Президентская комиссия Т.Гейтса по добровольческим вооруженным силам США (1969-1970 гг.) и переход США к Добровольным вооруженным силам

18 октября 1968 года Ричард Никсон, тогда еще кандидат в президенты, пообещал в одном из выступлений по радио отказаться от призыва на военную службу после окончания войны во Вьетнаме. 27 марта 1969 года уже в качестве президента Никсон объявил о создании Консультативной президентской комиссии по Добровольным вооруженным силам (ДВС, All-Volunteer Force, сокращенно AVF, как они называются официально с 1974 года. Напомним, что война завершилась подписанием Парижского мирного договора 27 сентября 1973 года). При этом президент подчеркнул, что «дал указание комиссии подготовить исчерпывающий план упразднения призыва и перехода к добровольным вооруженным силам». Таким образом глава государства дал понять, что речь идет не о том, переводить ли армию на добровольческую основу, а о том, в какой срок это сделать.

Председателем комиссии был назначен Томас Гейтс, имевший семилетний опыт руководящей работы в Пентагоне, в том числе два года в должности министра обороны. Всего комиссия состояла из 15 человек. Характерно, что в ней было всего двое военных, оба отставные. Это были генералы Альфред Грюнтер и Лорис Норстед, в прошлом главнокомандующие объединенными вооруженными силами НАТО в Европе. Наиболее внушительно была представлена сфера науки и образования (шесть человек). Это были Теодор Хезбург, ректор университета Нотр Дам; Джером Холланд, ректор Хэмптонского института; Джон Кэмпер, директор академии Филлипса; У. Аллен Уоллис, ректор университета Рочестер; Милтон Фридман, профессор экономики Чикагского университета; Жанна Нобль, профессор Нью-Йоркского университета.

Деловое и финансовое сообщество представляли, помимо Гейтса, который к моменту назначения председателем комиссии являлся председателем правления крупнейшей финансовой группы «Морган Гэранти Траст Компани», четыре человека: Кроуфорд Гринволт, председатель финансового комитета корпорации «Дюпон де Немур»; Томас Кёртис, вице-президент издательства «Британская энциклопедия», в прошлом член Конгресса США от штата Миссури; Алан Гринспен, председатель правления компании «Таусенд-Гринспен»; Фредерик Дент, президент компании «Мэйфер Миллз».

Кроме того, в комиссию вошли Стивен Хёрбитс, студент Джорджтаунского университета, автор опубликованной в 1967 году книги «Как покончить с призывом», а также Рой Уилкинс, исполнительный директор Ассоциации за прогресс цветного населения.

О стремлении как можно более полно учесть при изучении вопроса об отмене призыва в армию интересы различных слоев американского общества свидетельствует назначение в состав комиссии не только студента, а также поборников прав цветного населения. Так, Теодор Хезбург был не только президентом университета, но одновременно и председателем комиссии по правам человека при правительстве США, а профессор Жанна Нобль была еще и вице-президентом Национального совета негритянских женщин.

Комиссия отнюдь не ограничивалась обсуждением поставленной перед ними проблемы в узком кругу. При ней был создан внушительный аппарат квалифицированных сотрудников во главе с исполнительным директором, его заместителем, ответственным редактором и четырьмя директорами по основным направлениям исследований. Все четыре директора — Уолтер Ой, Гарри Гилман, Стюарт Олтмэн и Дэвид Киссинг имели опыт работы в составе комиссии по изучению возможности отмены призыва, созданной Пентагоном еще в 1964 году. Правда, тогда работа комиссии была прервана в связи с началом войны во Вьетнаме.

Комиссией Гейтса были назначены 24 директора отдельных исследовательских проектов, названия которых позволяют судить о широте подхода комиссии к проблеме: «Призывная система и Конституция», «Возможность замены военнослужащих гражданским персоналом», «Вербовка офицерского состава», «Призывные системы в Европе», «Стоимость ротации военного персонала», «Ветераны и общество», «Призыв медицинского персонала» и другие.

Кроме того, в качестве официальных консультирующих организаций комиссией были привлечены три мощных исследовательских центра — Институт оборонного анализа, корпорация «РЭНД» и Центр военно-морского анализа.

Однако самым главным подспорьем в работе комиссии было специальное распоряжение президента США Министерству обороны и другим исполнительным структурам правительства оказывать комиссии всемерную поддержку и предоставлять ей всю необходимую информацию в приоритетном порядке. Выполняя это распоряжение, Пентагон, в частности, регулярно проводил для членов комиссии и ее аппарата специальные доклады по всем интересующим комиссию вопросам.

Следует подчеркнуть несколько особенностей комиссии. Во-первых, в ней не было ни одного действующего политика или чиновника. Во-вторых, комиссия работала совершенно независимо от Пентагона. В-третьих, над проектом реформы системы комплектования армии работали лучшие экономические и финансовые умы Америки. Достаточно назвать Нобелевского лауреата Милтона Фридмана или Алана Гринспена, в настоящее время председателя совета управляющих Федеральной резервной системы США.

И они не были «свадебными генералами». Милтон Фридман и его ученики экономически обосновали необходимость перехода к добровольной армии еще в середине 60-х годов, опубликовав целый ряд работ, доказывающих, что обязательная воинская повинность, являющаяся по существу «скрытым налогом», приводит к неэффективному использованию человеческих ресурсов. Американцы считают, что теоретические работы Фридмана сыграли заметную роль в повороте американского общественного мнения в сторону отказа от призыва.

Ключевую роль сыграл Фридман и в деятельности комиссии. В частности, представитель его школы Уолтер Ой, автор опубликованного еще в 1966 году труда «Экономическая цена призыва», отвечал в аппарате комиссии за все подсчеты издержек перехода к добровольной армии.

Показательно, что работа исследовательского аппарата комиссии носила открытый характер. В частности, доклады всех 24 директоров исследовательских проектов, составившие три огромных тома, были опубликованы для широкой публики.

Однако при всей авторитетности комиссии Гейтса решающую роль в переходе к ДВС играла, естественно, позиция Пентагона. В полном соответствии с американской системой сдержек и противовесов министерство обороны создало в апреле 1969года свою собственную организацию для изучения проблем, связанных с отказом от призыва, так называемый «Комитет по проекту “Доброволец”» (Project Volunteer Committee). Так как этот комитет сыграл ключевую роль в переводе вооруженных сил на добровольную основу, имеет смысл остановиться на его деятельности подробнее.

