансовых решений оказала решающее воздействие на формирование самодостаточного класса чиновников, превратившегося в касту.

3.2.5. Вместо партийного, политического и профессионального принципа формирования власти возобладал клановый принцип «команды единомышленников», который до сих пор еще преподносится как достижение. На самом деле он породил безответственность, клановость, семейственность, стремление угодить первому лицу. (Закрепление этого принципа является одним из недостатков действующей Конституции.)

3.2.6. На протяжении 10 лет реформ под лозунги о движении по пути современной мировой цивилизации мы двигались в противоположном направлении:

• системно пропагандировался не индивидуализм в современном понимании, основой которого является способность к солидарным действиям для защиты своих прав и интересов, а вульгарный индивидуализм вплоть до полной атомизации общества, а также апологетика коррупции как одного из механизмов развития, вплоть до лозунгов «коррупция на страже демократии» и «коррупция - лучше коммунизма»;
• под видом либеральной идеологии и приобщения к ценностям мирового сообщества в обществе культивировалось принципиальное отрицание государства и самой идеи государственности, в корне противоречащее не только практике развитых стран, но даже и господствующим теоретическим построениям. Вместо либерализма проповедовалась странноватая российская разновидность маргинальной и для Запада идеологии либертарианства;
• вместо надлежащей системы «сдержек и противовесов» в государственно-политической системе воссоздавалась модель управления «под хорошего реформатора», сутью которой является право на бесконтрольность в распоряжении чужим и право на безнаказанный произвол. Такая модель почти неизбежно должна порождать деспотизм и коррупцию.

3.2.7. Ярким отражением этой системы являются Конституция страны и система законодательства, в частности конституционный закон о правительстве и Уголовный кодекс.

При замечательных конституционных декларациях о правах человека не существует реализуемых механизмов привлечения власти к ответственности за попрание прав гражданина. При этом уже на уровне Конституции заложен целый ряд системных решений, позволяющих никому ни за что не отвечать:

• президент является фактическим главой исполнительной власти, и от него одновременно по процедуре назначения и функционирования (в том числе через материальное обеспечение) зависит вся судебная система;
• процедура отстранения президента от власти чрезвычайно затруднена (например, по сравнению с американской системой) и практически нереализуема;
• правительство является фактически подставным, так как не может и шагу сделать вопреки воле президента;
• парламент (и в целом общество) лишен фундаментального права представительной власти на всеобъемлющий контроль за работой исполнительной власти, расследование ее деятельности.

Конституционный закон о Правительстве России предоставил исполнительной власти право принимать решения «коллегиально», что влечет за собой невозможность привлечения кого-либо к персональной уголовной ответственности за нарушение закона и нанесение государству и обществу ущерба.

Уголовный кодекс предусматривает значительное уголовное наказание за мелкую кражу (батон хлеба, бутылку водки), но не предусматривает ответственности высших должностных лиц государства за незаконное распоряжение бюджетными средствами, государственной собственностью, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот и преимущественных прав.

3.2.8. Политическая лояльность губернаторского корпуса традиционно покупалась, покупается и будет покупаться (по крайней мере, в 2000 г. - как это следует из федерального бюджета на 2000 г. и являющейся его неотъемлемой частью методики распределения трансфертов между регионами) при помощи либо прямо коррупционных механизмов, либо механизмов, поощряющих коррупцию, а именно:

• произвольных по объемам и срокам выделения трансфертов (вплоть до их замещения бюджетными ссудами или вообще невыдачи без объяснения причин);
• допуска или недопуска региона к проведению зачетов на федеральном уровне (правительство Путина, на словах заверяя МВФ в выполнении всех его условий, еще 9 сентября 1999 г. отказалось от данного правительством Е.М.Примакова и подтвержденного правительством С.В.Степашина обещания отказаться от проведения зачетов; по итогам 1999 г. они будут продолжаться вплоть до президентских выборов и составят около 78 млрд. руб.);
• принципиального отсутствия контроля за использованием финансовой помощи федерального бюджета (достигающей до 95% расходов бюджетов отдельных регионов);
• закрывания глаз на передел собственности в пользу региональных властей;
• законодательного отхода от европейских стандартов местного самоуправления, его парализовывания и установления монопольной власти губернаторов над местными органами. Сегодня в большинстве регионов местная власть назначается. Опасность ликвидации местного самоуправления реальна, а ведь это - источник коррупции на уровне регионального управления, в первую очередь в форме различных махинаций с землей и недвижимостью.

Такая практика неформальных договоренностей с регионами многократно усугубляет основной дефект ныне действующей Конституции - отсутствие вертикали власти, без которой в принципе не может существовать единого государства (из Конституции следует фактическое равноправие субъекта Российской Федерации и Российской Федерации в целом). Становится невозможным эффективное управление сложным государственным механизмом, а государство как способ политической организации общества с неизбежностью деградирует.

3.3. Правовые причины

3.3.1. Разрушение старой системы государственного контроля и незавершенность создания новой действенной системы правового контроля и правовой ответственности.

