Подавляющее большинство предложений участников дискуссий сводилось к различным аспектам совершенствования баланса полномочий и ответственности органов государственной власти Российской Федерации.

Но внесение любых изменений в Конституцию не есть игра с «нулевой суммой». Речь идет не о том, что у кого-то отбираются полномочия и кому-то эти полномочия передаются. Речь должна идти об уточнении роли каждой из ветвей власти. Такой подход создаст принципиальные условия для рационального изменения Конституции.

3.1. Президент Российской Федерации

3.1.1. Уточнение полномочий главы государства не должно вести к отрицанию или чрезмерному ослаблению самого института президентства.

Для России с ее огромным разнообразием регионов и народов, с ее особенной историей и совершенно особой психологией наличие сильной президентской власти, безусловно, необходимо.

3.1.2. Следует еще раз обсудить целесообразность введения в России поста вице-президента, а также круг его возможных полномочий.

Рассматривая эту проблему, необходимо оценивать ее с двух сторон:

• насколько введение института вице-президентства стабилизирует систему;
• насколько вице-президент сам будет источником нестабильности вследствие постоянной конкуренции с президентом.
• Аргументы в пользу стабилизирующей роли вице-президента в целом сводятся к следующему:
• вице-президент мог бы играть роль своеобразной «подстраховочной» фигуры Президента России по большому кругу представительских вопросов;
• вице-президент мог бы исполнять функции обеспечения нормальной преемственности власти;
• наличие вице-президента позволило бы не проводить досрочных выборов главы государства.

Впрочем, последняя проблема могла бы быть решена путем увеличения срока для выборов президента в случае, когда президент по тем или иным причинам уходит со своего поста.

Другой вариант - наделение функциями вице-президента руководителя правительства.

Но в целом введение поста вице-президента является скорее факультативным, нежели крайне необходимым направлением изменения Конституции.

3.1.3. Весьма желательным является упрощение процедуры отрешения президента от власти и в то же время изъятие из нее возможностей для политических спекуляций, что было особенно заметно при попытке проведения импичмента в отношении Б.Н.Ельцина в 1999 г. В нынешней Конституции эта процедура является по сути запретительно сложной. Упрощение процедуры импичмента, особенно инициированное действующим президентом, приведет, во-первых, к росту доверия к нему и к президентству вообще, а во-вторых, создаст по крайней мере дополнительное - психологическое - препятствие на пути деградации высшей власти, увеличит ее ответственность.

3.1.4. Необходимо предоставление конституционно прописанных, прозрачных и четких процедур обеспечения гарантий президенту после его ухода со своего поста. Это не только важно в текущей политической ситуации, но и дает гарантии на будущее. Существенным элементом конституционной реформы может стать именно принятие федерального закона о гарантиях лицам, занимавшим пост Президента Российской Федерации.

3.2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

3.2.1. Еще не найден оптимальный объем компетенции верхней палаты нашего парламента. Необходимо обсудить вопрос о повышении роли верхней палаты парламента в законодательном процессе, в частности о придании ей функции предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в Государственную Думу (аналогично практике, существующей в Западной Германии, где бундесрат - верхняя палата парламента - является как бы фильтром для прохождения законопроектов в нижнюю палату).

3.2.2. Необходимо обсудить проблему целесообразности формирования Совета Федерации на постоянной основе в целях повышения ее работоспособности, а также как способа купирования процессов создания в ряде субъектов Федерации местных «деспотий», которые, к сожалению, возникают как раз из-за отсутствия должного контроля за теми, кто персонифицирует ту или иную территорию.

3.2.3. Необходимо поставить вопрос о том, как согласуется принцип разделения властей с тем фактом, что губернаторы - члены Совета Федерации - зачастую являются реальными руководителями исполнительной власти в регионах.

Возможное решение: изменение статуса Совета Федерации - превращение его в выборную палату, палату, представляющую народ, регион, а не органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

3.2.4. Проблема Председателя Совета Федерации. Уже звучат голоса о том, что один из субъектов Федерации получает особые преимущества, когда его губернатор или председатель законодательного собрания становится долгосрочным Председателем Совета Федерации.

Возможно, что Председателем Совета Федерации должен быть Президент Российской Федерации, который не участвует в дискуссиях, не участвует в голосовании и голосует только в том случае, когда возникает равенство голосов.

Как вариант - утверждение института сменного председательствующего. Другой вариант председательствования - один из бывших Президентов РФ, которые должны обладать правом пожизненного сенаторства.

3.3. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

3.3.1. Большинство участников дискуссий сходятся во мнении, что Государственная Дума обладает значительными полномочиями, которые ею не реализуются в полной мере.

