Андрей Кортунов: ШОС — камень, отвергнутый строителями новой Евразии?
| РСМД
9–10 июня 2018 г. в Циндао на саммите ШОС впервые соберется не традиционная «шестерка» членов организации, а «восьмерка» — с Индией и Пакистаном. Приняв Индию и Пакистан в свои члены, ШОС прошла важную развилку в институциональном развитии, и обратного пути уже не будет.
Меньше месяца остается до очередного саммита Шанхайской организации сотрудничества, который в этом году должен пройти 9–10 июня 2018 г. в китайском Циндао. Саммит ШОС уже без ложной скромности анонсирован прессой и официальными лицами стран-участниц как одно из главных международных событий года. Тем более что в Циндао впервые соберется не традиционная «шестерка» (Китай, Россия, Казахстан, Узбекистан, Киргизстан и Таджикистан), а «восьмерка» (с Индией и Пакистаном). Журналисты и аналитики не упускают случая отменить, сколь значительная часть мирового населения, территории, природных ресурсов и экономического потенциала приходится на государства — члены организации. Красноречивая статистика подводит к выводу о том, что ШОС с неизбежностью должна войти в число основных «несущих конструкций» будущего мирового порядка.
Вряд ли стоит подвергать сомнению неоспоримые достижения в институциональном развитии ШОС с начала столетия. Еще менее хотелось бы снисходительно похлопать по плечу дипломатов, чиновников, экспертов, которые на протяжении почти двух десятилетий вложили немало сил и энергии в строительство этой организации. Однако справедливо и то, что сегодня не самое лучшее время для триумфаторских настроений и победных реляций. Шанхайская организация сотрудничества, выходя из подросткового возраста, пока еще не вполне состоялась как зрелый международный институт. Более того, ШОС рискует так и остаться «вечным подростком» с многочисленными комплексами переходного возраста, с частой сменой увлечений и привязанностей, но без определенных занятий и без конкретной цели в жизни.
Выбор приоритетов
На рубеже XX и XXI вв. Россия и Китай были крайне озабочены растущей нестабильностью на глобальном и региональном уровнях. С одной стороны, тенденция к росту международного терроризма, политического экстремизма и сепаратистских движений была уже более чем очевидной. С другой стороны, реакция на эти проблемы Запада и прежде всего Соединенных Штатов вызывала много вопросов и возражений. Не случайно первым содержательным документом ШОС, принятым «шестеркой» летом 2001 г., стала «Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом».
Однако уже в первые годы существования ШОС трактовки природы каждого из «трех зол» и представления о путях противодействия с ними существенно различались. Причем различия с течением времени не только сохранились, но и во многих случаях стали более глубокими. Например, страны ШОС отнеслись с полным пониманием к российской контртеррористической операции на Северном Кавказе в начале века. А вот решение Москвы о признании независимости Абхазии и Южной Осетии в 2008 г. по понятным причинам аналогичной поддержки от партнеров по ШОС не получило. Реакция членов ШОС на присоединение Крыма к России в 2014 г. еще более наглядно продемонстрировала расходящиеся подходы стран-участниц к проблеме сепаратизма.
Трактовки двух других «зол» также не всегда и не во всем совпадали. Эти различия выходили на первый план каждый раз, когда возникали конфликтные ситуации, например, в отношениях Узбекистана с Таджикистаном и Кыргызстаном. То, что одни члены ШОС обозначали как политический экстремизм или даже терроризм, другие члены воспринимали как законную борьбу этнических меньшинств за свои права. Что же касается урегулирования сложных приграничных проблем между Китаем и постсоветскими государствами Центральной Азии, то все-таки в решении этих проблем главную роль сыграли двусторонние переговоры, а не многосторонние механизмы ШОС.