В состав комитета «Доброволец» вошли заместители министров видов вооруженных сил и заместители начальников их штабов *, а также заместитель министра обороны по системному анализу и директор управления по личному составу Комитета начальников штабов. Возглавил комитет заместитель министра обороны по вопросам людских ресурсов и резервов Роджер Келли.

Задачей комитета, по словам одного из его членов, было «умерить миссионерское рвение» комиссии Гейтса и поставить вопрос перехода к ДВС на практическую основу. Необходимость отказа от призыва комитет не оспаривал. В связи с этим он не стал заниматься вопросами экономической, социальной или политической целесообразности отказа от призыва или его сохранения, сосредоточив свое внимание на практической стороне вопроса.

План работ комитета включал семь направлений исследований:

• улучшение общего имиджа военной службы;
• деятельность вербовочных органов;
• денежная компенсация военнослужащим;
• увеличение дополнительных льгот и улучшение бытовых условий;
• укрепление морального духа и чувства удовлетворенности от военной службы;
• квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на военную службу;
• меры по оптимизации использования личного состава.

Кроме этих семи направлений комитет запланировал также изучение в качестве отдельных разделов вопросов комплектования резервов и обеспечения вооруженных сил врачами и дантистами. Последний вопрос считался особенно важным, так как до перехода к ДВС потребности армии во врачах и дантистах удовлетворялись почти исключительно за счет призыва в армию выпускников гражданских медицинских вузов.

После составления приведенного плана изучения проблемы Роджер Келли предложил всем видам вооруженных сил представить собственные программы и рекомендации по выполнению проекта «Доброволец», используя в качестве отправного пункта разработанный комитетом план.

Первая фаза проекта «Доброволец» была завершена к июлю 1969 года после того, как виды вооруженных сил представили свои рекомендации, общим числом более трехсот. В качестве примера можно привести доклад сухопутных войск, подготовленный в рамках собственного проекта «Обеспечение» (Project Provide). В докладе делался вывод о реальности перевода сухопутных войск на добровольческую основу, однако высказывались сомнения в его реализуемости без значительного дополнительного финансирования и улучшения условий службы. Согласно заключению авторов проекта, перевод сухопутных войск на добровольную основу при сохранении существующего уровня финансирования приведет к сокращению численности сухопутных войск к 1970 году до уровня в 577 тысяч человек. Сохранение же их численности на уровне 950 тысяч при добровольном принципе комплектования обойдется дополнительно в сумму от 2,2 до 8,1 миллиарда долларов. По мнению авторов проекта, для получения необходимого числа добровольцев недостаточно одной только денежной компенсации, сопоставимой по конкурентоспособности с уровнем оплаты труда в гражданском секторе экономики. Необходима прежде всего высокомотивированная и профессиональная вербовочная служба. В частности, аналитики Проекта «Обеспечение» рекомендовали увеличить расходы сухопутных войск на рекламу в 12 раз (с трех миллионов до 36 миллионов долларов). Предлагалось также предоставлять потенциальным кандидатам, желающим служить в сухопутных войсках, право выбора военной специальности и учебной программы. Особое внимание обращалось на необходимость улучшения условий службы. «Если не будут приняты меры по устранению всего того, что раздражает солдата, размеры денежного содержания и другие стимулы дадут незначительные результаты. Или вообще окажутся бесполезными», — говорилось в докладе. При этом к докладу был приложен список наиболее чувствительных «раздражителей солдата».

Для того чтобы изучить и сопоставить предложения, содержавшиеся в проекте «Обеспечение» и программах других видов вооруженных сил, Келли создал в рамках проекта «Доброволец» специальную Группу оценки программ (Program Evaluation Group), в которую вошли представители видов вооруженных сил.

В январе 1970 года Группа оценки программ представила Келли свой доклад. Она высказала уверенность, что после завершения войны во Вьетнаме вполне возможно создание добровольных вооруженных сил численностью в 2,25 миллиона человек при наличии достаточных стимулов, включая повышение денежного содержания.

Материалы группы оценки легли в основу доклада Комитета по проекту «Доброволец», который был представлен министру обороны, а через него президенту Никсону одновременно с докладом комиссии Гейтса. Доклад был озаглавлен «Планы и действия по переходу к Добровольным вооруженным силам». Содержавшиеся в докладе рекомендации по переходу к ДВС, общим числом 41, были сгруппированы по степени приоритетности. Важнейшей задачей Комитет посчитал усиление вербовочных служб вооруженных сил.

Соглашаясь с выводами комиссии Гейтса о необходимости отказа от призыва, доклад пентагоновского комитета во многом разошелся с ее рекомендациями. Предложение комиссии об отказе от призыва с 1 июля 1971 года было охарактеризовано как нереальное и даже безответственное. В связи с этим Комитет Келли рекомендовал продление призыва как минимум еще на два года. Кроме того, Комитет не согласился с выводами комиссии о том, что простого увеличения денежного содержания будет достаточно для перехода к ДВС. В связи с этим доклад содержал рекомендации о принятии полномасштабной программы строительства семейного жилья и общежитий для холостяков. Также подчеркивалась важность укрепления образовательных и учебных программ. Что касается оценок стоимости перехода к ДВС, содержавшихся в оценках Комиссии Гейтса, то доклад министерства обороны охарактеризовал их как чрезмерно оптимистичные и не принимающие во внимание то негативное отношение к военной службе, которое сложилось в обществе в результате войны во Вьетнаме.

Изучив доклады Комиссии Гейтса и Пентагона, президент Р.Никсон в отношении сроков отказа от призыва и порядка перехода к ДВС принял в основном точку зрения Пентагона, о чем и объявил в публичном выступлении 23 апреля 1970 года. Поддержав точку зрения Комиссии Гейтса на необходимость перехода к ДВС, он одновременно отверг ее предложения об отказе от призыва с 1 июля 1971 года. Никсон также отказался установить определенную дату отказа от призыва, указав, что в условиях продолжения войны во Вьетнаме подобная фиксированная дата может быть интерпретирована противником как установление срока вывода войск.

