КАК МЫ ДОШЛИ ДО КАРАТЕЛЬНОЙ САНКЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Лучший из сценариев – переход от экономики карательной к экономике картельной. Последняя приведёт нас к многополярности, в которой определённая группа крупных стран будет устанавливать правила игры.
От редакции:
18 апреля 2023 г. Совет по внешней и оборонной политике при поддержке Фонда президентских грантов провёл экспертный семинар по актуальным международным вопросам в рамках проекта «Российские регионы в условиях острого международного кризиса: ресурсы выживания и потенциал развития» совместно с Казанским федеральным университетом (г. Казань). Публикуем тезисы выступления Анастасии Лихачёвой.
* * *
Ещё год назад все ссылались на 2 процента России в мировом ВВП: здесь даже карать не нужно – просто перекрыть все каналы участия в глобализации, и на этом вся самость закончится. Оказалось, что 2 процентов достаточно, чтобы вызвать серьёзные раскоординирующие процессы в остальных 98 процентах. Это привело к пересмотру того, что такое санкции.
Карательная экономика, или карательная санкционная политика, – это то, что пытались реализовать наши стратегические оппоненты и что не получилось. Стояла задача не просто нанести российской экономике существенный ущерб, но и провести это в режиме показательного шоу, чтобы другим неповадно было. Однако международные условия для реализации такой задачи объективно запоздали. Если бы то «санкционное цунами», которое обрушилось на российскую экономику год назад, случилось, например, в 2002-м или в 2003 г., нам, скорее всего, вряд ли удалось бы спустя год вести дискуссию об удивившей всех устойчивости российской экономики. Но мир изменился, появилось больше возможностей для выживания. Обратная сторона – сотрудничать становится гораздо дороже из-за возросшего недоверия.
«Недоверий» два.
Первое – это недоверие к старым системам. Мы разочаровались, рефлексируем, кто-то ожидал подобного, судя по тому, какие компенсационные механизмы были введены; кто-то уже несколько лет назад начал «поворот на Восток», на Юг, что сильно облегчило последний год и создало новые возможности. В целом недоверие к глобализации, к её агентам и лидерам распространилось не только на нас, но и на другие страны, которых миновали такие жёсткие санкции. Чили, удалённая от основного театра военных действий, последний год очень активно переструктурирует свои золотовалютные резервы. Израиль существенно пересматривает свою политику хеджирования валютных рисков при том, что шекель – сверхстабильная и дорогая валюта. Эффект подобен большим кругам, расходящимся по воде: он распространяется на Китай, Индию, Турцию, страны Ближнего Востока.
Когда мы говорим о «тоске по глобализации», важно иметь в виду следующее. Глобализация в прежнем виде была глобализацией разных сетей, которые позиционировались как общественное благо. Единая валюта, единые клиринговые системы, универсальные центры страхования – это выгодно и удобно. Но когда оказалось, что это не общественное благо, а актив, доступ к которому есть инструмент влияния, взгляд на глобализацию начал меняться. И тоски по глобализации «с одним рубильником» не так много. А предвосхищение систем с распределённым контролем, то есть систем без единого рубильника, витает в международном воздухе, вызывая слабые симпатии США.
Второе. Помимо недоверия к старым системам есть недоверие к новым партнёрам. Крупный российский бизнес за редким исключением не в восторге от того, что ему нужно переучиваться, поворачиваться на Восток, который очень разный, иметь дело с новыми типами рисков. И это взаимно. Сказать, что нас везде ждут с распростёртыми объятиями, и до прошлого года было бы некоторым преувеличением. А сейчас убеждать, почему с вами нужно, безопасно, интересно и выгодно работать, тем более непростой труд. Поэтому взаимное недоверие есть и здесь. В экономических терминах это приводит к повышению издержек международного сотрудничества. Не только финансовых: это необходимость в бесконечных интенсивных «гастролях» по странам мирового большинства, установлении доверительных связей, которые не были налажены в более благоприятное время. При этом актив управленцев и переговорщиков, способных вписать нас в новую конфигурацию в условиях карательной экономики, немногочислен, учитывая масштаб задач, которые перед нами стоят.
Как мы дошли до карательной санкционной политики? За последние тридцать лет можно выделить четыре этапа.
В 1990-е гг. главным законодателем санкционной моды были США. Самые громкие и медийно подсвеченные санкции вводились против наркоторговцев. Это была крупная инициатива администрации Билла Клинтона, направленная на то, чтобы финансовыми санкциями, арестами активов задушить наркоторговлю и свободу манёвра лиц, вовлечённых в наркобизнес на территории США. Вводились и точечные санкции против отдельных малых стран. В целом санкции носили характер дисциплинарного взыскания, вводились преимущественно решениями администрации президента и не были громким поводом для дискуссий.