К сожалению, ШОС пока не может похвастаться и существенным вкладом в решение одной из самых острых проблем безопасности региона — афганской. Хотя в 2005 г. и была создана Контактная группа ШОС-Афганистан, а в 2012 г. эта страна получила статус наблюдателя при ШОС, вряд ли кто-то сегодня будет готов утверждать, что за последние десять лет ситуация в Афганистане радикально сдвинулась к лучшему. Возлагать вину за отсутствие прогресса исключительно на ШОС было бы неправильным, но и считать текущее сотрудничество ШОС с Афганистаном крупным успехом организации тоже не приходится.
Попытки диверсификации
Справедливости ради надо признать, что на некоторых конкретных направлениях координация действий по противодействию международному терроризму, сепаратизму и экстремизму уже дала практические результаты и приобрела собственную позитивную динамику. На встрече в Циндао будет одобрена новая Программа действий по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом на 2019–2021 гг. На завершающей стадии находится работа по подготовке антинаркотической стратегии ШОС. Предполагается активизировать деятельность Региональной антитеррористической структуры ШОС и т. д.
И все же было бы преувеличением заявить, что в рамках ШОС сформировалась и осуществляется единая стратегия государств – членов в сфере безопасности. Как и раньше, основные усилия по развитию сотрудничества сосредоточены на уровне двусторонних отношений, в первую очередь — отношений между Россией с одной стороны и остальными государствами – членами ШОС с другой. Сама Шанхайская организация сотрудничества остается в значительной степени «геополитической витриной», призванной продемонстрировать эффективность «не-западных» подходов к многостороннему взаимодействию и миропорядку в целом.
На определенном этапе Китай предпринял попытку перенести акценты на менее чувствительные сферы потенциального сотрудничества. В частности, предлагалось усилить экономическое измерение деятельности ШОС, вплоть до форсированного формирования зоны свободной торговли и глубокой экономической интеграции стран-участниц. Хотя принципиальных возражений это предложение не вызвало, партнеры Китая предсказуемо оказались неготовыми к такому развороту. Все они испытывали серьезные опасения по поводу возможной китайской экономической экспансии, и никому из них не улыбалась перспектива превращения в экономические придатки КНР.
Что же касается Москвы, то у нее были и дополнительное опасения относительно китайских предложений. В экспертной среде высказывалось мнение, что интенсификация экономического сотрудничества по линии ШОС с прицелом на зону свободной торговли в итоге приведет к тому, что ШОС заменит собой ЕврАзЭс (с 2015 г. — ЕАЭС) в качестве главного инструмента евразийской интеграции и тем самым лишит Россию центральной роли в этом процессе.
В итоге идея зоны свободной торговли была активно поддержана только Казахстаном, причем, насколько известно, она до сих пор не получила сколько-нибудь детальной проработки на экспертном уровне. В конце концов Китай был вынужден перенести акценты своей экономической стратегии в Евразии с ШОС на многофункциональный проект «Один пояс – один путь», и в последних документах ШОС идея зоны свободной торговли почти не упоминается.
На практике роль ШОС свелась главным образом к тому, что под крышу организации были подведены отдельные субрегиональные экономические проекты двустороннего или трехстороннего уровня. Вероятно, такая многосторонняя «крыша» помогла как-то закамуфлировать экономическое доминирование Китая в регионе, но сути происходящих процессов она не изменила.
Дилеммы расширения
При всех сложностях становления новой организации до самого последнего времени обе потенциальные траектории ее развития оставались в принципе открытыми. Можно было бы продолжать попытки выйти на новый уровень многостороннего сотрудничества в сфере безопасности, а также попытаться раздвинуть рамки этого сотрудничества, вплотную занявшись нетрадиционными угрозами и вызовами. Можно было бы последовательно усиливать экономическую составляющую ШОС, шаг за шагом продвигаясь к зоне свободной торговли, пусть и не так быстро, как этого хотели бы в Пекине.
Стратегия развития ШОС до 2025 г., принятая на саммите в Уфе в июле 2015 г., была изложена в предельно общем виде и допускала выстраивание самых различных приоритетов и реализацию различных вариантов дальнейшего строительства ШОС. Однако последовавшее через два года расширение ШОС меняет перспективы организации самым существенным образом, резко сужая прежние широкие возможности. Приняв Индию и Пакистан в свои члены, ШОС прошла важную развилку в институциональном развитии, и обратного пути уже не будет.