Заявление президента Никсона 23 апреля 1970 года о необходимости перехода к ДВС послужило для министерства обороны сигналом приступать к конкретному планированию жизни армии без призыва. Министр обороны 12 октября того же года направил письменные уведомления министрам видов вооруженных сил и начальнику Комитета начальников штабов о том, что целью министерства обороны является достижение нулевого призыва к концу 1973 финансового года. В сущности это было первое четкое указание видам вооруженных сил о переходе от планирования к конкретным действиям по созданию ДВС. Первым на указание министра обороны отреагировал начальник штаба сухопутных войск генерал Уильям Уэстморленд. Уже 13 октября он объявил, что намерен назначить одного из высших генералов руководителем проекта по созданию добровольных сухопутных сил. 25 октября им стал генерал-лейтенант Джордж Форсайт с подчинением напрямую министру и начальнику штаба сухопутных войск. Так как бюджет на 1971финансовый год не предусматривал средств на программу перехода к ДВС, министр сухопутных войск Стэнли Резор собственным решением перебросил 39,8 миллионов долларов на вербовку, рекламу и улучшение бытовых условий солдат. Из этой суммы 25 миллионов долларов было направлено на так называемый проект «Волар» (Volar, сокращенно от Volunteer Army). Целью проекта «Волар» было улучшение бытовых условий военнослужащих и прежде всего устранение причин, вызывающих недовольство солдат своей службой. Реализация проекта в порядке эксперимента была начата в январе 1971 года на четырех базах сухопутных войск (в Форт Беннинг, Форт Брэгг, Форт Карсон и Форт Орд). Среди примерно сотни мер, проведенных в рамках проекта «Волар», были такие, например, как наем гражданского персонала для выполнения работ на кухне и по уборке базы, повышение комфорта и уюта в комнатах отдыха, в казармах, устранение очередей в столовых и т. д. Многие из нововведений не требовали дополнительных затрат и были направлены на изменение имиджа армии. На некоторых базах были отменены сигналы отбоя и подъема, а также некоторые церемониальные построения. Солдатам было разрешено украшать свои казармы в стиле, принятом гражданской молодежью, носить более длинные волосы, приносить в казарму пиво и т. д. Стал строго соблюдаться восьмичасовой «рабочий день», в некоторых солдатских клубах разрешены выступления танцовщиц и прочее. Была также развернута энергичная рекламная кампания на радио и по телевидению. В частности, были заключены и оплачены контракты с более чем двумя тысячами радиостанций. При этом ставилась задача охватить рекламой 70–80 процентов молодежи не менее 22 раз в неделю.

В послании Конгрессу 28 января 1971 года президент Никсон объявил, что намерен просить создать в 1972 финансовом году специальный бюджет в размере 1,52 миллиарда долларов, предназначенный специально для создания ДВС, и, в частности, увеличить базовое денежное содержание контрактников со сроком службы менее двух лет на 50 процентов. Таким образом, 1972 финансовый год, начавшийся 1 июля 1971 года, стал первым полным годом выполнения программы перехода к ДВС.

Как видно из таблицы 1, второй по величине после денежного довольствия была статья расходов на «Инициативы видов вооруженных сил», т. е. проект «Волар» сухопутных войск (75 миллионов долларов) и аналогичные программы других видов вооруженных сил (ВМС — 25 миллионов, ВВС — 25 миллионов и корпус морской пехоты — 16 миллионов). В частности, в рамках проекта «Волар» число военных баз, на которых проводились эксперименты по устранению «раздражителей», снижающих привлекательность военной службы, увеличилось до двенадцати. Контроль за расходованием средств по бюджету на ДВС был возложен на Комитет по проекту «Доброволец».

Таблица 1

Разбивка специального бюджета на 1972 финансовый год
(в миллионах долларов)

На самом деле расходы на переход к ДВС были значительно выше. Ко времени составления бюджета ДВС стало очевидно, что расходы на строительство семейного жилья для военнослужащих, рекомендованные в докладе Комитета по проекту «Доброволец», слишком велики для того, чтобы включить их в бюджет ДВС. К тому же жилищное строительство в предложенном объеме не могло быть закончено ко времени завершения перехода к ДВС. Поэтому министр обороны Мелвин Лэйрд принял решение финансировать строительство семейного жилья вне рамок бюджета ДВС, что и осуществлялось в гораздо больших масштабах, чем в период перехода к ДВС.

Точно так же расходы на вербовку (по-английски recruiting — «рекрутирование») контрактников намного превышали ассигнования, выделенные на эти цели в рамках бюджета ДВС (110 млн. долларов в 1972 финансовом году). Как отмечалось выше, вербовке отводилось едва ли не решающее значение в процессе перехода к военной службе по найму. Таблица 2 показывает, насколько резко возросли расходы на вербовку в 1971–1976 годах в рамках общего бюджета министерства обороны.

Таблица 2

Расходы на вербовку контрактного состава
(в миллионах долларов)

За время перехода к ДВС аппарат вербовочной службы увеличился почти на четыре тысячи человек (в том числе в сухопутных войсках на 2 347 человек, в ВВС — на 656, в ВМС — на 500 и в корпусе морской пехоты на 418 человек), а число вербовочных бюро — на 996 единиц (в сухопутных войсках на 556, в ВВС — на 115, в ВМС — на 150 и в корпусе морской пехоты на 175 бюро). Был принят ряд мер по повышению привлекательности работы вербовщиков. В частности, была введена прибавка к их зарплате, компенсировались также некоторые «карманные расходы», такие как плата за парковку, покупка кофе для кандидатов на военную службу и т. д. Помещения бюро были переоборудованы и заново меблированы, а новые бюро открывались, как правило, в престижных районах или торговых центрах.

Вне бюджета ДВС финансировались и другие мероприятия, напрямую связанные с повышением привлекательности военной службы по найму. Примером может служить включение в общий бюджет министерства обороны на 1973 год отдельной статьи расходов «Высвобождение солдат от неквалифицированного труда». Появление этой статьи стало реакцией на доклад командования сухопутных войск о том, что 45 тысяч солдат ежегодно отвлекаются от своих прямых обязанностей для выполнения различных работ на своих базах. В докладе также отмечалось, что, согласно опросам, 88 процентов кандидатов считают наиболее важным аспектом военной службы «интересную и требующую самоотдачи работу» и что менее половины из них считают, что сухопутные войска предоставляют им шанс получить такую работу. В связи с этим бюджет на 1973 год выделил 99,4миллиона долларов на наем гражданского персонала для работы на кухне, 50миллионов долларов на замену солдат, занятых на базах работами, не связанными с их военной специальностью, и 7 миллионов долларов на закупку уборочной и другой сберегающей ручной труд техники. Было подсчитано, что эти дополнительные ассигнования позволят высвободить 14 тысяч солдат для выполнения своих прямых обязанностей.

