5.1. Объединяющие начала и неизбежные различия конкретных моделей

Приход на смену «единому народнохозяйственному комплексу СССР» с входившими в его состав прозводственно-хозяйственными комплексами отдельных регионов, новой системы экономических отношений, основу которой составляют самостоятельно и свободно действующие агенты рынка, лишь косвенно регулируемого государством, ставит под сомнение саму принципиальную возможность разработки и реализации общих для всего пространства Сибири и Дальнего Востока программ территориального социально-экономического развития. В новых условиях для таких макрорегиональных программ у государства нет ресурсов, а у хозяйствующих субъектов отсутствует общий интерес. Поэтому рождающиеся многоаспектные программные разработки макрорегионального масштаба даже при весьма квалифицированном их исполнении воспринимаются в большей степени с концептуально-абстрактным интересом, нежели как документы, пригодные для практического воплощения.

Создается впечатление, что макрорегиональные сибирско-дальневосточные, а часто и региональные (в масштабах отдельных субъектов Российской Федерации) программы в значительной степени утрачивают свое консолидирующе-стратегическое, общецелевое назначение. Все более предпочтительными становятся локальные целевые программы и проекты, ориентированные на выбор среди исключительно широкого разнообразия территориальных социально-экономических ситуаций количественно определенных, адресно-конкретных и быстро достижимых с приемлемыми экономическими результатами целей. Однако новые предпочтения вовсе не снижают актуальности общей задачи по определению стратегических приоритетов и критериев развития Сибири и Дальнего Востока, исходящих из необходимости достижения и поддержания здесь долгосрочного баланса интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и населения.

В связи с этим уместно еще раз напомнить, что Сибирь и Дальний Восток - своеобразная и уникальная территория, особое место которой в России отнюдь не сводимо к феномену сибирско-дальневосточной «природной кладовой». Ее особенности состоят в:

• наличии «спорных» территорий;
• огромной протяженности сухопутных и морских границ (более 80% общероссийской);
• наличии огромных малозаселенных территорий и зон потенциально высокой иммиграции из-за рубежа;
• наибольшей численности населения, проживающего в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к ним (более 70%, или 8,2 млн. из 11,5 млн. чел. в целом по России);
• наибольшей концентрации коренных малочисленных народов Севера (95% их общей численности в России).

Именно такие и подобные им особенности и должны в принципе формировать своеобразие сибирско-дальневосточной политики России. Это своеобразие должно проявляться, с одной стороны, в четком обозначении федеральных интересов и федеральной ответственности в этой части страны (особенно в приграничных регионах) и, с другой, в обоснованной федеральной поддержке этих территорий, исходя из указанных государственных интересов.

В Сибири и на Дальнем Востоке вырисовываются три типа региональных ситуаций, в каждой из которых имеются общие начала для программ и проектов. Речь идет о ситуациях:

• начавшегося выхода из кризисного состояния территорий с диверсифицированной экономикой и перехода к развитию предприятий различного профиля (например, в Кемеровской области и в Республике Хакасия);
• социально-экономического развития регионов, основу экономики которых составляют крупные корпорации ресурсно-добывающего профиля (регионы Западной Сибири, где действуют крупнейшие нефтегазовые компании);
• глубокой экономической и социальной депрессии, сопряженной с крайне низкой инвестиционной привлекательностью регионов (например, Чукотский и Корякского автономные округа, Республика Тыва).

В связи с этим формируются три класса возможных моделей стратегического поведения государства и предпринимателей на конкретных территориях азиатской части страны; для каждой модели характерны свои инвестиционные доминанты, формы территориально-корпоративных взаимодействий и тип социальной политики. Эти различия, имеющие принципиальный характер, рассматриваются в пп. 5.3 и 5.4 настоящей главы.

Но названные модели объединяют и общие методологические начала, такие как:

• во-первых, ориентация на рыночные механизмы реализации программ и проектов (независимо от того, какие средства - бюджетные или частных инвесторов - намечено для этого привлечь);
• во-вторых, системная оценка предлагаемых проектов и программ с учетом всех долгосрочных последствий их реализации для населения (в том числе для коренных малочисленных народов Севера) и для региональных и местных бюджетов.

В принципе это - общеметодические положения, которые должны использоваться на всей территории России, но, как мы уже отмечали и будем показывать далее, их применение нигде не имеет такой решающей роли, как в сибирско-дальневосточном макрорегионе.

Гораздо сложнее вопрос о государственно-стратегических объединяющих началах программ и проектов, предлагаемых для реализации на территории Сибири и Дальнего Востока.

