4.1. Оздоровление общественной жизни в целом

4.1.1. Отказ государства от заведомо неисполнимых обещаний, включая стопроцентное и своевременное исполнение бюджета, и по всем расходным статьям, а не по общей сумме расходов в течение года. Только в этом случае удастся создать гарантию того, что бюджетополучателю не нужно будет идти на поклон к конкретному чиновнику.

Необходимо принять законы, по которым многие функции государства по принятию решений (но не их исполнению!) - те, которые оно не умеет исполнять, - делегируются профессиональным сообществам, саморегулируемым организациям, которые выполняют их намного эффективнее.

Например, то же сообщество адвокатов могло бы принять серьезное участие в лицензировании адвокатской деятельности. Сегодня такого лицензирования нет, и за полтора месяца фактически любой человек может получить диплом адвоката.

4.1.2. Укрепление и развитие добросовестной конкуренции, включая усиление борьбы не с самими монополиями, а лишь со злоупотреблениями с их стороны своим монопольным положением.

4.1.3. Создание благоприятных правохозяйственных условий для деловой и инвестиционной активности, включая совершенствование налоговой системы и существенное сужение числа видов деятельности, основанных на разрешительном, а не уведомительном принципе, прежде всего, в малом и среднем бизнесе.

4.1.4. Создание действенных механизмов защиты института частной собственности как ключевого элемента общественной стабильности. Обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров.

В частности, представляется совершенно необходимой декриминализация процедур банкротств путем усиления контролирующей роли федеральных органов исполнительной власти, установления реальной ответственности временного управляющего за исполнением закона и созданием крупных управляющих компаний, обладающих достаточными интеллектуальными и финансовыми ресурсами. Наличие неэффективного собственника не может быть признано основанием для установления диктата губернаторов за предприятиями.

4.1.5. Проведение судебной реформы, направленной на достижение следующих основных целей:

• создание механизмов исполнения судебных решений;
• создание системы независимого контроля их качества;
• реализацию программ защиты судей, потерпевших и свидетелей.

Органы судебной власти должны быть абсолютно независимы от органов исполнительной власти - в том числе в нынешней российской системе власти - и от президента как фактического главы исполнительной власти.

Не только органы прокуратуры, но и контрольно-счетные органы, депутаты и, более того, сами граждане должны иметь неограниченное право выступать в судах с исками в защиту интересов общества и государства, в том числе о признании незаконными действий органов власти и их должностных лиц, расторжении незаконных договоров и соглашений, заключенных органами исполнительной власти с иными лицами.

Представляется целесообразным введение административной юстиции как отдельного вида судопроизводства, позволяющего гражданину эффективно защищать свои права и законные интересы, нарушенные чиновничьим произволом.

Если каждый человек в России сможет защищать свои интересы и интересы общества, как он их себе представляет, в суде, то борьба с коррупцией начнется «снизу», от народа. Только в этом случае очищение от коррупции действительно сможет стать общенациональной идеей.

4.1.6. Государство должно осознать свою ответственность за исполнение законов. В частности:

По многим из приватизационных аукционов закончились сроки, в течение которых инвесторы должны были вложить деньги в предприятия, но инвестиций нет. С точки зрения закона о приватизации такие предприятия должны вновь перейти по судебной процедуре в руки государства либо должны быть предусмотрены соответствующие процедуры, которые распространяются на часть этого пакета.

Доходы от аренды составляют крупные суммы и на федеральном, и на региональном уровнях. Государственная собственность часто вопреки закону сдается коммерческим организациям в субаренду. Государство теряет колоссальные деньги, и ясно, что это серьезная питательная среда для тех или иных «договоренностей» по всей вертикали власти. А если бы государственные органы следовали процедурам, четко установленным законом, то уже одно это само по себе способно было бы очень серьезно «очистить» ситуацию именно с точки зрения упорядочения финансовых потоков.

Правоохранительные органы должны в полном объеме использовать возможности борьбы с коррупцией, предоставляемые им действующим Уголовным кодексом в части деяний, в которых проявляются результаты коррупции: злоупотребление служебным положением, превышение власти, фальсификация, подлог, вымогательство, мошенничество, халатность, преступное бездействие, особенно в правоохранительных и судебных органах, и т. д.

4.2. Оздоровление системы государственного управления

4.2.1. Общие принципы

Главное - принятие и неукоснительное исполнение жестких процедур, которые четко регламентировали бы принятие решений по ключевым экономическим вопросам и не допускали бы неформального влияния на эти решения чиновников.