Дело тут не в расширении как таковом. Если бы в Шанхайскую организацию сотрудничества приняли в качестве полноправных членов, к примеру, Монголию, Туркменистан или Беларусь (или даже Вьетнам или Северную Корею — после снятия с последней санкций ООН), баланс сил внутри ШОС вряд ли бы принципиально изменился. Не изменились бы и политические основы организации. Все вышеупомянутые страны, как и члены «шанхайской шестерки», относятся к числу коммунистических или посткоммунистических, они имеют много общих «родовых признаков» и длительный опыт взаимодействия друг с другом в самых различных форматах. Конечно, далеко не все эти страны можно отнести к категории удобных партнеров, но вряд ли в данную категорию можно включить многих нынешних членов, например, Узбекистан.
Расширение ШОС за счет Индии и Пакистана ставит перед организацией проблемы принципиально иного рода. Эти два новых члена не только радикально меняют географический, демографический, стратегический и политический баланс внутри ШОС. Что более важно, они приходят в организацию с тяжелым багажом двусторонних конфликтов, острых политических разногласий, территориальных споров, исторических обид и взаимных подозрений. Конечно, и между нынешними членами ШОС существуют конфликты, территориальные споры и взаимные подозрения, но никаких аналогов кашмирской проблемы — по продолжительности конфликта, его интенсивности и числу связанных с ним жертв — между странами «шестерки» не было и нет.
Добавим, что ни Индия, ни Пакистан не относятся к (пост)коммунистическому миру; обе страны вышли не из мировой социалистической системы, а из колониальной системы Британской империи, приобретя совершенно иной опыт государственного и политического развития (кстати, исторически официальными языками ШОС были русский и китайский, но никак не английский). К этому нужно также добавить и новый для ШОС фактор далеко не самых простых и не всегда дружественных китайско-индийских отношений.
Пока трудно предсказать, как именно повлияет на работу ШОС его расширение. Но, по всей видимости, общий знаменатель по важнейшим стратегическим, политическим и экономическим проблемам теперь будет найти значительно труднее. А ведь на пороге организации уже стоят Иран и Афганистан со своими собственными взглядами на мировую политику, стратегическую стабильность, со своими специфическими интересами и амбициями.
Как это уже неоднократно демонстрировали другие межгосударственные объединения, попытки одновременно заниматься расширением и углублением организации сопряжены со значительными рисками. А для ШОС как для относительно молодой и не вполне сформировавшейся структуры такие риски особенно высоки.
Институциональные конкуренты
Существует мнение о том, что Евразия страдает от «институционального дефицита» — нехватки дополняющих друг друга многосторонних институтов развития и безопасности, которые существуют в избытке в других регионах мира. А значит, кашу маслом не испортишь: чем больше здесь будет таких институтов, тем лучше.
В каком-то смысле это верно — Евразия пока не вполне оформилась как самостоятельный регион; различные ее части в недалеком прошлом входили в иные геополитические и цивилизационные конфигурации. Но нельзя забывать и о том, что целый ряд структур, имеющих межрегиональную или даже глобальную базу, так или иначе тяготеют к Евразии. Так что ШОС все-таки сталкивается с институциональной конкуренцией, пусть и в неявном виде, и в относительно мягких формах. Выше уже говорилось о потенциальной конкуренции между ШОС и ЕАЭС, но, разумеется, это далеко не единственная линия возможного соперничества.
Например, «пятерка» БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южная Африка) имеет в своей основе трехсторонний евразийский российско-китайско-индийский треугольник (РИК). После вхождения Индии в ШОС эта структура с некоторым опозданием воспроизводит евразийских треугольник БРИКС, что создает предпосылки для соперничества двух организаций. Едва ли ШОС имеет высокие шансы на победу в таком соперничестве. Хотя объединение БРИКС было создано на пять лет позже ШОС, в институциональном плане оно по ряду параметров обогнало своего старшего брата. Достаточно сравнить опыт Нового банка развития (НБР), созданного и успешно работающего под эгидой БРИКС, и многочисленные, но до сих пор так и не реализованные проекты банка развития и фонда развития ШОС.