В условиях сильной территориальной социально-экономической дифференциации этого макрорегиона о какой-либо единой общестратегической базе таких программ и проектов, видимо, можно говорить лишь с большой долей условности. Тем не менее некоторые элементы такой общей платформы, по нашему убеждению, все же имеются, но они лежат совсем не в той сфере сибирско-патриотических идей, которые, к сожалению, преимущественно и составляют идеологическую основу многих концепций и программ.

Как ни парадоксально, но наименее внятными являются именно геополитические интересы России в Сибири и особенно на Дальнем Востоке. Никакой официальной стратегической доктрины России в отношении азиатской части страны не существует; нельзя же рассматривать в качестве таковой крайне редкие и противоречивые заявления по «курильскому вопросу». От руководства страны давно уже ждут обозначения государственной позиции по вопросам:

• геополитических интересов России сибирско-дальневосточных регионах;
• военного присутствия там, в том числе на бывших и существующих военных базах;
• организации охраны границы в режиме, не препятствующем либерализации внешнеэкономических связей;
• урегулирования международно-правовых вопросов раздела зон экономических интересов в акватории регионов;
• охраны и мониторинга окружающей природной среды, включая организацию и финансирование федеральной гидрометеослужбы и особо охраняемых территорий федерального значения;
• проектирования, строительства и содержания транспортной инфраструктуры и систем связи федерального значения.

По большинству этих вопросов федеральные власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации должны действовать по согласованию с руководством регионов, делегировав им в рамках согласительно-договорных процедур необходимые полномочия и передав необходимые ресурсы.

5.2. Макрорегиональные программы

Разработка стратегических макрорегиональных программ развития Сибири и Дальнего Востока - давняя традиция, начало которой было заложено еще в советское время усилиями школы новосибирских ученых. Следует подчеркнуть, что и в настоящее время эта научная школа не только не растеряла, но и преумножила свой потенциал программных разработок. Однако в настоящее время (как было показано в п. 5.1) нет ни общественной востребованности таких всеобъемлющих программ, ни ресурсов, ни организационно-административных рычагов для их реализации. Тем не менее федеральные власти продолжают практику принятия суперпрограмм, ориентированных на решение задач одновременно в нескольких регионах азиатской части страны.

На территории современного Сибирского федерального округа с 1997 по 2000 г. реализовывалось более половины всех федеральных целевых программ; в 1997 г. «сибирских» федеральных программ было 56, в 1998 г. - 61, в 1999 г. - 79 и в 2000 г. - 77. В то же время на общее финансирование сибирских программ (из всех источников) было израсходовано всего лишь 16% общего объема финансирования программ в целом по России, а участие федерального бюджета не превышало 25%. Наибольшие объемы средств в 2000 г. были направлены на реализацию в Сибири программ «Дороги России», «Газификация России», «Внутренние водные пути России», «Неотложные меры по улучшению состояния окружающей среды г. Братска, Иркутской области» и «Социально-экономическое развитие Республики Бурятия на 1996-2005 гг.».

Аналогичная ситуация складывалась и в Дальневосточном федеральном округе, где число федеральных программ составляло в 1997 г. - 45, в 1998 г. - 48, в 1999 г. - 68 и в 2000 г. - 69; на их финансирование было направлено около 8% общероссийского объема «программных» средств, причем федеральный бюджет обеспечил финансирование немногим более 30% программных расходов. На Дальнем Востоке, в частности, осуществлялась уже отмеченная программа «Дороги России», а также программы «Возрождение торгового флота России», «Развитие рыбного хозяйства Российской Федерации», «Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия)», «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья», «Жилище» и другие.

Наибольший интерес представляют три макрорегиональные программы: «Сибирь», «Освоение нижнего Приангарья» и «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья».

Первая из них разрабатывалась в середине 90-х гг. и была утверждена в декабре 1998 г. Эта программа была призвана определить стратегию развития Сибири до 2005 г. и

сыграть координирующую роль по отношению ко всем программам, уже реализуемым в этом макрорегионе. Однако задуманное не удалось претворить в жизнь - так и не была создана дирекция программы, а сама она была исключена из перспективного перечня программ, финансируемых из федерального бюджета в 2002 г. При этом потерю федерального интереса к программе «Сибирь» на первых порах ничто не предвещало. В 1999-2000 гг. вопросы реализации программы «Сибирь» неоднократно обсуждались на совместных совещаниях министерств и ведомств Российской Федерации, а также на заседаниях координационного совета по экономической политике, финансам и инвестициям Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение». Была даже создана специальная постоянная рабочая группа по формированию сводной заявки на бюджетное финансирование проектов и мероприятий в рамках программы «Сибирь» на 2001 г. и последующие годы.

