Понятно, что нельзя требовать такой коренной ломки взглядов от армии и ОПК, ибо они как консервативные структуры естественным образом стремятся сохранить статус-кво. Такая задача может оказаться по силам только авторитетным независимым представителям широких кругов общества.

Ни одно современное государство не полагается при принятии ключевых решений по вопросам военного строительства только на ведомственную точку зрения, и каждое из них стремится опереться на независимую экспертизу. Наиболее авторитетным источником подобной экспертизы считаются временные независимые комиссии, создаваемые под эгидой глав государств и правительств.

Так как в России нет опыта создания аналогичных комиссий, деятельность таких комиссий за рубежом подробно разбирается в приложении к данному докладу. В нем в качестве примера рассматривается опыт и результаты работы трех комиссий: президентской комиссии Томаса Гейтса по добровольческим вооруженным силам США (1969-1970 гг.), правительственной комиссии ФРГ «Совместная безопасность и будущее Бундесвера» под председательством Рихарда фон Вайцзеккера (1999-2000 гг.) и президентской комиссии Дэвида Паккарда по реформе системы управления оборонно-промышленным комплексом США (1985-1986 гг.) *.

При всем различии поставленных перед комиссиями задач им присущ целый ряд общих черт, отличающих их от существующих общественных комиссий при Президенте РФ или межведомственных комиссий Совета Безопасности РФ.

Во-первых, это независимость от властных структур. Она обеспечивается прежде всего тем, что в комиссиях не могут участвовать военные на действительной службе, а также представители как исполнительной, так и законодательной власти.

Во-вторых, авторитетность: членами комиссий назначаются люди, широко известные достижениями в своей сфере деятельности, крупнейшие эксперты. Так, Т.Гейтс был не только крупным бизнесменом (председателем Правления крупнейшей финансовой группы Морган Гэрэнти Траст Компани), но и имел богатый опыт руководства оборонным ведомством (5 лет в должности первого заместителя и два года в качестве министра обороны). Р. фон Вайцзеккер в прошлом был федеральным президентом ФРГ, а Д.Паккард не только возглавлял одну из крупнейших военно-промышленных корпораций США, но и имел опыт руководства Пентагоном в качестве первого заместителя министра обороны.

Членами комиссий были также авторитетнейшие в своей области специалисты. Так, экономическое обоснование целесообразности отказа от призыва в армию в комиссии Гейтса оценивал Нобелевский лауреат по экономике Милтон Фридман, и выступал он отнюдь не в качестве свадебного генерала от экономики. М.Фридман и его ученики (среди них был и нынешний министр обороны Дональд Рамсфельд) еще в первой половине 1960-х годов обосновывали необходимость перехода к добровольческой армии, опубликовав целый ряд работ на эту тему. Фридман не только принимал самое активное личное участие в деятельности комиссии, но и привлек к работе в ней в качестве экспертов ряд представителей Чикагской научной школы. В частности, Уолтер Ой, автор опубликованного еще в 1966 году труда «Экономическая цена призыва», отвечал в экспертном аппарате комиссии за подсчеты экономических издержек перехода к добровольному принципу комплектования.

За разработки по вопросам финансирования отвечал член комиссии Алан Гринспен, нынешний председатель совета управляющих Федеральной резервной системы США. Точку зрения военных представляли два отставных четырехзвездных генерала, Альфред Грюнтер и Лорис Норстед, оба в прошлом главнокомандующие объединенными вооруженными силами НАТО в Европе.

Весьма авторитетный характер носила и германская комиссия Р.Вайцзеккера. В ее состав входили бывший начальник штаба Объединенного верховного командования НАТО отставной генерал Петер-Генрих Карстенс (заместитель председателя комиссии), издатель газеты «Ди Цайт» Тео Зоммер (заместитель председателя комиссии), последний премьер-министр ГДР Лотар де Мезьер, директор Фонда науки и политики Кристоф Бертрам и другие.

