|
7.1. Расширение самостоятельности российских территорий и
органов местного самоуправления актуализировали проблемы
формирования реального бюджетного федерализма.
Российский бюджетный федерализм проходит сегодня сложный этап
становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная
борьба регионов с бюджетными традициями унитарного государства, с
другой - стремление сохранить Россию как единое целое.
Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного
выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования
разных инструментов. При этом разработка оптимальной системы
бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера модели
бюджетного федерализма. 7.2. В основе любой модели
бюджетного федерализма лежат три главные составляющие, которые
являются условиями ее эффективного функционирования:
- во-первых, четкое разграничение полномочий между всеми уровнями
власти по расходам;
- во-вторых, наделение соответствующих уровней власти достаточными
для реализации этих полномочий фискальными функциями;
- в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с
помощью системы бюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на
всей территории страны определенный стандарт государственных услуг.
Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней
союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в
способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная
бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС,
налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан,
составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и
используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.
Согласно действующему федеральному законодательству, доходы
территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за
ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных
возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов
власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников
территориальных доходов. На практике это приводит к тому, что доходы
бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25% как в сторону
увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это не позволяет более
или менее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета
территории даже на среднесрочный период, не говоря уже о
долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в
реализации прежде всего программ развития регионов - «бюджетов
развития» и т. д.
Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются
экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности
аккумулирования средств в целях государственного выравнивания
территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные
недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных
функций, унитарному типу государственного управления, превращению
местных органов власти фактически в агентов центральных структур.
Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее
недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными
уровнями власти, представлением значительных прав территориям по
определению их доли в совместных налогах и законодательным
закреплением согласованных пропорций в совместных налогах, а также
созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.
В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки
этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как
федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут
не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в
федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять
пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это
становилось, порой одной из главных причин острых бюджетных
конфликтов между центром и регионами - например, отказа ряда
регионов (Башкортостан, Саха (Якутия) и Татарстан) от долевого
участия в налогах.
Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована
на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со
сложившимися расходными частями региональных бюджетов. Эта модель не
соответствует задачам сегодняшнего дня.
7.3. Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:
- проведение классификации регионов по уровню
социально-экономического развития и бюджетным потребностям;
- инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные
бюджеты;
- упорядочение разных форм федеральных платежей - дотаций,
субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ
путем включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых
на основе специального законодательства;
- анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее
влияния на наполняемость доходной части региональных бюджетов.
| 
