БЕЗ «ЧЁРНЫХ РЫЦАРЕЙ»
Международный дискуссионный клуб «Валдай»
Остаются ли третьи страны проблемой для инициаторов санкций против России?
Многочисленные тактические приёмы по обходу санкций в виде поставок через третьи страны вряд ли являются самой большой проблемой Запада. Куда более серьёзный вызов – последовательная политика Москвы по выстраиванию независимых от западной финансовой инфраструктуры механизмов транзакций. Сам факт их существования и развития с участием крупной экономики, подобной российской, будет создавать всё больше зон, неподконтрольных финансовым властям западных стран, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Одна из ключевых проблем для инициаторов экономических санкций состоит в том, чтобы создать коалицию из стран, готовых поддерживать режим ограничительных мер. В исследовательской литературе распространён тезис, согласно которому наличие такой коалиции усиливает эффективность санкционного давления – чем больше стран поддерживает санкции, тем сложнее их обойти. Появление «чёрных рыцарей», то есть государств, которые целенаправленно торпедируют санкционные режимы, наоборот, может существенно девальвировать вводимые санкции.
Так, в период холодной войны торговая изоляция Кубы со стороны США во многом обесценивалась масштабным сотрудничеством Гаваны с СССР . Даже вводя санкции в отношении региональных держав, такая сверхдержава, как США, вынуждена была выстраивать коалиции в поддержку своих режимов. Проводя политику санкций против Ирана, американская дипломатия вела активную работу по линии Совета Безопасности ООН, не без успеха пытаясь синхронизировать свои односторонние санкции с многосторонними ограничительными мерами . Сходные шаги предпринимались и в отношении Северной Кореи . В обоих случаях санкции своих целей достигли лишь частично или не достигли вообще. Иранская ядерная сделка развалилась в результате односторонних действий администрации Дональда Трампа, а КНДР в конечном итоге реализовала и ракетную, и ядерную программы.
После начала специальной военной операции (СВО) на Украине и последующего «санкционного цунами» против России со стороны коллективного Запада вопрос о коалиции вновь оказался на повестке дня. Большой проблемой для инициаторов санкций стали третьи страны, остающиеся в стороне от конфронтации с Россией. Британские эксперты констатируют, что санкции усложняют функционирование российского ВПК и экономики в целом, но не мешают решению политических задач, в том числе в конфликте на Украине. Обход санкций через третьи стран – одна из причин. Хотя третьи страны открыто не поддерживают обход санкций, их юрисдикции позволяют выстраивать необходимые России транзакции. Москва использует опыт Ирана в обходе санкций, а также выстраивает с ним (равно как и с другими подсанкционными юрисдикциями) сотрудничество в различных областях.
У позиции и роли третьих стран в западной политике санкций против России есть несколько особенностей. Прежде всего бросается в глаза практически полное отсутствие «чёрных рыцарей», по крайней мере в том виде, в котором они существовали в период холодной войны. Страны мирового большинства дистанцируются от западных санкций и не присоединяются к ним. Они ведут с Россией торговлю там, где им это выгодно. Но говорить о целенаправленной и масштабной поддержке России пока не приходится. У многих таких стран свои отношения с Западом и многовекторная внешняя политика. Такое положение вещей отчасти закономерно с учётом того, что сама Россия – крупная держава, тогда как понятие «чёрного рыцаря» всё же возникло в контексте отношений небольших или менее развитых стран, находящихся под санкциями, с крупными державами, подобными США или СССР периода холодной войны.