Эти и другие дополнительные расходы затрудняют получение обобщенной оценки того, во сколько обошелся американцам отказ от призыва. Официальный бюджет на ДВС составил в 1973 финансовом году 3,5 миллиарда долларов и в 1974 году — 3,3 миллиарда долларов. С 1975 финансового года в связи с завершением создания Добровольных сил отдельный бюджет на ДВС уже не составлялся и все мероприятия по их дальнейшему развитию финансировались через бюджеты видов вооруженных сил. Получение интегрированной оценки расходов затрудняется и тем, что создание ДВС сопровождалось значительным (на одну треть) сокращением численности вооруженных сил США в период с 1970 по 1975 годы (таблица 3).

Таблица 3

Численность вооруженных сил США
(в тысячах человек)

Американские эксперты значительно расходятся в оценках того, во сколько обошелся США переход к добровольной армии. Однако эти цифры не могут служить даже приблизительным ориентиром для определения стоимости создания контрактной армии в России, поскольку нынешняя российская армия разительно отличается от американской начала 1970-х годов. Во-первых, в США обязательный призыв в регулярную армию не являлся национальной традицией. За два столетия существования государства призывная система действовала в общей сложности менее сорока лет (1863–1865, 1917–1918, 1940–1947, 1948–1973 годы). Как правило, сразу же после окончания войны американцы возвращались к добровольному принципу комплектования. Так, после Второй мировой войны даже при сохранении более чем двухмиллионной армии США 31 марта 1947 года отменили призыв и вернулись к нему лишь год спустя, 24 июня 1948 года в связи с началом «холодной войны».

Россия же практически не имеет опыта комплектования армии на добровольной основе. Лишь с января до июля 1918 года Красная армия комплектовалась добровольцами. При этом срок контракта составлял всего три месяца.

Во-вторых, даже в условиях призыва основная часть американских вооруженных сил комплектовалась контрактниками. Из 2 миллионов 690 тысяч человек, служивших в армии северян в годы Гражданской войны 1863–1865 годов, лишь два процента были призваны принудительно. Остальные были добровольцами.

Таблица 4

Пополнение американских вооруженных сил рядовым составом
(в тысячах человек)

В 1957–1965 годы, в перерыв между войной в Корее и войной во Вьетнаме, ВВС, ВМС и корпус морской пехоты полностью удовлетворяли свои потребности за счет контрактников и лишь сухопутные войска прибегали к призыву. Даже в разгар войны во Вьетнаме, в 1970–1971 годы, как видно из таблицы 4, пополнение американских вооруженных сил осуществлялось более чем на две трети за счет контрактников.

В России же доля контрактников в составе армии никогда не была значительной. Более того, в последние годы число контрактников постоянно снижается и составляет в настоящее время менее 150 тысяч человек, почти половина которых женщины, как правило, жены военнослужащих. То есть в России пришлось бы создавать контрактную армию практически с нуля.

В-третьих, в США переход к ДВС осуществлялся через сокращение призыва с последующей его отменой («нулевой призыв»), а не через увеличение абсолютного числа контрактников. Более того, ежегодный контингент контрактников, зачисляемых на военную службу, даже сократился по сравнению с 1970–1971 годами.

Весь огромный комплекс мероприятий, проведенный американцами в 70-егоды по созданию полностью добровольной армии, был направлен на то, чтобы сохранить число контрактников хотя бы на прежнем уровне в условиях отказа от призыва. Ведь именно угроза принудительного призыва была основным средством давления на молодежь с тем, чтобы она подписывала контракт с армией.

И даже при наборе этого сокращенного контингента контрактников США впервые несколько лет существования ДВС (1974–1978 годы) столкнулись с такими трудностями, что серьезно рассматривали возможность возврата к призыву.

В России, наоборот, предполагается рывком увеличить число контрактников почти втрое (со 150 тысяч в настоящее время до 400 тысяч в 2004 году) не только при сохранении существующего уровня призыва, но и его увеличении посредством отмены ряда отсрочек от призыва.

В-четвертых, важным аргументом в пользу отмены призыва в США было постоянно растущее по демографическим причинам число призывников, которых армия просто не могла поглотить. Президенту Никсону пришлось в декабре 1969 года ввести лотерейную систему призыва и только среди потенциальных призывников 19-летнего возраста.

Демографическая ситуация в России прямо противоположна, во всяком случае Генштаб уверяет, что призывников не хватает для удовлетворения текущих потребностей военной организации государства.

В-пятых, в США одной из важнейших статей расходов при комплектовании армии добровольцами стали затраты на службу вербовки и рекламу. На эти цели выделялось до полумиллиарда долларов в год (в современных ценах это в несколько раз больше). Думать, что наши убогие военкоматы станут центрами притяжения для молодых и образованных контрактников, — по меньшей мере наивно.

В-шестых, американцы при переходе к ДВС уделяли повышенное внимание улучшению бытовых условий военнослужащих, финансируя по отдельным статьям расходов строительство жилья для семейных военнослужащих и переоборудование казарм в общежития для холостяков. Немало внимания и средств выделялось также на устранение «раздражителей» военной службы (наем гражданского персонала для работы на кухне и уборки территории военных баз и т. д.). Российские реформаторы явно рассчитывают «сэкономить» на подобных расходах, предлагая ориентироваться на вербовку преимущественно холостяков и перестройку для них казарм в общежития «хозяйственным способом».

В-седьмых, в США была разработана детальная система стимулирования редких, дефицитных или опасных специальностей. По особым расценкам заключались, например, контракты с врачами и дантистами, с тем чтобы их оплата не уступала оплате их коллег в гражданском секторе. Как известно, в США дантисты и врачи принадлежат к весьма высокооплачиваемым профессиям. На эти цели также предусматривались отдельные ассигнования. В России же всех контрактников собираются стричь под одну гребенку.