Принципиальный переход происходит в 2001 г. после трагедии 11 сентября. США собирают коалицию по борьбе с международным терроризмом. Помимо силового трека, усилия коалиции направлены на ограничение финансовых потоков, подпитывающих международный терроризм. Россия, являясь на тот момент очень активным участником коалиции, была в числе стран, поддерживавших принятие целого ряда мер, которые сегодня не вызывают у нас восторга. Речь, в частности, о мерах, направленных на борьбу с отмыванием денег, принципе “know your client” для банков. Создаётся системная служба финансовой разведки Минфина США (Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN). Управление по контролю за иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) превращается из камерной структуры в важный инструмент борьбы с международным терроризмом. Но главное – американская финансовая разведка получает зеркальный доступ к международной системе передачи информации и совершения платежей SWIFT в режиме зеркала. Тогда начинается дискуссия, почему европейским разведывательным службам не предоставили аналогичный доступ, так как страны Европы тоже страдают от международного терроризма. Американская разведка – единственная, имеющая системный доступ к SWIFT. На тот момент в международной финансовой сфере большинство стран разделяет точку зрения о том, что большая прозрачность, направленная на борьбу с «абсолютным злом» – это хорошо, а санкции – мощный инструмент против нетрадиционных вызовов безопасности.
Ситуация меняется в 2010-е гг., когда США решают опробовать уже накопленный опыт финансовых «умных» санкций («умных» – в смысле точечных, в противовес тотальным) против Ирана. Здесь консенсус о том, что такое «абсолютное зло», сильно размывается. Иран попадает под беспрецедентные финансовые санкции, которые оказывают нервирующий эффект на международные экономические отношения. Оказывается, совершенно необязательно санкционировать какой-то конкретный товар или услугу, достаточно отрезать страну от системы международных платежей. Один их таких красноречивых примеров – целый ряд медицинских препаратов, оборудования, для которых были сделаны гуманитарные исключения для поставок в Иран. Но за них нельзя было заплатить, а альтернативных платёжных систем на тот момент в доступном виде ещё не было, в итоге эти лекарства не поставлялись. Есть серьёзные научные работы, оценивающие эффект финансовых санкций на вспышки детской смертности, смертности от онкологических заболеваний, которые никогда не подсвечивались самими санкционерами. Оказалось, что глубина проникновения финансовых санкций в жизнь подсанкционного государства принципиально глубже, чем торговых, дипломатических или персональных. По форме санкции остаются дисциплинарным взысканием, подкреплённым на тот момент резолюцией СБ ООН: то есть всё же есть тенденция к абсолютизации зла, но она довольно быстро рассыпается. Ситуация немного обеспокоила Россию, Китай, начинаются первые разговоры о системах платежей в национальных валютах. Для России переломным становится 2014 г., когда против неё вводятся санкции (по нынешнем временам – ностальгические). РФ оказывается отрезана от традиционных рынков капитала или очень сильно ограничена от участия в них, при этом нет серьёзных защитных механизмов, которые есть сейчас: карты «МИР», внутреннего аналога SWIFT и так далее. В целом структура нашего торгово-экономического баланса была куда более западоцентричной. Кроме того, в 2010-е гг. много санкций вводится в отношении Китая, в основном по линии сотрудничества с Ираном.
В 2020-е гг. мы начинаем говорить о другом наполнении термина «санкции» – в смысле «санкции плюс». Сегодня этот инструмент выполняет три задачи.
Во-первых, ограничения направлены на изменение поведения, хотя на это всерьёз не рассчитывают – план с треском провалился год назад. Тем не менее важное внутриполитическое подспорье американской санкционной традиции в убеждённости, что ядерная сделка с Ираном – результат эффективной политики санкций, и раз это получилось в тот раз, то может получиться и с другими.
Во-вторых, это сдерживание развития: пример России, целый ряд ограничений на технологическое сотрудничество между США и КНР. Насколько развитие тождественно гегемонии – вопрос теоретико-философский, но в целом есть задача сдерживать.
В-третьих, чего раньше не было, это самоограничение связей в принципе. В первую очередь мы это видим на примере Европы, которая заняла весьма радикальную позицию. Даже США более взвешенно подходят к пакету энергетических санкций. В плане эффекта санкций на этом этапе нужно отметить большие масштабы встречных ответных мер. Ни в случае с Ираном, ни в случае с террористическими организациями, наркобаронами или малыми странами Латинской Америки сами страны-санкционеры всерьёз не просчитывали, а что им от этого может быть.
Масштаб встречных ответных мер, с которыми столкнулись европейские страны и американская экономика, заставил задуматься о том, насколько подобный механизм может быть отрегулирован или масштабирован на китайскую экономику, где объём ответных мер будет гораздо серьёзнее. Это принципиально отличает нынешнюю веху санкционной жизни от предыдущих трёх этапов.
Таким образом, мы пришли к карательной экономике поэтапно, посредством наслоения разных техник, с которыми страны-санкционеры учились работать последовательно.
Что дальше? Можно обозначить несколько развилок.
Один тип развилок связан с российским реагированием на санкции. Оно определит, насколько эффективно мы сможем противостоять или перестроиться в этой карательной экономике.