В сфере безопасности много говорилось об опасности конкуренции между ШОС и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). И хотя полного дублирования функций между двумя структурами нет, да и состав участников у них различный (на данный момент в ОДКБ входят Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан), справедливо говорить о ШОС и ОДКБ как о пересекающихся множествах с пересекающимся функционалом. Известный параллелизм в задачах ОДКБ и ШОС мог бы пойти на пользу делу, если бы две организации соперничали, например, в урегулировании острого кризиса в Кыргызстане в 2010 г. Однако как первая, так и вторая предпочли самоустраниться или, во всяком случае, минимизировать свое участие в урегулировании.
Надо признать, что при всех многочисленных несовершенствах и недостатках ОДКБ ее перспективы как основного механизма обеспечения безопасности в центре Евразии выглядят в целом благоприятнее, чем перспективы ШОС (особенно с учетом вхождения в ШОС таких стратегических антиподов, как Индия и Пакистан). При том понимании, что значительная часть вопросов безопасности в регионе по-прежнему будет решаться в двусторонних, а не в многосторонних форматах.
Вот и получается, что сохраняющаяся институциональная слабость ШОС при предельно широком мандате организации и размывании росийско-китайского ядра за счет принятия новых членов способна превратить Шанхайскую организацию сотрудничества в подобие чемодана без ручки — нести тяжело, а бросить жалко. Конечно, всегда можно сказать, что ШОС в любом случае полезна как площадка для обсуждения глобальных и региональных проблем. Можно сослаться на эффектные саммиты и встречи министров ШОС. Но смогут ли парадные мероприятия и общие политические декларации долго оставаться достаточным оправданием ее существования?
Европейский опыт
Решение очень часто находится там же, где и проблема. Именно в институциональных слабостях ШОС потенциально может состоять ее уникальная роль на евразийском пространстве. Именно включение в ее состав Индии и Пакистана подсказывает путь дальнейшего развития организации. Ясно, что с участием Индии и Пакистана, тем более при последующем подключении Ирана и Афганистана, ШОС уже никогда не будет той группировкой единомышленников, которой она, возможно, задумывалась два десятилетия назад. Но она может стать механизмом общения между потенциальными или реальными противниками, инструментом выработки единых норм и правил поведения для разрозненной, разнонаправленной, потенциально весьма конфликтной Евразии XXI в.
В истории есть примеры международных институтов, которые создавались и успешно работали не как союзы соратников, объединенных общими целями и ценностями, а как механизмы взаимодействия противостоящих друг другу оппонентов. Пожалуй, самый известный опыт такого рода может предложить Европа 1970–1990-х гг. Летом 1975 г., после двух лет напряженной работы был подписан Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинкские соглашения), определивший базовые правила игры в условиях сохранявшегося раскола европейского континента.
Было создано Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) как постоянно действующий международный форум представителей всех европейских государств, а также США и Канады. Не лишним будет напомнить, что механизм СБСЕ (в отличие от сменившего его в январе 1995 г. механизма ОБСЕ) создавался в тот момент, когда ни о каком объединении Европы на основе общих ценностей и совпадающих интересов не могло быть и речи.
Конечно, между Европой 1970-х гг. и современной Евразией существует множество различий. Например, в той Европе существовала жесткая биполярность, а в этой Евразии растет многополярность при отсутствии четко очерченных военно-политических союзов. В той Европе давление глобальных проблем (изменения климата, дефицит ресурсов, миграционные потоки) было почти незаметным, в этой Евразии оно ощущается с каждым годом все сильнее и сильнее. Та Европа была сосредоточена на преимущественно традиционных аспектах безопасности, эта Евразия вынуждена отвечать на вызовы нетрадиционные — от международного терроризма до киберпреступности. В Европе сначала договорились о принципах, а потом уже под них создали международную структуру. А в Евразии может произойти ровно наоборот: уже созданная структура будет отрабатывать новые принципы и правила игры.