В-третьих, всем комиссиям была присуща представительность состава. Несмотря на то, что комиссии были сравнительно немногочисленны (15 членов в комиссии Гейтса, 16 — в комиссии Паккарда и 21 — в комиссии Вайцзеккера), их состав был подобран таким образом, чтобы представлять максимально широкие круги общества. В комиссии Гейтса было шесть представителей науки и образования, в основном ректора и профессора ведущих университетов страны, 5 представителей делового и финансового сообщества, двое военных, один студент университета (автор опубликованной в 1967 году книги «Как покончить с призывом»), а также исполнительный директор Ассоциации за прогресс цветного населения.

Еще представительнее выглядит состав комиссии Вайцзеккера. В нее, помимо видных отставных политиков и военных, бизнесменов и ученых, вошли также священники, врачи, юристы, представители СМИ и общественных организаций.

В-четвертых, комиссии были наделены обширными полномочиями. Им был обеспечен доступ ко всей необходимой для их работы информации и право вызова на заслушивание чиновников любого ранга, вплоть до членов правительства. Например, при создании комиссии Гейтса президент Никсон издал специальное распоряжение министерству обороны и другим ведомствам оказывать комиссии всемерную поддержку и предоставлять ей всю требуемую информацию в приоритетном порядке.

О том, сколь большими правами обладают комиссии, некоторое представление может дать список высокопоставленных лиц, выступавших перед комиссией Вайцзеккера. На заседаниях самой комиссии и ее рабочих групп выступили свыше 100 человек, включая министра обороны Рудольфа Шарпинга, министра финансов Ханса Айхеля, министра внутренних дел Отто Шили, главнокомандующего ОВС НАТО в Европе генерала Уэсли Кларка, генерального инспектора Бундесвера генерала Ханса Петера фон Кирбаха. В качестве экспертов были также заслушаны бывший федеральный канцлер Гельмут Шмидт, бывшие генеральные инспектора Бундесвера Ульрих де Мезьер и Клаус Науманн, все действующие инспектора видов вооруженных сил, их заместители и начальники штабов, директор Женевского Центра политики безопасности Франсуа Эйсбур и бывший генеральный секретарь ОБСЕ Вильгельм Хёнк.

Были заслушаны также президент Федерального ведомства по военной технике и закупкам Детлеф Петри, большинство руководящих сотрудников его ведомства, а также многие руководители оборонных фирм и объединений промышленников.

При подготовке выводов независимые комиссии опирались не только на результаты заслушивания экспертов и чиновников. Они также располагали предоставленными государством достаточными финансовыми ресурсами для того, чтобы привлекать на контрактной основе различные исследовательские организации и отдельных экспертов, как национальных, так и иностранных. Так, комиссия Гейтса в качестве консультирующих организаций привлекла три мощных исследовательских центра — Центр оборонного анализа, Центр военно-морского анализа и Корпорацию «РЭНД». По заказу комиссии Вайцзеккера пять независимых консалтинговых фирм подготовили ряд докладов (см. приложение). Три исследовательских контракта были подписаны с индивидуальными экспертами, в том числе иностранными.

Широко используя внешнюю экспертизу, комиссии вели также и собственные исследования, располагая для этого компетентным исследовательским штатом. Так, при комиссии Гейтса был создан внушительный аппарат квалифицированных сотрудников во главе с исполнительным директором, его заместителем, ответственным редактором и четырьмя директорами по основным направлениям работы. Кроме того, комиссией были назначены 24 директора отдельных исследовательских проектов, названия которых позволяют судить о масштабности подхода комиссии к проблеме перехода от призыва к добровольному принципу комплектования (см. приложение).

В-пятых, публичная открытость не только выводов и рекомендаций комиссий, но и всех их обоснований. В частности, доклады всех 24 директоров исследовательских проектов комиссии Гейтса, составившие три огромных тома, были опубликованы для широкой публики.

В-шестых, работа комиссий носила демократический характер. Все члены комиссий, несогласные с ее рекомендациями или отдельными положениями докладов имели возможность представить свою особую точку зрения в качестве приложения к основному докладу комиссии.