Принципиально важно объединить все деньги государства единым управлением. Для этого надо поставить средства федеральных внебюджетных фондов под контроль правительства.

Необходимо провести глубокую реструктуризацию всего аппарата государственного управления, отсекая ненужные звенья. Каждый вопрос должен находиться в исключительной компетенции одного ведомства, но при этом не должно возникать управленческого «вакуума», проблем, решение которых пущено на самотек.

Надо исправить сегодняшнюю ситуацию, когда любой вопрос только в правительстве рассматривается трижды - в ведомстве, в департаменте аппарата правительства и в секретариате вице-премьера. При таком положении нам никогда не будет хватать ни денег, ни специалистов, ибо аппетиты госуправления будут в три раза превышать реальную потребность и возможности общества!

Можно предположить, что реструктуризация, да еще в сочетании с операцией «Чистые руки», приведет к кардинальному сокращению числа ведомств. Сегодня их более 60, в то время как анализ исполняемых ими функций показывает, что реальная потребность составляет 25-28.

Для каждого уцелевшего после реструктуризации ведомства надо определить его цель (по-английски - «миссию»), ради выполнения которой оно существует, и формальные критерии выполнения или невыполнения его миссии. С их участием надо разработать унифицированные четкие, формализуемые, количественно оцениваемые требования к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты, а также унифицированные должностные инструкции, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое может принять самостоятельное решение. Необходима формализация, упорядочение и упрощение документооборота, в США эта нехитрая процедура принесла экономию в 2 млрд. долл. в год.

Общая цель реформы государственного управления - превращение его совершенствования из деструктивной кампанейщины в постоянную процедуру, столь же привычную и так же мало дестабилизирующую работу ведомств, как и выдача зарплаты.

4.2.2. Необходима конституционная реформа, рационализирующая не только процедуры взаимодействия Федерального Собрания, Президента и Правительства, но и механизмы федеративных отношений и обеспечение экономических прав граждан (в частности, права на жизнь в форме права получения минимального гарантированного дохода в размере прожиточного минимума).

Конституционная система является многовариантной: одного идеального решения нет. Эффективными могут быть разные модели (о предложениях по конституционной реформе см. соответствующий раздел данной книги). Однако нельзя отрывочно, разрозненно выдергивать элементы этих систем без их логической внутренней взаимосвязи.

Так, для обеспечения ответственности политических партий и соответственно снижения уровня коррумпированности в этом звене государственно-политической системы следует иметь в виду, что выборы по партийным спискам - атрибут лишь такой парламентской системы, в которой победившие партии образуют ко-алицию большинства, формируют правительство и несут всю полноту ответственности за проводимую правительством политику, принимаемые парламентом законы. В противном случае (в нашей системе) выборы по партийным спискам - лишь инструмент развращения партий: никто не знает, какие же партии в большинстве, а какие в оппозиции; никому не выгодно создавать коалицию большинства и принимать на себя ответственность. Все делают вид, что они в меньшинстве и ни за что не отвечают.

То же касается и парламентского контроля: со стороны парламента в целом он эффективен лишь в президентской системе. В системе же, при которой правительство формируется парламентским большинством, это сводится к самоконтролю и соответственно влечет за собой разгул коррупции, резкое снижение эффективности управления. В такой парламентской системе правления актуален не парламентский контроль вообще, а контроль именно со стороны парламентского меньшинства. Например, в Германии меньшинство в 20% депутатов имеет право на самостоятельное создание парламентских комиссий по расследованию действий исполнительной власти.

4.2.3. Применительно к любому органу государственной власти и должностному лицу должно устанавливаться соответствие между:

• полномочиями;
• механизмом назначения (избрания);
• подконтрольностью;
• санкциями за нарушения закона и действия вопреки интересам общества.

4.2.4. Все решения, носящие конкретный распорядительный характер, должны приниматься только персонально, с персональной же ответственностью за нарушения закона и последствия решений, нанесшие ущерб обществу, государству или конкретным гражданам. Не должно допускаться никаких лазеек, позволяющих уводить высших должностных лиц государства (включая президента) от ответственности за преступление ими закона.

4.2.5. Ни одно должностное лицо и ни один государственный орган не должны иметь права принятия решений, подрывающих равноправие граждан и их экономические, социальные, политические и иные объединения. Принятие должностными лицами органов государственной власти подобных незаконных решений, подрывающих конституционные основы демократического государства, должно рассматриваться как тяжкое государственное преступление.

