Алексей Подберёзкин

| Viperson

Изначально сегодня, в 2018 году, важно объективно оценить состояние стратегического прогнозирования и планирования в России.

Если говорить коротко, то мы находился на этапе перехода от полного отрицания необходимости этих процессов на государственном уровне к более чем скромным эклектическим попыткам его реализации в интересах политической практики, в частности, развития Государственной программы вооружений (ГОЗ), которая в любом случае имеет долгосрочный характер и нуждается в достаточно фундаментальном, на мой взгляд, военно-политическом обосновании[1]. Фактически это означает, что реальный долгосрочный стратегический прогноз делает в современной России очень ограниченный и малоизвестный круг лиц, одним из которых является В.В. Путин, который в своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ 1 марта 2018 года, например, сказал следующее: «Дело в том, что скорость технологических изменений нарастает стремительно, идёт резко вверх. Тот, кто использует эту технологическую волну, вырвется далеко вперёд. Тех, кто не сможет этого сделать, она – эта волна – просто захлестнёт, утопит.

Технологическое отставание, зависимость означают снижение безопасности и экономических возможностей страны, а в результате – потерю суверенитета. Именно так, а не иначе обстоит дело. Отставание неизбежно ведёт к ослаблению, размыванию человеческого потенциала. Потому что новые рабочие места, современные компании, привлекательные жизненные перспективы будут создаваться в других, успешных странах, куда будут уезжать молодые, образованные, талантливые люди, а вместе с ними общество будет терять жизнеспособность и энергию развития.

Повторю: изменения в мире носят цивилизационный характер. И масштаб этого вызова требует от нас такого же сильного ответа. Мы готовы дать такой ответ. Мы готовы к настоящему прорыву»[2].

Масштаб «цивилизационного» характера происходящих в МО и ВПО перемен (в качестве оценки президента страны) имеет огромное значение, хотя бы потому, что большинство правящей элиты России не признает такого характера, тщательно обходя оценки «цивилизационного» противоборства[3].

Так, например, будущее МО и ВПО будет предопределяться соотношением сил между основными центрами силы и цивилизациями, которое измеряется прежде всего количеством и качеством человеческого потенциала. Его оценка (в т.ч. и в послании ФС РФ В.В. Путина) имеет огромное значение, лежащее в основе социально-экономического прогноза развития России и ее стратегии.

[4]

При этом, учитывая специфику развития МО и ВПО после 2025 года, значение долгосрочного прогноза может быть определено только как относительное (применительно к прогнозам других центров силы и ЛЧЦ), прежде всего, западной, китайской, индийской и исламской.

Сразу же оговорюсь, что  в науке и в политической практике России реальные результаты стратегических прогнозов и планирования отсутствуют, а их симулякры, существующие в виде формально утвержденных документов или наработок различных институтов РАН, – ни в коей мере не могут заменить сегодня реальных работ в области стратегического прогнозирования развития России[5]. Хотя бы потому, что они не находят практического применения, но, что бывает чаще, потому, что нередко вводят в заблуждение читателей.

Можно сказать, что реальный этап в вопросе о стратегическом планировании начался после провала так называемой «Концепции социально-экономического развития России», принятой в марте 2008 года. Но дальше произошло следующее: кризис и потеря интереса, невозможность прогнозировать даже приблизительно темпы развития ВВП (прогноз которых МЭР в 2017 году, например, пересматривал четыре раза), привел к потере интереса и недоверию в отношении стратегического прогнозирования.

Напомним, что в 2014 году на смену Федеральному закону от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который должен был бы быть  правовой основой государственного прогнозирования и программирования, пришел Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Но проблема в том, что начатый новый этап развивается крайне медленно и не последовательно, сохраняя прежние ошибки, что негативно отражается на прогнозе и планировании военно-политического развития России[6].

Так, эксперты подчеркивают, например, что в соответствии с Законом № 115-ФЗ от 1995 года какое-то время (до 2014 года) разрабатывались государственные прогнозы социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, а также концепции социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу и программы социально-экономического развития на краткосрочную и среднесрочную перспективы. Аналогичные документы принимались и на уровне субъектов Российской Федерации[7].

Однако указанный Закон № 115-ФЗ действовал не в полной мере. Точнее, – если говорить прямо, – вообще не действовал. Например, в 2008 году Минэкономразвития России подготовило проект Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 1 ноября 2008 года № 1662-р), получивший название так называемая «Стратегия 2020». «Стратегия 2020» разрабатывалась не по правилам Закона № 115-ФЗ, а в соответствии с поручением Президента РФ, данного по итогам заседания Государственного совета РФ 21 июля 2006 года. Но и этот труд рисковал остаться не законченным, если бы не очередное поручение Президента РФ на совещании с Правительством РФ по экономическим вопросам 1 ноября 2007 года, которым предписывалось активизировать работу над Концепцией.

Из предусмотренных Законом № 115-ФЗ прогнозов и программ регулярно принимались только среднесрочные программы социально-экономического развития РФ. Но периодичность их принятия не была связана с требованиями Закона, а скорее была обусловлена политической необходимостью. Закон № 115-ФЗ не конкретизировал правовой статус концепций социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу[8]. Вопросы разработки и содержания долгосрочных программ должны были регулироваться Правительством РФ. Такое понижение статуса концепций до уровня постановлений Правительства РФ создавало опасность их неисполнения федеральными министерствами и ведомствами, что и происходило на практике. Это касалось и среднесрочного, и краткосрочного прогнозирования и программирования.

