Георгий Бовт: Ни пряника, ни морковки
Первым в истории объектом экономических санкций стал греческий город Мегара. В 432 году до нашей эры Афины пытались торговой блокадой наказать город за союз со Спартой. То был и первый пример, когда санкции провалились: Спарта начала войну против Афин, отказавшихся отменить эмбарго. С тех пор многие прибегали к санкциям. Обычно тогда, когда надо было чем-то заполнить «дырку» между угрозами и военными действиями.
К санкциям часто прибегают после «холодной войны», демонстрируя, с одной стороны, неэффективность решения международных проблем военным путем в современных условиях, с другой, отсутствие действенных международных механизмов и институтов разрешения таких проблем.
В какой-то мере санкции превратились в жест беспомощности по отношению к противнику.
А еще в популистскую дань современной публичной политике, этой бесконечной ярмарке тщеславия по завоеванию «бонусов» в глазах недалекой публики путем демонстрации понятных ей «фокусов». А именно – «наказания» плохих парней без массового получения гробов на родине.
В начале нынешнего века в книге «Переоценка экономических санкций» Гари Хафбрауэр, Джеффри Скотт, Кимберли Эллиотт и Барбара Эгг проделали титанический труд, попытавшись выявить эффективность санкций в ХХ веке. Насчитали 204 эпизода. С точки зрения достижения заявленных целей эффективность составила незавидные 34%.
Трактовка «успеха» часто субъективна. Скажем, в США распространена точка зрения, что именно американские санкции против Великобритании и Франции, оккупировавших Суэц в 1956 году, привели к тому, что агрессоры отступили. Бедный Никита Сергеевич ворочается в гробу, поскольку он-то знает, что это произошло сразу после того, как СССР пригрозил войной, вплоть до ядерной.
Когда речь идет об «успешности» санкций, часто срабатывает комплекс мер. Можно ли говорить об успешности санкций против Родезии и ЮАР времен апартеида, если бы не партизанское движение там? Что касается примеров, когда та или иная страна под санкциями оставила оккупированную ею территорию, то есть лишь один пример – и тот неудачный. Речь об Ираке, оккупировавшем Кувейт. К освобождению его подвигли все же не введенные санкции, а примененная военная сила.
Сейчас, когда Москве продолжают угрожать карами, если на Украине «что-то пойдет не так», часто приводят пример Ирана. Мол, после введения особенно жестких санкций Тегеран пошел на уступки по программе ядерного оружия. Иран исключен из международной финансовой системы, под ударом в том числе энергетический сектор, экономика испытывает серьезные трудности. Однако Иран — не Россия по масштабам, в том числе по доле в мировом энергетическом рынке. Санкции против него были одобрены ООН, Москвой тоже. Однако и это не смогло полностью перекрыть поступления от торговли энергоносителями.
Санкции почти открыто игнорирует Китай, который стал крупнейшим торговым партнером Ирана. Они способствовали сплочению нации на антиамериканской платформе. Десятилетие назад Иран зарабатывал $19 млрд в год на экспорте нефти. По оценкам МВФ, в 2012–2013 годах нефтегазовый экспорт принес $104 млрд, прирост за год, когда были введены новые жесткие санкции, составил $23 млрд.
Главное же сомнение в «эффективности» антииранских санкций в другом. А с чего, собственно говоря, на Западе взяли, что Тегеран откажется от ядерной программы, которую нация считает чуть ли не главным достоинством? Иран согласился сесть за стол переговоров. Но их можно вести бесконечно, маневрируя и делая мелкие уступки, а главные договоренности нарушая. Так и будет, уверен. Однако «уступка» Ирана будет подана как победа Запада – особенно в свете ссоры с Москвой, против которой можно использовать расширение экспорта иранских энергоносителей. Но это не имеет отношения к «эффективности» санкций с точки зрения заявленной цели.
Часто говорят о «точеных санкциях» — против авторитарного лидера, его окружения, а не против народа. Однако пока нет ни одного примера, когда такие «точечные санкции» изменили бы поведение таких лидеров.
Руководство таких стран при оскудении ресурсов прибегает в условиях отсутствия демократии к перераспределению оставшегося в свою пользу, ужесточая подавление недовольных. Поэтому санкции, как правило, контрпродуктивны с точки зрения попыток смены режима и даже его смягчения.
Впервые США применили «антиэлитарные» санкции против Чарльза Тейлора в Либерии. Они затронули его и его окружение, отрасли экономики, где имелись интересы правящей верхушки (например, экспорт древесины). Однако если речь идет об экстраполяции подхода в отношении Либерии на Россию, то это свидетельствует лишь о катастрофическом падении уровня «россиеведения» в США. Вот маститый экономист Андерс Ослунд в интервью New York Times советует: «Россию можно выгнать из Крыма с помощью комбинации финансовых санкций и прямолинейной жесткой дипломатии». Если всерьез ставить себе задачей «выгнать Россию из Крыма», то, конечно, можно далеко зайти. И никогда оттуда не выйти.