4.2.6. Уголовный кодекс должен включать нормы ответственности высших должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении госсобственностью, бюджетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб государству и обществу. Наличие же личной заинтересованности должно рассматриваться не как необходимое условие для привлечения к ответственности, а лишь как дополнительное отягчающее преступление обстоятельство.

4.2.7. Законодательная власть и независимые контролирующие органы (счетные палаты, уполномоченные по правам человека и т. п.) должны иметь возможность всеобъемлющего контроля за деятельностью власти исполнительной. Всякая попытка ограничить информацию о работе исполнительной власти, сокрыть что-либо от них, предоставить ложную информацию должна рассматриваться как тяжкое государственное преступление.

4.2.8. Финансовая власть (Центральный банк, Минфин, органы по регулированию рынка ценных бумаг и т. п.) не должна быть исключением из общего правила - полная подконтрольность и подотчетность деятельности этих органов, а также наказуемость за нарушения закона и действия должностных лиц вопреки интересам общества и государства должны быть обеспечены.

4.2.9. Материальное обеспечение, мотивация труда госслужащих должны быть высокими независимо ни от каких объективных трудностей. Зарплата должностных лиц органов государственной власти (в сочетании с уровнем их социальной защищенности) должна позволять государству конкурировать в борьбе за наиболее квалифицированных специалистов с частным сектором экономики. При этом должны жестко пресекаться попытки получения должностными лицами любых иных дополнительных доходов. Конкретные размеры вознаграждения высших госчиновников в открытом варианте доклада не рассматриваются. Возможно, необходимо резкое ужесточение ответственности госчиновников за коррупцию наряду с увеличением их зарплаты и других видов вознаграждения.

4.2.10. Финансирование кампаний по выборам органов государственной власти должно быть преимущественно государственным, обеспечивающим полноценную возможность донесения до избирателей информации о кандидатах и партиях без использования средств банков и корпораций, частных пожертвований. Предельные суммы средств избирательных фондов не должны превышать двукратный размер суммы, выделяемой кандидату государством (аналогично процедуре, действующей во Франции, Канаде и ряде других государств). Необходимы и иные меры по демократизации избирательных кампаний.

4.2.11. Граждане должны иметь реальное право отзыва (досрочного освобождения от полномочий) депутатов, если последние не выполняют предвыборных обязательств, нарушают законы, действуют не в интересах своих избирателей.

4.2.12. Управление государственными финансами и иными ресурсами должно осуществляться исключительно органами государственной власти и их должностными лицами. Любая передача функций по управлению, хранению, перечислению и использованию государственных ресурсов иным субъектам, не являющимся органами государственной власти - финансово-кредитным учреждениям, фондам (например, Пенсионному фонду) и т.п., - должна осуществляться исключительно на основе следующей совокупности обязательных требований:

• только по специальному федеральному закону;
• в конкурентной конкурсной прозрачной процедуре;
• при гарантировании сохранности, своевременности перечисления и целевого использования средств полноценным ликвидным залогом.

4.2.13. Управление государственной собственностью должно осуществляться в соответствии с устанавливаемыми законами целями управления применительно к каждому объекту или виду объектов. Должно точно и однозначно разделяться управление госсобственностью:

• с коммерческими целями, при котором эффективность управления оценивается по чисто экономическим критериям;
• с социальными, военно-стратегическими и иными целями.

4.2.14. Государственные средства массовой информации и управление ими должны рассматриваться не как объект госсобственности с вытекающим из этого управлением ими со стороны исполнительной власти, а как инструмент реализации функции государства по обеспечению граждан объективной информацией, прежде всего о состоянии дел в государстве и работе исполнительной власти.

Соответственно государственные СМИ должны быть отделены от исполнительной власти, и управление ими должно осуществляться специальным ведомством, формируемым и функционирующим независимо от президента и исполнительной власти, работающим под контролем наблюдательных советов, включающих представителей основных политических партий, общественных объединений, ветвей государственной власти.

Не должно допускаться и скрытое (косвенное) управление частными СМИ со стороны органов государственной власти, в том числе через предоставление каких-либо индивидуальных льгот и преимущественных прав, а также через владение пакетами акций СМИ непосредственно государством или предприятиями, часть акций которых принадлежит государству.

4.2.15. Необходимо рационализировать состав и численность региональных представительств федеральных органов исполнительной власти. Сегодня в каждом регионе существует до 60 представителей федеральных органов власти, которые ни перед кем ни за что не отвечают.