Надо вспомнить, что именно в 1998 году был дефолт, и это не могло быть случайностью. Такие результаты могли быть связаны с полным отсутствием среднесрочного прогнозирования в тот период, либо сознательным желанием некоторых должностных лиц уйти от возможной ответственности неисполнение Закона № 115-ФЗ и поручений Председателя Правительства РФ. Связь между дефолтом 1998 года и отсутствие системы прогнозирования нужно иметь в виду при анализе текущей экономической ситуации.

Есть несколько причин отсутствия системы прогнозирования и программирования на долгосрочную перспективу, то есть фактической неработоспособности Закона № 115-ФЗ. Во-первых, это коллизии в законодательстве, в частности, противоречия с Бюджетным кодексом РФ. Во-вторых, это отсутствие механизма реализации закона в самом законе: ряд норм требовал принятия подзаконных актов. Ряд норм оставался неопределенным: например, это касалось определения ряда процедур Правительством РФ. Статус этих подзаконных актов оставался неоднозначен, что не позволяло создать в рамках Бюджетного кодекса РФ систему среднесрочного бюджетного планирования для перехода на трехлетние бюджеты[9].

Как уже сказали, новый закон формально был введен в действие через 10 дней после его опубликования, т.е. 11 июля 2014 года. Но заключительные положения закона предусматривают следующее.

До 1 января 2015 года должен был быть принят план подготовки документов стратегического планирования, содержащий сроки разработки и утверждения (одобрения) документов стратегического планирования. Поиск по правовой базе данных не выдал такого плана на уровне Федерации, хотя у ряда субъектов РФ такие планы, действительно, утверждены.

До 1 января 2016 года должны были быть приняты акты, определяющие порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. Тут все хорошо: было принято постановление Правительства РФ от 29 октября 2015 года № 1162 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации»[10].

Другими словами, в 2017 году мы находились примерно на том же уровне развития стратегического прогнозирования и планирования, как и в 2014 году. И такое положении не позволяет нам сколько-нибудь обосновано прогнозировать развитие России на правительственном уровне, а, значит, и заниматься стратегическим планированием и последовательной реализацией поставленных долгосрочных задач в военно-политической области, соответствующих скорректированной политике США и их коалиции[11].

Впрочем, и самих таких долгосрочных задач нет. Существуют только краткосрочные, не более, чем на 1–2 года, цели: удержать инфляцию в пределах 4%, выйти на более, чем скромный рост ВВП, прекратить снижение социально-экономических показателей и продолжить замену ВВСТ. Для целей развития нации, тем более долгосрочных, этого явно не достаточно.

Стагнация экономики России в эти годы подтверждает этот факт, но – что еще хуже – новый федеральный бюджет на 2018–2020 годы свидетельствует о том же самом[12]. В лучшем случае нас ожидает более, чем скромный рост в условиях ухудшающейся ВПО до 2025 года.

Ситуацию в самом общем виде сдвинул В.В. Путин, который в своем ежегодном посланию ФС РФ 1 марта 2018 года дал стратегические ориентиры для развития экономики, социальной сферы и военной политики. Так, в частности, он дал целый перечень перспективных задач, которые должны быть решены в среднесрочной перспективе (5–7 лет) роста «качества жизни людей», интегрирующий душевой доход и продолжительность жизни: «Россия должна не только прочно закрепиться в пятёрке крупнейших экономик мира, но и к середине следующего десятилетия увеличить ВВП на душу населения в полтора раза[13]. Это очень сложная задача. Уверен, мы готовы эту задачу решить». – Сказал Президент России. И далее: «Важнейший базовый показатель благополучия граждан и страны – это, конечно, продолжительность жизни. Напомню, в 2000 году в России она составляла немногим более 65 лет, а у мужчин – вообще меньше 60. Это не просто мало, это трагедия, трагически мало.

В последние годы темпы роста средней продолжительности жизни в России – одни из самых высоких в мире. Нам удалось этого добиться. Продолжительность жизни увеличилась более чем на семь лет и составляет 73 года. Но и этого, конечно, недостаточно. Сегодня мы обязаны поставить перед собой цель принципиально нового уровня. К концу следующего десятилетия Россия должна уверенно войти в клуб стран «80 плюс», где продолжительность жизни превышает 80 лет. Это в том числе такие страны, как Япония, Франция, Германия.

При этом опережающими темпами должна расти продолжительность именно здоровой, активной, полноценной жизни, когда человека не ограничивают, не сковывают болезни. Убеждён, такая цель, учитывая положительную динамику прошлых лет, достижима. И для этого всей России, конечно, предстоит сделать большой шаг в своём развитии, чтобы качественно изменилась жизнь каждого человека»[14].

Проблема, однако, в том, что эти задачи носят среднесрочный характер, т.е. рассчитаны на перспективу президентства В.В. Путиным 218 –2024 годов, а не на стратегическую перспективу хотя бы 15–20 лет. Поэтому они не могут стать стратегией развития страны, тем были долгосрочной. Так, например, увеличение ВВП в 1,5 раза, о чем В.В. Путин сказал в послании, будет означать его рост с 15 до 22–24 тыс. долл. на человека, и то существенно ниже уровня развитых государств.

[15]

В реальности требуется увеличение душевого ВВП до уровня Швейцарии и Норвегии (60–65 тыс. долл.), т.е. в 4 раза, или на 400%, если мы хотим достичь уровня жизни наиболее передовых государств, а продолжительности жизни в 2025 году не 80+, а 85+.

Иными словами, «горизонты (стратегического) планирования» должны быть ясно обозначены. В том числе и потому, что все руководители (не только федеральных органов, но и в регионах и на местах) должны ориентироваться на эту перспективу.

---

[1] Стратегическое прогнозирование международных отношений: кол. монография / под ред. А.И. Подберёзкина, М.В. Александрова. – М.: МГИМО-Университет, 2016. – С. 709–724.

Метки: демография, закон, Путин, Россия, стратегия, экономика