В-седьмых, состав комиссий и их экспертного аппарата формировался на надпартийной основе с тем, чтобы обеспечить реализацию выводов комиссий и в случае прихода к власти другой политической партии или коалиции партий. Показателен в этом отношении состав комиссии Паккарда, рекомендации которой последовательно проводятся в жизнь вот уже почти два десятилетия. Ряд членов комиссии занял ключевые посты в республиканских администрациях президентов Рейгана и Буша-старшего. Так, вскоре после опубликования доклада член комиссии Фрэнк Карлуччи был назначен министром обороны. Позднее два других члена комиссии, Брент Скоукрофт и Джеймс Вулси, стали соответственно советником президента по национальной безопасности и директором ЦРУ. После прихода к власти демократов в администрации президента У.Клинтона министром обороны был назначен еще один член комиссии — Уильям Перри, который стал еще с большим рвением, чем его коллега по комиссии республиканец Карлуччи воплощать в жизнь рекомендации доклада Паккарда. Его правой рукой в деле реорганизации ОПК стал Жак Генслер, консультант комиссии Паккарда, занимавший в 1997–2001 годах ключевую должность заместителя министра обороны по закупкам, технологии и тыловому обеспечению. Кстати, должность эта была учреждена по рекомендации комиссии Паккарда.

Разумеется, подобные независимые комиссии создаются главами государств и правительств не для того, чтобы подменять или оттеснять на второй план ведомственную точку зрения. Как правило, параллельно с началом работы подобных комиссий ведомства приступают к подготовке собственных докладов по той же проблематике, синхронизируя по времени свою работу таким образом, чтобы оба доклада легли на стол президента (главы правительства) одновременно. Так, предложения руководства Бундесвера под названием «Ориентиры планирования и концепции дальнейшего развития вооруженных сил» были представлены от имени генерального инспектора Бундесвера 23 мая 2000 года, день в день с рекомендациями комиссии Вайцзеккера. Разумеется, оба документа носили несекретный характер и были открыты для широкого общественного обсуждения. Таким образом, как правительство, так и общественность имели возможность ознакомиться и с независимой, и с ведомственной точками зрения по всем основным вопросам военного строительства.

Следует отметить, что и сами военные ведомства демократических государств весьма широко используют независимую экспертизу при выработке своей политики. К примеру, министр обороны США создал 5 марта 2001 года независимую группу во главе с отставным генералом ВВС Джеймсом Маккарти для изучения вопросов трансформации вооруженных сил с задачей дать предложения по повышению общих военных возможностей США. Группе, в частности, было поручено определить, какими военными возможностями должны обладать вооруженные силы, чтобы быть в состоянии ответить на вызовы XXIвека в сфере безопасности. В состав группы вошли несколько отставных генералов и адмиралов, а также независимые аналитики в области обороны и разведки. Другой группе, во главе с бывшим заместителем председателя КНШ адмиралом Дэвидом Джеремаей, было поручено изучить состояние морального климата и качество жизни военнослужащих.

Широкое использование независимых комиссий на Западе объясняется вполне прагматичными причинами. Во-первых, независимый и авторитетный характер комиссий дает им возможность нередко выступать с рекомендациями, важными с государственной точки зрения, но еще не пользующимися широкой общественной поддержкой. До начала работы комиссии Гейтса предложения об отмене призыва в армию не поддерживались большинством американцев. И, наоборот, в ФРГ в конце 1990-х годов в обществе возобладали настроения в пользу перехода на полностью добровольный принцип комплектования Бундесвера, подобно тому, как это произошло во Франции и ряде других европейских стран. И, тем не менее, комиссия Гейтса решительно выступила за отмену призыва, а комиссия Вайцзеккера, не менее решительно, — за его сохранение. Понятно, что подобная позиция позволила президенту США и канцлеру ФРГ поддержать точки зрения соответствующих комиссий без заметного ущерба для собственного авторитета.

Во-вторых, деловой и неспешный характер работы комиссий позволяет военным не только довести до членов и экспертов комиссий свою точку зрения по всем рассматриваемым вопросам, но и детально ознакомиться с аргументацией оппонентов. В результате резко снижается порог сопротивления военного ведомства предлагаемым нововведениям. А возможности армии как жесткой корпоративной структуры саботировать, то есть выполнять сугубо формально принятые на самом верху решения, если они ее не устраивают, огромны.

Мы убеждены, что широко распространенный в демократических странах и доказавший свою эффективность опыт создания независимых экспертных комиссий по ключевым военным вопросам может быть с успехом применен и в российских условиях.

*  См. Приложение 2.