Следует сократить количество органов власти, имеющих региональные представительства, и укрупнить оставшиеся представительства, с тем чтобы каждое из них отвечало не за один регион, а за их группу.

4.2.16. Необходимо укрепление органов местного самоуправления, закрепление за ними устойчивых налоговых источников и минимальной доли в доходах регионального бюджета.

4.3. Специальные меры по борьбе с коррупцией

4.3.1. Укрепление правоохранительной системы и рационализация ее управленческой структуры.

4.3.2. Укрепление систем контроля, включающее обязательное рассмотрение Генеральной прокуратурой России представлений Счетной палаты и Контрольного управления Президента России.

4.3.3. Проекты всех законов, постановлений и инструкций наряду с юридической должны проходить и специальную антикоррупционную экспертизу, отсекающую положения, создающие предпосылки для развития коррупции. Пока что такой экспертизе не подвергается даже такой основополагающий документ, как проект бюджета.

4.3.4. Важным источником знаний коррупционных технологий является анализ следственных дел по обвинению в коррупции, которые содержат модели криминогенных ситуаций. Их изучение и анализ позволят разработать хорошую, высокотехнологичную базу проверки коррупционности законодательных и нормативных актов.

4.3.5. Необходимо проанализировать наиболее коррупционные сферы деятельности и исправлять механизм государственного регулирования прежде всего в них. В частности, следует:

• внести существенные коррективы в законы о валютном и экспортном контроле;
• превратить Таможенный кодекс в документ прямого действия;
• минимизировать зачеты, которые проводятся и на федеральном, и на региональном уровнях, и поставить их под жесточайший контроль;
• прекратить получение связанных кредитов иностранных правительств и международных финансовых организаций (в последние годы их было взято на сумму около 7 млрд. долларов; в результате оборудование поставляется на 30% дороже, чем если бы оно было закуплено на рынке, а потом предприятия фактически не расплачиваются с государством);
• обеспечить безусловное исполнение законодательного положения о полномасштабном возмещении НДС на экспорт (реально возмещается от трети до половины НДС, что стимулирует коррупцию);
• принять цивилизованный закон о лоббировании, создающий публичный, легальный механизм согласования интересов промышленно-предпринимательского сообщества и органов государственной власти; в частности, представляется разумным принять правило, по которому позиция отраслевых ассоциаций предпринимателей по каждому вопросу, который, по их мнению, затрагивает их деятельность, должна быть доведена до сведения депутатов, принимающих закон, или руководителя, принимающего тот или иной нормативный акт. Это мнение может быть учтено или отвергнуто без обсуждения с высказавшими его, но субъекты экономики должны иметь право на доведение своего мнения до государства;
• принять закон об адвокатуре: в России не существует системы государственной адвокатуры, когда каждому человеку предоставляется защита, которая финансируется государством, а бедный адвокат не может нормально защищать каждого человека.

4.3.6. Следует создать банк данных о фактах коррупции и об условиях, способствующих ей, а также банк предложений по ликвидации этих условий. Регулярно знакомить с этими данными государственные органы, а затем и все общество.

4.3.7. Представляется необходимым развернуть широкую пропаганду успехов государства в деле борьбы с коррупцией, наладить систематическое антикоррупционное просвещение и образование.

4.3.8. Для того чтобы высшая государственная власть смогла начать борьбу с коррупцией, чтобы в эту борьбу начало верить общество, следует срочно отстранить от высшей власти лиц и организации, ассоциируемые с коррупцией, особенно на высшем уровне.

4.3.9. Нужна постоянная публичная защита в средствах массовой информации, в судах тех общественных структур и отдельных граждан, которые самостоятельно вступили в схватку с коррупционерами.

4.4. Разработка и реализация антикоррупционных программ

4.4.1. Учитывая неразрывную связь организованной преступности и коррупции, необходимо принять взаимодополняющие программы борьбы с обоими этими явлениями. При этом подготовленную федеральную Программу борьбы с коррупцией надо доработать с учетом интересов частного собственника и отдельного человека.

Учитывая высокую сегментацию российского общества и экономики, представляется необходимым также принятие ведомственных, отраслевых и региональных программ борьбы с коррупцией.