Однако отсутствие «чёрных рыцарей» не мешает России строить многогранные отношения с третьими странами, причём уровень и характер их отношений с США могут быть принципиально разными. Например, Китай находится в состоянии растущей конкуренции с США. Пекин стал ключевым торговым партнёром России, а объёмы взаимной торговли бьют рекорды. Закономерным выглядит и большое число китайских компаний, которые попадают под вторичные санкции США (например, в недавнем пакете санкций 12 июня). Но под вторичные санкции за взаимодействие с российскими лицами десятками попадают и компании из Турции (союзник США по НАТО), ОАЭ (партнёр США в области безопасности) и Кипра (член ЕС). Иными словами, обход санкций вполне возможен в юрисдикциях стран – союзниц или партнёров США. Объясняется такое положение тем, что в подобных операциях зачастую участвует бизнес, в том числе специально созданные небольшие компании. Власти отдельных стран либо не могут, либо не хотят полностью контролировать данные сделки. В итоге риск вторичных санкций ложится именно на компанию, а не на страну, хотя и для государств такие действия могут иметь последствия в виде ужесточения экспортного контроля. В частности Евросоюз ввёл правовой механизм, позволяющий ужесточать экспортный контроль в отношении тех стран, которые закрывают глаза на экспортные ограничения ЕС в отношении России.
С другой стороны, сохраняющееся лидерство США в мировой финансовой системе пока позволяет воздействовать на бизнес из тех стран, которые не присоединились к санкциям против России. Власти США создали в конце 2023 года правовой механизм, позволяющий вводить вторичные санкции против зарубежных банков, осуществляющих транзакции в пользу российского ВПК или по отдельным товарам двойного назначения.
В июне 2024 года толкование понятия ВПК России было расширено на банки, которые ранее попали под санкции. То есть зарубежный банк рискует столкнуться со вторичными санкциями, если его контрагентом выступает любой российский подсанкционный банк.
Похожие ограничения появились и в четырнадцатом пакете санкций ЕС. Сообщалось о возникших в 2024 году сложностях в прохождении транзакций, например, через китайские банки или же о росте стоимости таких транзакций, но российские власти не считают возникшие проблемы фатальными.
Многочисленные тактические приёмы по обходу санкций в виде поставок через третьи страны всё же вряд ли являются самой большой проблемой Запада. Вторичные санкции, уголовные дела в отношении фигурантов обхода, административные расследования по неумышленным нарушениям увеличивают цену риска, а с ней и стоимость попадающих в Россию товаров. Их поставки пресечь не удастся, но издержки для российских потребителей могут расти.
Куда более серьёзный вызов – последовательная политика Москвы по выстраиванию независимых от западной финансовой инфраструктуры механизмов транзакций. Это долгий, многоуровневый и не всегда оптимальный процесс.
Расчёты в национальных валютах выгодны в отношениях с крупными экономиками, но порождают проблемы избыточного накопления отдельных валют в отношениях с менее крупными странами. Впрочем, российские власти будут упорно продвигать такие механизмы как на двусторонней, так и на многосторонней основе. В обозримой перспективе новые механизмы вряд ли будут проблемой для сохраняющегося доминирования доллара США в расчётах. Однако сам факт их существования и развития с участием крупной экономики, подобной российской, будет создавать всё больше зон, неподконтрольных финансовым властям западных стран. Причём новые системы расчётов не обязательно будут едиными и вертикально интегрированными. Более того, они могут решать разные задачи, отличаться по своим параметрам и принципам работы. Например, сопряжение платёжных механизмов России и Ирана для взаимного использования платёжных карт может идти параллельно с развитием финансовой инфраструктуры с Китаем и одновременно с продвижением системы расчётов в рамках БРИКС.
Все три задачи – принципиально разные и могут решаться с разной скоростью. Но прогресс в их решении будет снижать возможности западных стран использовать свои финансовые возможности в политических целях. Отсутствие «чёрных рыцарей» как таковых не снижает рисков для западных инициаторов односторонних санкций, при всём разнообразии и специфике третьих стран.
1. Например, Bapat, N.A., Heinrich, T., Kobayashi, Y., Morgan, C. Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensitivity Analysis Using New Data // International Interactions.2013. Vol. 39. P. 79–98.
2. Hufbauer, G., Shott, J., Elliott, K., Oegg, B. Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition.Washington DC: Peterson Institute for International Economics, 2009.
3. Например, Nephew, R. The Art of Sanctions. A View from the Field.New York: Columbia University Press, 2018.
4. Kim, H.Stifled Growth and Added Suffering. Tensions Inherent in Sanctions Policies against North Korea//Critical Asian Studies, 2014. Vol. 46 (1). P. 91–112.