Первое – это диверсификация партнёров и цепочек. Российский бизнес за последний год показал феноменальную адаптивность к новым условиям, которую от него никто не ожидал. Но политика противодействия санкциям – не статичный набор решений. Невозможно изобрести меру, которая раз и навсегда позволит нивелировать все негативные эффекты санкций.
Второе – это критическая масса доверенных посредников. У нас сильно ограничен ресурс диаспор, дружественных общественных организаций за рубежом. Практически нет ресурса укоренённых иностранных диаспор других государств, в первую очередь государств Восточной и Южной Азии, Ближнего Востока, живущих и работающих в России. Это отличает нас от Ирана, Китая или Индии в 1990-е годы. Получится или нет создать такой актив для работы в экономике недоверия – ещё и вопрос времени. С одной стороны, есть успешный опыт СССР по воспитанию лояльных элит, но на это потребовались десятилетия, которых у нас в данной ситуации нет. Однако если не начать этого делать, то точно не получится.
Третье – эффективность новых страховочных механизмов и инструментов, призванных нивелировать негативные эффекты платформенных санкций. Их наличие не означает автоматически, что они будут работающими.
Другой тип развилок касается качества управления санкционной политикой нашими противниками. У нас есть склонность ударяться в одну из двух крайностей: либо наш оппонент невероятно мудр, обладает уникальной стратегической культурой, просчитывает всё на десятилетия вперёд и не делает ошибок, либо он беспрерывно стреляет себе в ногу. Истина где-то посередине.
Во-первых, вопрос в точном подборе инструментов. Оказалось, что «санкционное цунами» – не очень удачный выбор. Оно не сработало, принеся существенные издержки странам-санкционерам. Сейчас официальная риторика гласит, что никто и надеялся на то, что всё сразу сработает, что санкции нацелены на постепенное удушение, стачивание, износ российской экономики, что они работают на десятилетия. Но расчёт на обрушение, конечно, был, и он открыто декларировался первыми лицами.
Во-вторых, вопрос надзора за исполнением того, что уже принято. Не так много осталось того, что ещё не затронуто санкциями. А вот надзор будет совершенствоваться. С Россией не получилось то, что сработало с Ираном, когда в первый год санкций его ВВП обвалился на 9 процентов. Мы имели гораздо больше каналов обхода, и они были гораздо более мощными. Оказалось, что штрафы для экономики РФ и крупных российских компаний – это категория «расходы», а не категория «проблемы». Надзор будет ужесточаться, им будут пугать ещё больше. Серьёзная новация – уголовное преследование физических лиц, содействующих обходу российских санкций. Последний раз уголовное преследование применялось 22 года назад, когда боролись с «Аль-Каидой» (запрещена в РФ) и арестовывали людей, вовлечённых в систему безналичных расчётов «Хавала».
В-третьих, это способность к принуждению третьих стран. Мы фиксируем, что ряд государств не удалось заставить выполнять санкционные ограничения. Но американцы сопровождают любую санкционную кампанию постоянной политикой принуждения, на которую у них выделено много ресурсов. Бесконечные поездки чиновников разного уровня по всему миру, давление на центральные банки, крупные компании – всё это системная работа. Не получилось через присоединение к коалиции – будем дальше шантажировать давлением на доступ к нашему рынку. Не получилось со всеми чиновниками – поработаем с конкретными двумя, у которых дети учатся в наших вузах или чьи карьеры связаны с мечтой о работе в Вашингтоне, во Всемирном банке и так далее. Это системное движение, и наши возможности бороться с этим принуждением не так велики. Как минимум это потребует от нас не просто сопоставимых усилий, контрпредложений, эффектных сделок, а сверхусилий.
В-четвёртых, вопрос стратегии. «Рубильник» перестал устраивать многие страны, и идея просто заменить долларовый «рубильник» юаневым не обладает столь сильным магнетизмом. Степень недовольства множества крупных стран тем, что карательная экономика в принципе стала возможна, вполне осязаема. Вопрос, насколько США будут готовы адаптировать свои системы с «рубильником» с целью сохранения своей лидирующей роли. Октябрьская революция привела к появлению элементов социализма в капитализме, и шведские, немецкие рабочие, получающие замечательные социальные пакеты, обязаны нашим людям. Таким же образом реакция России и других стран на санкции может привести к коррекции западной системы. Это большой сложный вопрос, но он стоит на повестке, не стоит его недооценивать.
Остаются вопросы, на которые ещё предстоит ответить. Кого можем карать мы? Можем ли и хотим ли? Карать, не нанося неприемлемого вреда себе, лучше всего мы можем, создавая альтернативные системы, подсистемы, форматы взаимодействия с дружественными или нейтральными странами, которые позволят нам сократить взаимодействие с санкционерами.
И лучший из сценариев – переход от экономики карательной к экономике картельной. Последняя приведёт нас к той самой многополярности, в которой определённая группа крупных стран будет устанавливать правила игры.