4.4.2. Осуществление судебной реформы позволит провести операцию «Чистые руки» (по образцам, реализованным в США и Италии). Необходимо делать жесткое различие между предпринимателями - жертвами коррупции, вынужденными давать взятки ради сохранения бизнеса, и чиновниками - организаторами коррупции, устанавливающими «правила игры». Только так можно разорвать круговую поруку, объединяющую коррупцию и ее жертв.

При этом сотрудничество взяткодателя-коммерсанта со следствием даже по части его коррупционных операций должно автоматически выводить его из-под удара (сохранять ему не только свободу, но и репутацию), который следует концентрировать на взяткополучателе - политике или крупном государственном чиновнике.

4.4.3. Следует создать при финансовых органах специальные группы, «проводящие эксперименты на мнимое благоприятствование», т. е., по сути дела, группы, предлагающие чиновникам взятки. Принявший взятку чиновник должен немедленно увольняться с распространением соответствующей информации о нем.

Принципиально важно, что такие группы нельзя создавать при правоохранительных органах - только при финансовых и контрольных.

4.4.4. Для предотвращения «ползучей» коррупции, весьма эффективно прикрывающейся незнанием, разумно запретить внесение чиновниками проектов нормативных актов (а таким правом наделены лишь весьма высокопоставленные чиновники), противоречащих действующим нормам и не содержащих указаний на это противоречие. Если чиновник вносит такой проект он либо неграмотен, либо недобросовестен и на первый раз должен быть предупрежден о неполном служебном соответствии, а на второй - уволен.

4.4.5. Необходимо завершить создание механизма проверки деклараций чиновников о доходах и имуществе и начать его широкомасштабное применение.

4.4.6. Следствие по вопросам правонарушений высших должностных лиц государства должно осуществляться специальными, независимыми от прокуратуры, президента и исполнительной власти органами по расследованию правонарушений высших должностных лиц.

4.4.7. Следствие по вопросам правонарушений депутатов должно осуществляться специальными, независимыми от органов законодательной власти государственными органами. Неприкосновенность депутата не должна являться препятствием для возбуждения и проведения уголовного расследования, а также судебного рассмотрения дел. Ограничения должны касаться исключительно предварительного заключения, процедур задержания и обыска.

4.4.8. Необходимо установить правило, по которому если у физического или юридического лица вымогают взятку за что-либо и он сообщает об этом в правоохранительные органы, то исполнительная власть соответствующего уровня гарантирует ему реализацию той задачи, из-за которой у него вымогали взятку. Подобная практика должна стать всеобщей.

4.4.9. Представляется целесообразным провести тотальную ревизию нормативной базы, предельно сокращая там, где это возможно, функции и количество контрольных, инспектирующих органов.

Следует установить предельное количество проверок, которым каждый из этих органов может подвергать одно предприятие за определенный промежуток времени.

4.4.10. Необходима постоянная работа по очищению правоохранительных органов от элементов, сросшихся с преступностью.

4.5. Международное взаимодействие в сфере борьбы с коррупцией

Следует в полном объеме использовать возможности международного сотрудничества, так как российская коррупция, сливаясь с международной, становится фактором мировой нестабильности, связанной с угрозой перетекания процессов принятия решений в международной сфере из легальной сферы в теневую.

Реальное сотрудничество в борьбе с коррупцией будет препятствовать развязыванию кампаний по обложному обвинению всех и вся в России в коррумпированности, по созданию облика России как полностью криминализированного государства.

Международное сотрудничество должно идти по трем направлениям.

4.5.1. Меры юридического характера:

• сближение основ российского законодательства с международным в сфере государственного присутствия в экономике;
• присоединение России к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников;
• присоединение ее к международным соглашениям по борьбе с коррупцией и криминалом;
• заключение со странами - партнерами по экономическим связям соглашений об отказе от коррупции как средства конкуренции вплоть до законодательного закрепления соответствующих принципов;
• введение международных стандартов бухгалтерского учета;
• введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток.

4.5.2. Правоохранительные меры:

• унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче уголовно преследуемых лиц);
• заключение двусторонних и многосторонних соглашений о совместных оперативных мероприятиях.

4.5.3. Партнерская помощь в форме:

• активизации международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих использование взяток);
• заключения соглашения о совместных оперативных мероприятиях и взаимной помощи, связанных с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и т. д.;
• обучения кадров, занятых борьбой с коррупцией;
• организации совместной аналитической работы;
• помощи в разработке антикоррупционных программ;
• помощи в разработке и реализации пропагандистских мер;
• скоординированных и масштабных совместных усилий по противодействию деятельности международных коррупционных сетей.