Напомним, что в 2000 г. программа «Сибирь» была включена в перечень федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета по статье «прочие текущие расходы» (фонд регионального развития) с объемом финансирования 24,2 млн. руб., в том числе 9,2 млн. руб. предназначалось для Кемеровской области (строительство жилых домов для социально незащищенных граждан и строительство кардиологического центра) и 15 млн. руб. предназначалось для Новосибирской области (оборудование мощного универсального комплекса для фотодинамической терапии и высокочувствительной диагностики), и соответствующие обязательства федерального бюджета по финансированию указанных объектов были выполнены полностью. И это вдобавок к тому, что из средств федерального фонда регионального развития в полном объеме (почти в 5 раз больше, чем по программе «Сибирь») были профинансированы мероприятия в рамках отдельных постановлений по «социально-экономическому развитию» Республик Алтай и Тыва, Алтайскому краю Томской области. Основное же финансирование проектов, заявленных в программе «Сибирь», осуществлялось за счет средств регионов, хозяйствующих субъектов и федеральных средств, предусматриваемых на реализацию различных федеральных целевых программ, осуществляемых на территории Сибири. Например, в 1999 г. на реализацию всех федеральных целевых программ, реализуемых на территории Сибири, было направлено почти 85 млрд. руб., из которых средства федерального бюджета составили не более 10%. Так что исключение главной сибирской «программы программ» из перечня федеральных вряд ли вызвано собственно финансовыми затруднениями федерального бюджета.

Своеобразным антиподом программы «Сибирь» по идеологии, организации, конкретности объекта и источникам финансирования является федеральная целевая программа «Освоение Нижнего Приангарья», утвержденная в 1997 г. Общая потребность в финансировании программы на весь период ее реализации оценивалась в 220 млрд. руб. (в ценах 2001 г.). Эта программа, реализуемая на территории Красноярского края и Эвенкийского автономного округа, финансируется в основном за счет внебюджетных источников, в том числе собственных средств предприятий, и в перечень программ, финансируемых из федерального бюджета, никогда не включалась (финансирование некоторых объектов из российского бюджета осуществлялось в рамках других программ, реализуемых в этом регионе). Из краевого бюджета прямых ассигнований на финансирование этой программы также не поступало, но имело место косвенное участие средств краевого дорожного фонда.

Указанная программа ориентирована на освоение богатейших запасов сырьевых ресурсов федерального значения, и в 1997-2000 гг. в ее рамках финансировались такие крупные энергетические и горнодобывающие объекты, как Богучанская ГЭС, Васильевский рудник, Олимпиадинский рудник и Горевский горно-обогатительный комбинат, предприятия по добыче ниобиевых руд, талька и магнезита. Подготовлен проект и ведется строительство дороги Байкит-Северо-Енисейск, увеличен парк автомашин-нефтевозов, подготовлена площадка под строительство мини-завода по переработке нефти, за счет кредитных и собственных средств ведутся работы по организации новых, реконструкции и перевооружению существующих производств на предприятиях лесопромышленного комплекса, в Кежемском, Мотыгинском, Северо-Енисейском районах, в Байките и Ванаваре введены в действие станции системы спутников связи «Ангара-С» и т.д.

Все эти проекты реализуют конкретные инвесторы. И это обстоятельство не только не препятствует, но, наоборот, стимулирует их федеральную поддержку, не сводимую к бюджетному финансированию. Так, для содействия реализации программы освоения Нижнего Приангарья российским Правительством была создана специальная Межведомственная комиссия и Администрация Программы (в форме государственного учреждения), уполномоченной осуществлять функции государственного заказчика.

Третья из рассматриваемых программ - «Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья», рассчитанная на реализацию до 2005 г. с целью «преодолеть дезинтеграционные тенденции, вывести экономику Дальнего Востока и Забайкалья из кризиса, обеспечить устойчивое функционирование хозяйственного комплекса и решения жизненно важных проблем населения». Эта программа такая же всеобъемлющая, как и программа «Сибирь»; она охватывает 13 регионов Дальнего Востока и Забайкалья и выполняет управляющие и координирующие функции в отношении всех других реализуемых здесь федеральных программ. С 1997 г. эта программа неизменно включалась в перечень федеральных программ, финансируемых из средств федерального бюджета.