3.3.2. Необходимо повышение роли механизмов согласования между ветвями власти, в том числе и по вопросам формирования нового Правительства России.

3.3.3. Представляется неприемлемой сегодняшняя форма троекратного голосования по кандидатуре Председателя Правительства с предложением и отклонением, потому что фактически закрепляется процедура публичного политического торга. Это действует на власть и на авторитет власти невероятно разрушительно. Все договоренности должны происходить «за кадром».

3.3.4. Необходимо обсудить вопрос об усилении контрольных функций парламента.

3.4. Правительство Российской Федерации

3.4.1. Назрела необходимость уточнения конституционной процедуры назначения и отставки Правительства Российской Федерации.

Должна быть исключена ситуация, когда становится возможной чехарда со сменой Кабинета министров и, как следствие, политическая нестабильность. В этой связи предлагается предусмотреть необходимость утверждения смещения главы Правительства Государственной Думой или даже обеими палатами Федерального Собрания.

3.4.2. Необходимо повысить самостоятельность Председателя Правительства в решении кадровых вопросов. В отличие от предыдущей Конституции в настоящее время для освобождения членов Правительства даже не требуются письменные представления Председателя Правительства. Поскольку Председатель Правительства лично отвечает за деятельность Кабинета министров, он должен иметь право самостоятельно решать кадровые вопросы, обсудив свой выбор с президентом и парламентом.

Премьер-министр должен полностью формировать правительство. Участие президента должно ограничиваться представлением премьер-министру кандидатур «силовых» руководителей: министра обороны, министра иностранных дел, министра юстиции, руководителей спецслужб. 3.4.3. Правительство должно получить правовые инструменты воздействия на парламент в случае, если законодатели не принимают необходимых для страны законов. Государственная Дума постоянно (и часто справедливо) критикует действия исполнительной власти на Северном Кавказе, но при этом депутаты так и не приняли новый закон о чрезвычайном положении и многие другие законы, нужные для конкретной работы правительства в сложнейшей сфере обеспечения государственной безопасности и целостности страны, в национальной и региональной политике.

3.4.4. Необходимо еще раз обсудить вопрос о целесообразности создания правительства парламентского большинства или коалиционного правительства.

Правительство, безусловно, должно опираться на поддержку Государственной Думы - тогда у него появляется необходимая устойчивость. Мировой опыт показывает, что в тех странах, где существуют правительства парламентского большинства, усиление контрольных функций парламента в отношении Кабинета министров всегда сопровождается соответствующим ростом ответственности парламента.

В частности, если правительство парламентского большинства не получает необходимой помощи от законодателей, оно имеет право требовать роспуска парламента и назначения новых выборов.

3.4.5. Необходимо уточнить функции Президента и Председателя Правительства в руководстве «силовыми» министерствами.

Не вызывает сомнений необходимость политического руководства «силовыми» ведомствами со стороны Президента России. Однако оперативное руководство министерствами «со звездочкой» должен осуществлять Председатель Правительства по тем конкретным задачам, которые решает правительство. К числу этих задач, например, относятся борьба с преступностью и коррупцией, сбор налогов и др.

3.4.6. Необходимо обсудить вопрос о возможности расширения состава правительства за счет председателей государственных комитетов и руководителей федеральных служб.

3.4.7. Ввести практику контрассигнатуры со стороны Председателя Правительства проектов законов, вносимых в Государственную Думу.

Радикальный вариант: контрассигнатура всех указов, которые выходят за рамки прямых прерогатив президента, предусмотренных в Конституции.

3.5. Иные конституционные органы

3.5.1. Необходимо дополнить существующие конституционные нормы о Совете безопасности, с тем чтобы более четко определить его статус как межведомственного органа, способного не только выдвигать рекомендации, но также принимать конкретные и оптимальные решения по жизненно важным для безопасности страны вопросам.

3.6. Меры по укреплению вертикали государственной власти

3.6.1. Необходимо более четко прописать в Конституции «вертикаль» исполнительной власти, установив, что исполнительную власть в стране возглавляет Правительство Российской Федерации (премьер-министр). За нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства руководители субъектов Российской Федерации могут быть отстранены от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

3.6.2. Вариант: возвращение к процедуре назначения губернаторов Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации, согласованному с законодательным органом субъекта Российской Федерации. Такая конституционная поправка должна вступать в силу после окончания срока полномочий действующего главы конкретного региона.