Но главное в том, что, как и в случае Европы прошлого столетия, в современной Евразии существует острая потребность в определении общих параметров взаимодействия в условиях глубоких расхождений между государствами континента по многим фундаментальным вопросам (причем данные расхождения вряд ли удастся преодолеть в обозримой перспективе). Управление соперничеством в этом контексте является не менее важной задачей, чем развитие сотрудничества. И в решении этой задачи ШОС могла бы сыграть очень важную роль.
Путь в будущее
Что это означает практически? Во-первых, встав на путь расширение состава, нужно продолжать последовательно идти по этому пути. Чем больше будет стран — участниц ШОС, тем выше окажется легитимность организации. Перспективы для дальнейшего расширения вырисовываются очень неплохие. На данный момент помимо «восьмерки» членов, в ШОС имеются «четверка» наблюдателей (Афганистан, Беларусь, Иран и Монголия), «десятка» стран, претендующих на статус наблюдателя (Бангладеш, Сирия, Египет, Израиль, Мальдивы, Украина, Ирак, Вьетнам, Бахрейн, Катар), «шестерка» партнеров по диалогу (Азербайджан, Армения, Камбоджа, Непал, Турция и Шри-Ланка). Иными словами, в орбите ШОС, так или иначе, уже находятся почти три десятка стран Евразии. Добавим, что уже в первые после образования ШОС годы была проведена значительная работа по выработке критериев и конкретных положений сначала о статусе наблюдателей, а позднее и партнеров по диалогу.
Во-вторых, именно ШОС могла бы стать той общей площадкой, на которой, по опыту Европы 1970-х гг., можно было бы договариваться о базовых принципах отношений при наличии расходящихся или сталкивающихся интересов. Новый Хельсинский акт для Евразии — а почему бы и нет? Разумеется, этот документ не может быть простой интерпретацией Заключительного акта СБСЕ: другим стал мир, иной стала мировая политика. «Десять принципов» Хельсинки для Евразии должны быть уточнены и дополнены, с учетом многообразного опыта последних четырех десятилетий.
В-третьих, надо отказаться от идеи поиска «узкой специализации» ШОС и даже еще более расширить существующие сферы ее деятельности. Как известно, работа СБСЕ строилась на базе «трех корзин», или трех измерений. «Первая корзина», или военно-политиканское измерение, включала контроль над вооружениями, предотвращение конфликтов, меры по укреплению доверия. «Вторая корзина», или экономическое и экологическое измерение, охватывала торгово-экономические аспекты сотрудничества и экологическую безопасность. «Третья корзина», или человеческое измерение, касалась защиты прав человека, развития демократических институтов и мониторинга выборов.
В современной Евразии три важнейших измерения международной жизни (безопасность, экономическое развитие и человеческое измерение) развиваются главным образом параллельно друг другу. Они управляются различными бюрократическими структурами, их бюджеты редко пересекаются, эксперты, как правило, концентрируются лишь на одном из трех измерений. Обновленные механизмы ШОС могли бы содействовать интеграции этих трех изменений в единые многосторонние проекты.
Перспективная задача ШОС могла бы состоять не в том, чтобы успешно конкурировать с другими евразийскими организациями, ad hoc коалициями или континентальными международными режимами, но в том, чтобы выполнять функции системного интегратора усилий многочисленных игроков на евразийском поле. Заняв эту нишу, ШОС окажется важным дополнением для других региональных и межрегиональных структур — таких как БРИКС, ОДКБ, АТЭС, ЕАЭС, АСЕАН, «Группа двадцати» и пр. Тем более что с большинством этих организаций у ШОС уже существуют соглашения о сотрудничестве; дело за тем, чтобы по максимуму наполнить эти соглашения практическим содержанием.
И тогда камень, который сегодня готовы пренебрежительно отвергнуть многие амбициозные строители новых структур евразийской безопасности и развития, ляжет во главу угла строящегося здания.