Считается, что эта программа не получила должной федеральной и региональной поддержки, и поэтому в ходе ее выполнения не произошло существенных улучшений в социально-экономической ситуации в регионах, а многие показатели оказались существенно ниже расчетных. Однако следует отметить, что в 2000 г. при доле Дальнего Востока и Забайкалья в общей численности населения России в 6,6% доля направленных сюда государственных инвестиций, предусмотренных федеральной адресной инвестиционной программой, составила 10,4%, а по отдельным отраслевым комплексам указанная доля была еще выше: по транспортному - около 20%, по топливно-энергетическому - 35%, по рыбохозяйственному комплексу - более 40%. Таким образом, в федеральной инвестиционной политике дальневосточный приоритет реально поддерживался. Другое дело, что федеральных ресурсов было недостаточно для решения накопившихся региональных проблем. Кроме того, федеральные ресурсы, по-видимому, должны были бы концентрироваться на объектах федерального или межрегионального значения, решающих неотложные проблемы всей территории Дальнего Востока. Однако средства федерального бюджета, выделявшиеся на реализацию программы, направлялись преимущественно на строительство объектов здравоохранения, образования и коммунального хозяйства. В связи с этим в апреле 2001 г. Правительство России приняло решение о продлении и корректировке дальневосточной программы. Предусматривается снижение нагрузки на федеральный бюджет за счет перехода к рыночным инвестиционным механизмам, повышения доли внебюджетных источников финансирования, усиления взаимодействия федеральных и региональных властей, развития межрегионального и приграничного экономического сотрудничества. При этом объем выделяемых из федерального бюджета финансовых средств будет поставлен в зависимость от эффективности действий региональных администраций по реализации на местах жилищно-коммунальной реформы, реформы образования и здравоохранения, институциональных и законодательных преобразований, направленных на улучшение инвестиционной привлекательности регионов.

Завершая краткий обзор федеральных макропрограмм, реализуемых на территории Сибири и Дальнего Востока, следует обратить внимание на одну из последних разработок в этом направлении, хотя вряд ли можно назвать программой документ, который не содержит ни адресатов предлагаемых действий, ни оценки требуемых ресурсов, ни обоснования результативности их использования. Речь идет о «Стратегии развития Сибири», разработанной весной 2001 г. по поручению Президента РФ Сибирским отделением РАН, Министерством экономического развития и торговли России, аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, Сибирским отделением Российской академии сельскохозяйственных наук, Сибирским отделением Российской академии медицинских наук и Межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение»; доминирование академических разработчиков, видимо, послужило основанием для того, чтобы «Стратегия» прошла экспертизу и была одобрена решением Президиума РАН в мае 2001 г.

В «исходных позициях» этого документа напоминается о ведущем месте Сибири в экономике страны, «из чего делается вывод» о том, что, «только опираясь на ее (Сибири) ресурсно-экономический потенциал, Россия сможет вернуть себе достойное место в мире». А поскольку «в Сибири гораздо хуже по сравнению с европейской частью страны условия проживания и ниже уровень жизни населения... она мало заселена, недостаточна транспортная освоенность ее территории» и т.п., то «все это предопределяет необходимость повышенного внимания к Сибири со стороны государства».

Разработчики «Стратегии» искренне уверены в том, что в Сибири можно до 2020 г. создать «самодостаточную интегрированную экономику, являющуюся составной частью единого экономического пространства России и обеспечивающую комфортную среду обитания, высокий уровень жизни населения...». Но такое, считают они, под силу только при государственном участии, под которым понимаются «разработка и принятие соответствующей нормативно-правовой базы» и «поддержка социальной сферы, инновационной, энергетической и транспортной инфраструктуры».

Как отмечалось в одном из редких откликов на разработку, «...в «Стратегии...» нашли поддержку многие амбициозные проекты, о которых немало говорят в последнее время региональные политики. Например, признано целесообразным проложить прямую автодорогу в Западный Китай через алтайское плато Укок, а параллельно ей построить магистральный газопровод. В финансовой сфере предлагается задействовать для нужд сибирской экономики хранящиеся в Центробанке отчисления сибирских регионов в фонд обязательного резервирования, которые достигают сейчас 17 млрд. руб. Признан целесообразным выпуск в будущем целевых окружных займов на конкретные программы с государственной гарантией, что может привлечь денежные средства, накопленные населением. По мере развития накопительной пенсионной системы возможно создание в округе специального фонда, аккумулирующего пенсионные взносы и работающего под контролем окружных органов власти. Также не исключено появление особых финансовых институтов (например, Сибирского финансового или инвестиционного фонда и Сибирского банка развития) для регулирования использования свободных ресурсов, «по возможности внутри Сибири». В сфере развития приграничной торговли, по мнению авторов «Стратегии», целесообразно освободить бизнес в некоторых пограничных пунктах от налогов и обеспечить возможность беспошлинного вывоза товаров на сопредельную территорию. Вообще слова «налоговые льготы» нередко встречаются на страницах «Стратегии», что противоречит политике, на которой настаивают в ведомстве Германа Грефа, - никому никаких льгот. Так что, судя по всему, даже в авторском коллективе документа нет единого подхода к решению тех или иных проблем».

Нет сомнений в том, что специалисты, разрабатывавшие «Стратегию», хорошо знают положение дел в Сибири и ее огромный потенциал, но во многих случаях они как бы нарочно «подставляются» под критику, выдвигая безадресные предложения, игнорируя действующее федеральное законодательство и явно идеализируя перспективы.