3.3.2. Наличие большого числа законов непрямого действия, оставляющих простор для чиновного произвола, а значит, и для коррупции. Клинический пример - Таможенный кодекс, о необходимости превратить который в закон прямого действия говорят едва ли не с момента его принятия. Число подобных законов не уменьшается, и даже в новых проектах, например в проекте бюджета 2000 г., содержатся серьезные и крайне опасные с коррупционной точки зрения отступления от достижений прошлого.

Так, бюджеты прошлых лет включали четко определенные количественные рамки, при выходе из которых правительство должно было корректировать бюджет; бюджет 2000 г. не предусматривает таких рамок, прямо отдавая принципиальный не только с экономической, но и с политической точки зрения вопрос на волю чиновничьего произвола.

Одна из самых опасных с точки зрения развития коррупции сфер - межбюджетные отношения. О необходимости их формализации говорят и пишут с 1992 г. (о предложениях см. соответствующий доклад СВОП). В 2000 г. титаническая работа якобы увенчалась успехом, однако детальное рассмотрение вороха рожденных им формул показывает: суть дела осталась прежней, финансирование того или иного региона по-прежнему определяется сочетанием пробивных способностей губернатора с произволом минфиновского клерка.

3.3.3. Слабость судебной системы. Нищета судов и отсутствие контроля качества судебных решений заменяют формальную независимость судов их реальной зависимостью от почти любого источника финансирования, который может носить в том числе и преступный характер.

Таким образом, слабость суда не просто лишает общество и государство инструментария борьбы с коррупцией, но и делает невозможным судебное, т. е. полностью легальное, решение споров, вынуждая дополнять его неформальными и, как правило, незаконными действиями. А это - классическая услуга, оказываемая организованной преступностью при помощи неразрывно связанной с нею коррупции.

Заявления представителей государства о важности укрепления судов в значительной степени остаются пустой пропагандой. Достаточно указать на федеральный бюджет 2000 г., который прямо отказывает в исполнении решений судов, не обеспеченных бюджетным финансированием. Это значит, что, если Шамиля Басаева поймают и осудят в конце года, когда лимит бюджетного финансирования приговоров судов будет уже исчерпан, единственное, что с ним можно будет сделать, - это отпустить его на свободу. В менее экстремальном случае это означает принципиальную невозможность - и для граждан, и для корпораций - судебного получения от государства материального возмещения понесенного ущерба. Это нанесет удар самой идее правового государства и соответственно праву собственности, даст новый толчок развитию и распространению коррупции.

3.4. Административные причины

3.4.1. Невнимание государства и общества к вопросам организации государственного управления, что делает государственный аппарат громоздким, нерациональным и уязвимым для коррупции.

Кадровая, организационная, структурная и политическая нестабильность во властных эшелонах вывела на одно из первых мест среди мотивов чиновничьей деятельности заботу о создании «запасных аэродромов», а то и «золотых парашютов».

Положение усугубляет низкая зарплата чиновников, явно не соответствующая их квалификации и ответственности работы, нечеткость их служебных обязанностей и прав, отсутствие достаточно четких механизмов отбора и повышения по службе, а также общее ощущение нестабильности. Как сказал премьер Сингапура, «если платить орешками - министрами будут обезьянки».

3.4.2. Отношение государственных должностных лиц к своей службе как к продолжению рынка, а к демократии - как к свободе преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг. Причем подобное отношение может быть как сознательным, так и невольным - в условиях резкого изменения общественных отношений, когда организация государственного управления осуществляется преимущественно стихийно и не осознается государством как важная сфера его деятельности.

3.4.3. Недостаточная эффективность действий правоохранительной системы страны по предупреждению и борьбе с коррупцией, что обусловлено следующими основными причинами:

• в правоохранительных органах крайне мало специалистов, понимающих природу коррупции;
• одних мер уголовного преследования недостаточно, чтобы поколебать позиции масштабной коррупции;
• правоохранительные органы сами разъедаются коррупцией;
• правоохранительная система не может в одиночку справиться с этой задачей, если государство не ставит ее в качестве приоритетной перед всеми своими звеньями.

3.5. Международные причины

Многие эксперты, в первую очередь зарубежные, подчеркивают, что расцвет коррупции в России в имеющихся масштабах был бы невозможен без влияния международной и зарубежной коррупции.

3.5.1. Ослабление государства при переходе к рынку объективно усиливает как давление на него международной преступности, так и действенность этого давления.

3.5.2. Широкомасштабная и фактически бесконтрольная раздача иностранными инвесторами средств группам лиц и политикам, которых они считали своими политическими союзниками. Эта раздача шла не только в форме грантов, но и в виде кредитов «технической помощи», трата которых фактически не контролируется государством, хотя и ложится бременем на его бюджет и увеличивает его внешний долг.

3.5.3. Международный бизнес зачастую использует коррупцию как инструмент проникновения на рынок и закрепления на нем. Так, многие государства позволяют своим корпорациям выводить расходы на подкуп зарубежных чиновников из-под налогообложения, рассматривая их как столь же необходимые для производства, как затраты на приобретение сырья и материалов.