Тейлора в Либерии свергли. Не санкциями, а вооруженным путем. Потом судили. Но применительно к большой группе даже африканских, ничтожных с точки зрения экономики, стран (ЦАР, Мали, Мавритания, а также Мадагаскар) санкции, хотя и нанесли им большой ущерб, не возымели воздействия в плане смены тамошних режимов.
Что лишний раз подтверждает еще одно правило: санкции не работают в отсутствие целостной стратегии, адресуемой той или иной стране. Санкции могут быть лишь ее частью и тогда могут принести частичный эффект. Но не самоцелью.
Можно добавить: санкции никогда не работают лишь как «кнут», без «пряника» (в английском варианте звучит тоже забавно: «stick and carrot» — «палка и морковка»), без показа того, что оппонент может приобрести, если проявит гибкость. Заметим, что ни «пряника», ни «морковки» сегодня Москве никто не сулит, а кое-кто хотел бы вовсе загнать Путина в угол.
Другой пример провала в том числе «антиэлитарных санкций»: под таковыми со стороны США лет десять пребывал новый премьер Индии Нарендра Моди (по обвинению в кровавых беспорядках в его штате Гуджарат). Но когда стало ясно, что он выиграет выборы, санкции тихо сняли.
Нашел любопытный старый доклад контрольного управления конгресса США с анализом эффективности санкций. Аж 1990-х годов. Вот что пишут: «Санкции могут нанести ущерб экономике, но не могут быть использованы точечно против отдельных групп населения; санкции приносят наибольший эффект, если вводятся на многосторонней основе или в отношении ранее дружественной страны с обширным политическими и экономическими связями; использование жестких санкций может быть контрпродуктивно, если правительство может использовать ситуацию для мобилизации населения против страны, налагающей санкции; санкции более эффективны, когда культура страны-объекта близка культуре страны, налагающей санкции, и, напротив, проваливаются, когда культурные нормы страны-объекта подразумевают усиление сопротивления во имя национального достоинства».
Проблем с санкциями против России, с точки зрения достижимости поставленных США и Западом в целом целей, несколько.
— Начать с того, что наши связи с Америкой в разы слабее, чем с Европой, а культурные различия составляют пропасть. Хотя и с Европой они тоже большие.
— США вряд ли удастся добиться полной международной изоляции Москвы. Речь не только о Китае, но и ЕС.
— Российской экономике может быть нанесен большой ущерб, особенно если речь пойдет о финансовых санкциях, к чему многие в Вашингтоне и призывают. Однако усиление давления Запада может вызвать еще большее усиление поддержки обществом Владимира Путина. Причем на фоне дальнейшего роста антизападничества — в том числе отражающегося в российском законодательстве, где все громче заявляют о себе самые мракобесные силы. Проевропейские силы будут окончательно маргинализованы.
Если же США возьмут курс на удаление Путина путем удушения российской экономики, то рискуют привести к власти такие силы, по сравнению с которыми он покажется ангелом либерализма.
— Чего хотят добиться санкциями? Ухода из Крыма? Но реалистично ли ставить политически недостижимую цель? Не вторжения на Украину? Однако, по мере остывания запальчивости, возникшей от впечатления «коварства» Запада, высокомерно не пожелавшего разговаривать с Москвой о судьбах Украины, ясно, что ни Донбасс, ни тем более весь юго-восток России не только не нужны, но и экономически не по зубам.
Конечно, можно объявить уже введенные санкции «успешными» (Путин же не вторгся) и успокоиться. Добиться ухода России из Крыма можно, лишь начав войну. Вряд ли кто на такое решится сознательно (другое дело, что нагнетание взаимной истерии может привести к сползанию в войну), ибо после нее уже будет безразлично, кому именно принадлежал Крым, да и вся Украина.
— Какова в целом стратегия США и Запада в отношении Украины, частью которой могут быть, теоретически, санкции, которые тогда бы подавались как имеющие хоть практический смысл? Но реалистичной стратегии на сегодня нет. Есть перетягивание каната на манер дворовой разборки. Есть благие рассуждения о «евроориентации». Но какие это должно повлечь перемены на Украине, какие компромиссы между ее регионами и властными кланами?
Во что обойдется противостояние с Россией и, главное, зачем оно нужно?
Если есть параноидальное восприятие Запада, который якобы спит и видит захват природных богатств России путем оккупации, рядом отечественных политиков, то есть и такое же параноидальное восприятие НАТО, где экспансия на восток стала самоцелью, но не имеет практического смысла в современном мире.
— Стратегия в отношении Украины может быть выработана лишь совместно Россией, США и ЕС. Мне этот вариант – в духе циничной «realpolitik» ХIХ века (когда великие державы продиктовали бы третьей стране условия ее существования, предварительно договорившись о том сами) представлялся безальтернативным еще полгода назад. И вот теперь ровно об этом я прочитал у старика Бжезинского. Рад, что мы с ним сошлись.
Но санкции в этом раскладе лишние.