В-восьмых, в США смена системы комплектования армии сопровождалась проведением огромного объема исследований и расчетов по самым различным аспектам проблемы (см. таблицу 5).

В России подобные исследования или вовсе не проводились, или велись кустарными методами. И противники, и сторонники реформ черпают аргументы в основном из газетной публицистики.

Таблица 5

Круг вопросов и количество исследований, проведенных с 1968 по 1972 годы по поручению заместителя министра обороны США по личному составу

В-девятых, американская программа перехода ДВС опиралась на детальное изучение зарубежного опыта комплектования вооруженных сил на добровольной основе. Целый раздел доклада Комиссии Гейтса в несколько сот страниц был посвящен обобщению опыта Англии, первой среди развитых стран Запада отказавшейся от призыва еще в 1957 году, стран Латинской Америки, комплектовавших вооруженные силы на добровольной основе (Мексики, Уругвая и ряда других), а также германского рейхсвера в 1920-х — начале 1930-х годов. Не был обойден даже непродолжительный опыт большевиков по формированию контрактной армии.

В России иностранный опыт не только не систематизирован, но и просто отсутствуют аналитические центры, которые могли бы квалифицированно проделать эту важную работу.

И, наконец, в-десятых, США никогда не называли переход к контрактному принципу комплектования реформой.

Немецкий опыт использования независимой общественной комиссии
в целях преобразования национальной оборонной организации

Одним из относительно недавних примеров роли независимых общественных структур в изучении проблем и преобразовании (трансформации) национальной оборонной организации является деятельность созданной весной 1999 года решением правительства ФРГ комиссии "Совместная безопасность и будущее Бундесвера".

Как и в комиссии Гейтса, в ее составе не было ни одного действующего чиновника или военного. В нее вошли видные отставные политики и военные, представители профессиональных корпораций (священники, врачи, юристы), общественных организаций, бизнеса, академических кругов и СМИ (всего 21 человек):

1. Рихард фон Вайцзеккер, федеральный президент ФРГ в отставке (председатель комиссии)

2. Петер-Генрих Карстенс, генерал в отставке, бывший начальник штаба Объединенного верховного командования НАТО (заместитель председателя комиссии)

3. Тео Зоммер, издатель газеты "Ди Цайт" (заместитель председателя комиссии)

4. Кристиан Бернцен, адвокат, вице-президент Центрального Комитета немецких католиков

5. Кристоф Бертрам, директор Фонда науки и политики

6. Игнац Бубис, президент Центрального еврейского совета Германии (скончался 13 августа 1999 г.)

7. Экхард Кордес, член правления Даймлер-Бенц АГ

8. Манфред Айзеле, генерал-майор в отставке

9. Хельга Хафтендорн, профессор политических наук, Свободный Университет в Берлине

10. Хельге Хансен, генерал в отставке, бывший главнокомандующий силами НАТО в Центральной Европе

11. Агнес Хюрланд-Бюнинг, парламентский статс-секретарь в отставке

12. Кнут Ипсен, профессор государственного и международного права

13. Вальтер Кром, оберфельдарцт в отставке, терапевт

14. Германн Лутц, бывший председатель Федерального полицейского профсоюза

15. Арно Малерт, член правления издательской группы Георг Фон Хольцбринк АГ

16. Лотар де Мезьер, адвокат, последний премьер-министр ГДР

17. Харальд Мюллер, исполнительный член правления Гессенского Фонда исследования проблем мира и конфликта

18. Юрген Шмуде, член Синода Евангелической Церкви Германии, федеральный министр в отставке

19. Вальтрауд Шоппе, бывший член Бундестага, министр в отставке

20. Рихард Шредер, профессор евангелической теологии Университета им. Гумбольдта в Берлине

21. Петер Штайнбах, профессор политических наук Свободного Университета в Берлине

Комиссии был придан секретариат в составе 16 человек, в том числе 5 действующих старших офицеров Бундесвера и несколько гражданских чиновников Министерства обороны, которые обеспечивали прямую связь между комиссией и военным руководством.

Первое заседание комиссии, на котором она заслушала обзорный доклад министерства обороны о положении дел в оборонной области, состоялось 3 мая 1999 года. Окончательный доклад комиссии был представлен правительству 23 мая 2000 года за подписью ее председателя Рихарда фон Вайцзеккера.

В составе комиссии были созданы три рабочие группы: «Военная организация и личный состав», «Организация и структура Бундесвера», «Оснащение и закупки».

Основной формой работы было заслушивание на заседаниях самой комиссии и рабочих групп представителей правительства и независимых экспертов. Комиссией были заслушаны 9 человек, включая генерала Уэсли Кларка, главнокомандующего ОВС НАТО в Европе, министра обороны Рудольфа Шарпинга, министра финансов Ханса Айхеля, министра внутренних дел Отто Шили, генерального инспектора Бундесвера генерала Ханса Петера фон Кирбаха, директора Женевского Центра политики безопасности Франсуа Эйсбура и бывшего генерального секретаря ОБСЕ Вильгельма Хёнка.

К слушаниям на рабочих группах были привлечены 98 человек, диапазон компетентности которых был чрезвычайно широк. В качестве экспертов выступили, в частности, бывший федеральный канцлер Гельмут Шмидт, бывшие генеральные инспектора Бундесвера Ульрих де Мезьер и Клаус Науманн, статс-секретарь министерства обороны Вальтер Штюцле, все действующие инспектора видов вооруженных сил, их заместители и начальники штабов, руководители штаба руководства Бундесвера, в том числе начальник управления планирования штаба руководства генерал Хальмар Куят, впоследствии генеральный инспектор Бундесвера и начальник военного штаба НАТО.

Были заслушаны также президент федерального ведомства по военной технике и закупкам Детлев Петри, большинство руководящих сотрудников его ведомства, а также многие руководители оборонных фирм и объединений промышленников. Среди последних можно назвать Манфреда Боде (Краус-Маффай-Вегманн), Фридрих Люрсен (Люрсен-Верфт), Вернер Хайнушанн (Даймлер Крайслер Аэроспейс АГ), Юрген Галла (Дойче Телеком АГ), Франк Гольдхаммер (Федеральный Союз немецкой промышленности), Эрнст Отто Кремер (объединение «Военно-техническое снаряжение») и Петер Вандунг (Центральный Союз электротехнической промышленности и энергетики).