3.6.3. Необходимо законодательно установить институт федерального вмешательства. Этот инструмент применяется в том случае, если власти субъектов Федерации нарушают законы и Конституцию страны. Если факт нарушения должностным лицом субъекта Федерации подтвержден решением суда, то у федеральных властей, у президента должно быть право отстранить его от должности.

Институт федерального вмешательства апробирован в ряде федеративных государств и действует весьма эффективно (ФРГ, Испания и др.).

3.6.4. Представляется необходимым довести до конца работу по концентрации федеральных структур, находящихся в регионах, вокруг полномочного представителя президента, чтобы создать нормальный «вынесенный» федеральный Центр. Это и есть институт федерального представительства. Не «зацикливаться» на идее смены лиц, снятия или отставки губернаторов, а рассматривать механизмы ограничения их действий - как губернаторов, так и законодательных собраний. Сегодня у президента есть право приостановления актов исполнительной власти и передачи их в суд, но нет права приостановления законов и последующей передачи их в суд. Сегодня, согласно разъяснению Конституционного суда, все региональные законы должны идти в Конституционный суд. Реально это означает, что федеральный Центр не в состоянии «переваривать» тот объем незаконных решений, которые принимаются в субъектах Российской Федерации, и соответствующим образом на них реагировать.

3.6.5. Необходимо усилить принцип прямого действия Конституции. Сегодня, к сожалению, по самым ключевым вопросам, и прежде всего по вопросам собственности, нормы Конституции реально не имеют прямого действия. Возникает огромное количество федеральных законов, утвержденных всеми палатами и подписанных президентом, которые напрямую нарушают права собственника. Необходимо создание действенного механизма реализации норм Конституции.

3.7. Местное самоуправление

3.7.1. Нельзя забывать, что местное самоуправление - не только уровень власти, но и фундаментальная форма самоорганизации людей. Это означает, что без понимания жителями своих местных интересов и без желания участвовать в реализации этих интересов местное самоуправление окажется просто автономным уровнем публичной власти. В принципе именно так сейчас и происходит. Поэтому местное самоуправление следует конституционно превратить из обязательного в возможное. Другими словами, сами жители должны самоопределяться. Разумеется, федеральный уровень власти должен гарантировать свободу волеизъявления по этому вопросу. Если жители не сочтут, что они готовы брать на себя ответственность за решение местных дел, то на местный уровень «опускается» вертикаль государственной власти.

3.7.2. В то же время, если население готово к самоуправлению, эта форма власти и самоорганизации жителей должна иметь конституционные гарантии своей самостоятельности. Финансовую основу местного самоуправления могли бы составлять:

• долгосрочные долевые отчисления от собранных федеральных налогов и налогов соответствующего субъекта Российской Федерации, достаточные для обеспечения основных функций местного самоуправления;
• местные налоги и сборы;
• доходы от использования муниципальной собственности;
• местные пени и штрафы;
• целевые отчисления из федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации;
• иные не запрещенные законодательством источники доходов.

3.7.3. Самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной, поскольку это хоть и специфический, но все-таки уровень публичной власти. Поэтому необходим государственный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления. Особенно это важно в финансовой сфере. Так, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с обязательной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств из соответствующего бюджета. Поэтому реализация переданных полномочий и использование средств должна быть подконтрольна Правительству Российской Федерации либо соответствующему органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3.7.4. Местное самоуправление будет оставаться прикрытием местного произвола, если оно останется без четких и понятных жителям форм воздействия на муниципальных руководителей, привлечения их к ответственности со стороны самих жителей. При этом формы местной демократии должны носить более непосредственный характер, нежели на федеральном или региональном уровне.

3.8. Совершенствование федеративных отношений

3.8.1. В действующей Конституции даны четкие контуры Российской Федерации, но многие принципы российского федерализма обозначены в самом общем виде. В частности, в Основном законе не прописаны механизмы жесткого обеспечения единства экономического пространства при соблюдении равенства прав и обязанностей для всех субъектов Российской Федерации.

3.8.2. При обсуждении путей совершенствования конституционных механизмов обеспечения и развития российского федерализма необходимо учитывать несколько важных принципов, нарушение которых чревато самыми серьезными последствиями:

• для России абсолютно неприемлемы ни национализм, ни шовинизм;
• вертикаль исполнительной власти должна быть единой - нынешний «пунктир» приводит к серьезным сбоям в системе государственного управления;
• гарантии прав национальностей и национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектов Российской Федерации и нарушения принципа соблюдения единого стандарта прав граждан на всей территории Российской Федерации;
• повышение роли субъектов Российской Федерации должно означать рост федеративных начал. Рецидивы конфедеративных настроений - болезнь, с которой государство и общество должны бороться.