При подготовке своих выводов комиссия опиралась не только на результаты заслушивания экспертов. Она также привлекла на контрактной основе ряд независимых экспертных организаций, которые подготовили следующие пять докладов:

1. Новая структура руководства Бундесвера (исполнитель — консалтинговая группа Санкт-Галлен, Франкфурт ам Майн ГмбХ, Франкфурт).
2. Сокращение излишнего персонала в системе образования (Артур Андерсен, консультанты по менеджменту ГмбХ, Гамбург).
3. Пути повышения эффективности тыловой системы Бундесвера (Кнайт Вендлинг консалтинг ГмбХ, Дюссельдорф).
4. Пути повышения эффективности в области вооружений (Индустрианлаген-Бетриебсгезельшафт мбХ, Оттобрунн).
5. Пути повышения эффективности медицинской службы (контракт выдавался дважды, сначала компании КПМГ, Гамбург, а затем фирме Кинбаум менеджмент консалтинг ГмбХ, Дюссельдорф).

Три исследовательских контракта были подписаны с индивидуальными экспертами, один из которых был американец. Ханс-Йорг Эрхард представил доклад «Концепции реформирования германского Бундесвера: сводный обзор». Профессор Райнер Хуберт выполнил работу на тему «Параметрические исследования численности личного состава и оборонных расходов». Робин Лэйрд подготовил доклад «Возможности обеспечения европейской национальной безопасности в 2010 году: Американский взгляд на альтернативные сценарии».

Практическая работа комиссии строилась примерно следующим образом. Каждая рабочая группа, опираясь на доклады экспертов, заслушивания приглашенных специалистов и подготовленные секретариатом материалы формулировала выводы по тому или иному вопросу. Затем эти выводы согласовывались с заключениями других групп и на регулярной основе выносились на пленарные заседания комиссии. После рассмотрения и одобрения их полным составом комиссии эти выводы превращались в конкретные рекомендации комиссии.

Члены комиссии, не согласные с одобренными большинством комиссии рекомендациями, имели право представить свое особое мнение в письменном виде (впоследствии эти мнения были опубликованы в качестве приложения к докладу комиссии).

Работа рабочих групп была завершена в конце февраля 2000 года, а первый вариант доклада комиссии был подготовлен в начале марта. Следующие два месяца шло обсуждение и редакционная доработка текста. Последнее чтение доклада состоялось 11 мая 2000 года и 23 мая его текст в виде брошюры был подписан председателем комиссии и представлен правительству.

Следует отметить, что работа комиссии шла с опережением установленного правительством срока, согласно которому доклад должен был быть представлен в сентябре 2000 года.

Основной вывод комиссии сводился к тому, что Бундесвер в том виде, в котором он подошел к началу XXI века, устарел и нуждается в радикальном реформировании и преобразовании.

Бундесвер слишком велик, неправильно скомпонован и все более не отвечает современным требованиям. В своей нынешней структуре Бундесвер не имеет никакого будущего. Существующая форма военной организации (Wehrform) требует слишком многочисленного личного состава, не обеспечивая в то же время создание достаточных сил быстрого реагирования. Устаревшая материальная часть сужает возможности его использования и требует все больших расходов на свое содержание. Имеющиеся бюджетные возможности не позволяют при нынешней структуре Бундесвера и форме военной организации провести его модернизацию.

... Существующая структура Бундесвера сложилась в течение четырех десятилетий политической и военной конфронтации блоков в Центральной Европе. В течение последних десяти лет делались лишь попытки учесть произошедшие изменения, которые, однако, не носили характера реформ. В то же время политические обязательства, национальные интересы Германии, решения европейских стран-партнеров и развитие союзных вооруженных сил коренным образом изменили условия проведения германской оборонной политики и политики безопасности. Размах наступивших перемен делает небольшие шаги по корректировке нашей политики с учетом изменившейся обстановки уже недостаточными. Необходимы фундаментальные преобразования. Поэтому комиссия рекомендует заново определить вклад Германии в обеспечение безопасности страны и ее союзников, коренным образом реформировать доставшиеся от прошлого структуры, а также сделать военную службу общественно привлекательной и конкурентоспособной. [25]

Здесь нет возможности подробно останавливаться на рекомендациях комиссии (объем брошюры с докладом составляет 180 страниц). Отметим только, что в вопросе комплектования вооруженных сил, столь волнующем российское общество, выводы комиссии Вайцзекера разошлись с выводами комиссии Гейтса. В частности, комиссия отклонила предложение о переводе Бундесвера на добровольную форму комплектования и высказалась за сохранение призыва на военную службу со следующей мотивировкой:

Комиссия подробно рассмотрела преимущества и недостатки вооруженных сил, состоящих из добровольцев по сравнению с вооруженными силами, комплектуемых призывниками. Ее рекомендации в данном вопросе базируются на учете общественных конституционно-правовых предпосылок и соображений политической безопасности. Казалось бы, резко сократившаяся численность Бундесвера толкает в сторону перехода к армии, целиком состоящей из добровольцев. Тем не менее комиссия считает, что будущий Бундесвер не может опираться исключительно на добровольцев. Перед лицом продолжающегося сохранения внешних неопределенностей, структура вооруженных сил должна быть гибкой и обладать потенциалом роста и способностью к регенерации. Призывники нам понадобятся и впредь, хотя и в меньшем количестве, чем до сих пор. Бундесвер мирного времени должен ориентироваться на численность в 240 тыс. солдат.

Комиссия рекомендует сохранить обязательный призыв сроком в 10 месяцев и ориентироваться в будущем на призыв такого контингента призывников, который будет определяться менее многочисленным Бундесвером будущего. В то же время те солдаты, которые служат по призыву, должны получать за это повышенную компенсацию. [26]

Как и в США в случае с комиссией Гейтса, в ФРГ параллельно с работой независимой комиссии Вайцзекера вооруженные силы вели разработку собственных предложений по реформированию и преобразованию военной организации страны. Такие предложения под названием «Ориентиры планирования и концепции дальнейшего развития вооруженных сил» [27] были представлены от имени генерального инспектора Бундесвера 23 мая 2000 года, день в день с рекомендациями комиссии Вайцзеккера.

Разумеется, оба документа носили несекретный характер и были открыты для широкого общественного обсуждения. Таким образом, как правительство, так и общество имели возможность ознакомления как с независимой, так и с ведомственной точками зрения по весьма специфическим проблемам военного строительства.

Мы убеждены, что широко распространенный в демократических странах опыт создания независимых экспертных комиссий по ключевым военным вопросам под эгидой глав государств и правительств может быть с успехом применен в российских условиях.

Президентская комиссия по оборонному менеджменту США (1985-1986 гг.)

Комиссия была создана в соответствии с исполнительным указом № 12526, подписанным президентом Р.Рейганом 15 июля 1985 года. Указ предписывал комиссии рассмотреть «широкий круг вопросов оборонного менеджмента, а именно: бюджетный процесс, систему закупок, законодательный контроль, а также систему взаимоотношений, как формальных так и неформальных, между аппаратом министра обороны, Комитетом начальников штабов, объединенными командованиями, министерствами видов вооруженных сил и Конгрессом».

Председателем Комиссии был назначен видный промышленник и бывший первый заместитель министра обороны Дэвид Паккард. Всего в состав комиссии вошли 16 человек, а именно Эрнест Арбакл, Николас Брейди, Луис Кэбот, Фрэнк Карлуччи, Уильям Кларк, Барбер Конабл, Пол Горман, Карла Хиллз, Джеймс Холловэй, Уильям Пери, Чарльз Пиллиод, Брент Скоукрофт, Герберт Штейн, Джеймс Вулси.

Работу комиссии обеспечивал внушительный штат сотрудников, включавший трех старших консультантов (Винсента Пуритано, Жака Генслера и Джона Беккета), исполнительную дирекцию (7 человек), профессионально-технический штаб (12 человек), административный аппарат (11 человек) и группу связи с общественностью (2 человека).

Работа комиссии была организована следующим образом. Главной ее формой были пленарные заседания. Всего комиссия провела 30 таких заседаний продолжительностью в полный рабочий день были посвящены открытым публичным слушаниям.

На пленарных заседаниях помимо действующих членов Конгресса, правительства, включая министров всех видов вооруженных сил, высокопоставленных кадровых военных и представителей оборонной промышленности были заслушаны все три бывших президента США, бывшие министры обороны, советники президента по национальной безопасности и председатели КНШ. Было также выслушано мнение ведущих научно-исследовательских центров и экспертов в области обороны.

Помимо пленарных заседаний работа велась в шести рабочих группах по следующей тематике: планирование стратегии и ресурсов; военная организация и командование; приобретение *; личный состав и человеческий фактор; этика поведения бизнесмена и отчетность; выполнение рекомендаций комиссии.

Ключевым направлением деятельности комиссии было исследование сложившейся системы приобретения и выработка предложений по ее реформированию. Это видно хотя бы из того, что, помимо «линейной» группы по приобретению (acquisition panel) была сформирована еще и специальная группа по приобретению (acquisitiontaskforce) во главе с У.Перри. В состав ее вошел сам Д.Паккард, а также Л.Кэбот, Ч.Пиллиод, Д.Вулси и Э.Арбакл. Работу этой группы обеспечивал особый аппарат технических советников, нанятых сверх численности перечисленного выше аппарата комиссии.

В своей работе комиссия широко использовала независимую экспертизу. В частности, комиссия привлекла известную аудиторскую фирму «Артур Андерсен» для изучения деятельности министерства обороны в области контрактного аудита и контроля за деятельностью оборонных подрядчиков. В частности, аудиторы из «Артур Андерсен» изучили опыт работы 15 крупнейших подрядчиков Пентагона с посещением их головных и региональных офисов.

Другой фирме, «Маркет опинион ресерч», комиссией было поручено провести опрос общественного мнения с тем, чтобы определить отношение американцев к широкому кругу вопросов оборонного менеджмента. Вопросы этики корпоративного управления у оборонных подрядчиков изучала фирма «Этикс рисорс сентер».

Работа комиссии велась форсированными темпами. Уже 28 февраля 1986 года комиссия представила президенту Р.Рейгану свой промежуточный доклад с предварительными выводами и рекомендациями. Положения этого доклада были затем детализированы в трех отдельных тематических докладах: по оборонному приобретению (представлен 7 апреля 1986 года), по национальному оборонному планированию и бюджетированию (12 июня 1986 года), по поведению и ответственности подрядчиков (). Окончательный доклад комиссии Паккарда, резюмирующий все промежуточные выводы и рекомендации, был представлен президенту и министру обороны 30 июня 1986 года.

О том, насколько серьезно отнесся к выводам комиссии президент Р.Рейган можно судить по быстроте и характеру его реакции на результаты ее работы.

Уже 1 апреля 1986 года, не дожидаясь окончательного доклада комиссии, президент издал директиву по национальной безопасности № 219 с предписанием министерству обороны и другим исполнительным структурам правительства рассматривать в качестве руководства к действию практически все рекомендации комиссии, содержавшиеся в ее предварительном докладе от 28 февраля 1986 года и не требовали законодательного оформления.

24 апреля 1986 года президент обратился к Конгрессу со специальным посланием с просьбой о принятии соответствующего законодательства в отношении той части рекомендаций комиссии, которые нуждались в одобрении Конгресса. Все предложения президента были одобрены Конгрессом без каких-либо существенных изменений.

Доклад комиссии Паккарда положил начало радикальной реформе американского оборонного комплекса. Комиссия решительно рекомендовала принятие комплекса мер по сближению гражданского и военного секторов промышленности. Данная рекомендация жестко выполнялась и выполняется вплоть до настоящего времени. В частности, в 1994 году министр обороны США издал директиву, обязывающую вооруженные силы использовать при постановке задач промышленности только коммерческие (гражданские) спецификации и стандарты. В результате отношения между правительством и выполняющими оборонный заказ предприятиями стали строиться на более естественной и деловой основе, то есть превратились в отношения между покупателем и продавцом. России также необходима решительная деспециализация военной промышленности и ее интеграция с гражданским промышленным сектором.

Как ни удивительно на первый взгляд, сегодняшняя ситуация в нашей военной промышленности чрезвычайно похожа на ту, которая сложилась в американском оборонном комплексе 20 — 30 лет назад. С конца 60-х до середины 70-х годов по мере свертывания войны во Вьетнаме Пентагон резко снижал закупки вооружений — с 44 млрд. долл. в 1968-м до 17 млрд. долл. в 1975-м году, то есть примерно в 2,6 раза. У нас сегодня цифры вполне сопоставимые. По словам президента Владимира Путина, объем производства в ОПК с 1992 года уменьшился в три раза [28].

Следствием резкого падения производства явилась недогрузка производственных мощностей. В середине 70-х американские предприятия, выпускавшие боеприпасы, были загружены всего на 10 % (в России сегодня — на 7 %), другие отрасли — на 30—50 %. При этом 45 % станков и оборудования не обновлялось со времен Корейской войны 1950—53 годов. Старели не только станки. В 1976-м средний возраст рабочих на авиационных заводах компании «Локхид» составлял, например, 62 года, компании «Фэйрчайлд» — 56 лет, то есть большинство из них были наняты еще в годы Второй мировой войны.

У нас та же картина. Средний возраст работающих в оборонном комплексе вырос с 47 лет в 1996-м до 58 лет в 2000 году. Об износе производственных фондов в нашем ОПК и говорить не приходится: доля оборудования, возраст которого меньше пяти лет, в 2001 году составляла 4,6 %.

США первоначально попытались вывести из кризиса оборонную промышленность тем же способом, каким это пытается делать Россия в последние годы. Чтобы загрузить оборонные предприятия, США стали активно наращивать экспорт оружия: с 1970 по 1975 год он вырос почти в 10 раз — с 1,8 до 14 млрд. долл., почти сравнявшись с объемом закупок для собственной армии (17 млрд. в 1975 году), а по ряду позиций значительно его превысив. И если до того США предлагали на экспорт, как правило, устаревшие образцы, то в 70-е годы стали продавать новейшие вооружения.

В России ситуация схожая: оружейный экспорт вырос менее чем с 1 млрд. долл. в 1992 году до 5 млрд. долл. в настоящее время, значительно превысив объем закупок для собственных нужд. Как и Америка 70-х, мы сейчас активно продаем за границу новейшее вооружение.

Наращивая экспорт, российское руководство параллельно стремится перенести акцент с текущих закупок военной техники на финансирование НИОКР. В том же направлении двигались и американцы, увеличив в середине 70-х долю расходов на научно исследовательские и опытно конструкторские работы (НИОКР) в своем гособоронзаказе до 50 %.

Показательно еще одно совпадение. Как и в нынешней России, в тогдашней Америке большую активность проявляли сторонники роста государственного сектора в военной промышленности и даже ее национализации. Были предприняты и реальные шаги по увеличению доли государственной собственности в этом секторе экономики, а также по спасению от банкротства крупных оборонных компаний (например, фирмы «Локхид»).

Однако главное, что объединяет современную Россию и Америку 25-летней давности, — это общая убежденность в том, что вывести военную промышленность из кризиса можно главным образом за счет увеличения гособоронзаказа. В США он начал расти (примерно на 25 % в год) с 1976 финансового года, и продолжался этот рост более 10 лет — до 1987 года. В России гособоронзаказ с 2000 года также растет впечатляющими темпами.

Американский опыт 70-х—80-х годов позволяет спрогнозировать, куда придет российская «оборонка» при неизменности нынешнего правительственного курса в отношении ОПК.По мнению авторитетных американских экспертов, в том числе и тех из них, кто реально занимался реформированием военной промышленности в последнее десятилетие, резкое увеличение оборонного заказа в 1976–1987 годах принесло оборонному комплексу больше вреда, чем пользы. Дело в том, что оно на долгие годы затормозило реформу отрасли, породив у правительства иллюзии об изменении к лучшему положения в оборонном секторе.

Однако постепенно иллюзии развеялись. Во-первых, рост оборонного заказа не привел к заметному расширению поставок новой военной техники в войска. Промышленники, утратившие за долгие годы спада многих субподрядчиков, ответили на рост финансирования продлением сроков исполнения заказов и повышением цен на свою продукцию . При этом более интенсивное размещение оборонного заказа не остановило исход предприятий из «оборонки». К 1987 году из 118 тыс. компаний, поставлявших в 1982 году продукцию Пентагону, более 80 тыс. полностью перешли в гражданский сектор либо вовсе прекратили свое существование. Не оправдала себя и идея увеличения расходов на НИОКР за счет сокращения текущего производства военной техники. Нередко оказывалось: некому выпускать новое вооружение именно в тот момент, когда у государства появлялись наконец деньги на закупку вновь созданных образцов оружия или возникала срочная необходимость перевооружения. И в то время как крупные оборонные фирмы благодаря контрактам на НИОКР выживали и даже наживались, многие субподрядчики, критически важные для производства, просто исчезали.

Что касается такого способа компенсировать отсутствие заказов для собственной армии, как форсирование государственного экспорта вооружения, то он, по мнению американских военных экономистов, только лакирует действительность. А это приводит к тому, что вовремя не принимаются решения по реформированию ОПК. Кроме того, подобная практика ставит в неравные условия предприятия-экспортеры и те компании, которые работают на нужды национальных вооруженных сил.

Нетрудно заметить, что наша политика по отношению к ОПК, по сути, копирует американскую 70-х — середины 80-х годов. И в России оборонные предприятия, лишенные возможности увеличить объемы производства из-за потери смежников, устаревшего оборудования, низкой производительности труда и неэффективного управления, вынуждены растягивать сроки исполнения заказов и повышать цены на те небольшие партии оружия, которые они еще в состоянии выпускать. В Программе перевооружения армии акцент делается на научно исследовательские и опытно-конструкторские работы по созданию оружия нового поколения. При этом правительство оптимистически надеется, что после десятилетия прозябания в отсутствие госзаказов промышленность сможет наладить его массовое производство. Всемерно форсируется экспорт даже тех образцов оружия, которые не закупаются для российских Вооруженных сил.

* Министры видов вооруженных сил в США в отличие от начальников видов вооруженных сил в России — гражданские лица.

[25] «Gemeinsame Suherheit und Zukunft der Bundeswehr». Berlin/Bonn, May 2000, Ss.13-15.

[26] Gemeinsame Suherheit und Zukunft, S.15

[27] Eckwerte fur die Konnzeptionelle und planerische Weiterentwieklung der Streitkrafte.

* Приобретение (acquisition) — включающий помимо закупок (procurement) еще и НИОКР.

[28] Известия, 22 марта 2001 года.