ДВА ГОДА ПОД САНКЦИЯМИ
Насколько эффективны введенные против России ограничения?
Вторая годовщина начала специальной военной операции (СВО) с большой вероятностью ознаменуется очередными антироссийскими санкциями. В прошлом году речь шла о масштабном расширении блокирующих финансовых ограничений, введенных в отношении российских предприятий, бизнесменов, чиновников и общественных деятелей. Существенно увеличился список продукции, запрещенной к экспорту в Россию. В него вошли бытовая электроника и широкая номенклатура промышленных товаров. И без всяких годовщин подобные санкционные волны превратились в рутину. В течение 2023-го ЕС, США, Великобритания, Канада и другие страны создавали все новые пакеты ограничений. Однако годовщина все же требует чего-то экстраординарного и заметного. Здесь могут возникнуть сложности. Расширять списки россиян под блокирующими санкциями или товаров под торговыми запретами можно долго – буквально вплоть до самого последнего россиянина и самого последнего товара. Но громкой политической и медийной истории так уже не сделать. Можно попробовать начать блокировать сектора, ранее избежавшие масштабных ограничений. Но санкции в отношении, например, нефтегазовых мейджоров ударят по самим инициаторам из-за колебаний цен. Можно сконцентрироваться на вторичных санкциях. Но они и так широко применялись в прошлом году. Наконец, публике можно «продать» изъятие доходов от российских суверенных активов и передачу их Украине. Но тема эта обсуждается давно, а согласия по поводу того, не обернется ли изъятие активов выстрелом себе в ногу, по-прежнему нет.
В свете вышесказанного возникает вопрос: а насколько вообще эффективна политика санкций против России? Если она эффективна, то в чем именно? А если нет, то почему санкции продолжают использоваться?
Ответ на эти вопросы зависит от того, как именно понимается эффективность. Санкции – инструмент внешней политики. Он используется, чтобы принудить страну, в отношении которой вводятся ограничения, изменить свою политику на том или ином направлении. То есть об эффективности можно судить по тому, как ограничения влияют на внешнюю или внутреннюю политику страны-мишени. С этой точки зрения санкции против России были абсолютно неэффективны. За прошедшие два года подходы Москвы к украинскому вопросу стали лишь жестче. Санкции не смогли ни заставить Россию остановить спецоперацию, ни спровоцировать изменения внутри страны. Требования российской дипломатии теперь намного категоричнее, чем в марте–апреле 2022-го, когда конфликт пытались урегулировать путем переговоров.
В российской экономике санкции не смогли создать условий, при которых политические уступки в обмен на смягчение ограничений были бы безальтернативным сценарием. Финансовая и экономическая системы России продемонстрировали устойчивость, хотя и пострадали от резкого разрыва связей с Западом. Конечно, эффект от санкций может со временем накапливаться. Страны-инициаторы могут утешать себя тем, что рано или поздно кумулятивный эффект ограничений вкупе с неблагоприятной конъюнктурой на внешних рынках все же подорвут экономику России. Но, с другой стороны, сама Россия использует это время для адаптации к новым условиям. Чем дольше длится конфронтация, тем меньше Россия зависит от отношений со странами-инициаторами и тем в меньшей степени былую экономическую взаимозависимость можно использовать как оружие. Накопление эффектов санкций действительно может иметь место в виде, например, сложностей в модернизации промышленных фондов и инфраструктуры. Но здесь речь скорее о множестве отдельных локальных проблем, связанных с поиском альтернативных поставщиков или с импортозамещением. Они не дают общего эффекта и пока не порождают последствий, способных влиять на внешнеполитическую линию Москвы.
То, что санкции не смогли изменить политический курс России, вряд ли можно назвать сюрпризом, поскольку и в случаях с другими странами результат введения ограничений был тем же. Точечные санкции, введенные США против Китая в области высоких технологий, стимулируют Пекин развивать собственную технологическую базу. Отдельные санкции, наложенные под предлогом защиты прав человека и этнических меньшинств в Китае, также эффекта не дают. Более того, Пекин за последние пять лет разработал собственный правовой механизм ответных ограничительных мер, сочетая его с давней традицией неформальных санкций. Тотальные ограничения против КНДР также не принесли результатов с точки зрения смены политического курса. Несмотря на санкции, Северная Корея разработала и ракетные, и ядерные вооружения. Санкции против Ирана, казалось бы, дали эффект в виде ядерной сделки 2015 года. Тогда Исламская Республика согласилась ограничить свою ядерную программу в обмен на снятие рестрикций. Но администрация Трампа в 2018 году объявила сделку неудачной и вышла из нее, возобновив санкции. Иран пока не стал ядерной державой. Но он остается крупным региональным игроком с самостоятельным политическим курсом. Санкции не смогли обрушить его экономику, хотя и нанесли ей существенный урон. США не решаются на открытую военную кампанию против Ирана, несмотря на отдельные болезненные инциденты. Даже санкции против Венесуэлы, которые, казалось бы, принесли первые плоды в виде переговоров правительства Николаса Мадуро с оппозицией, снова буксуют. США возобновили действие санкций после непродолжительных исключений, но и движения в желаемую Вашингтоном сторону во внутренней политике Венесуэлы пока не просматривается.
Наложенные на Россию санкции можно было бы считать результативными с точки зрения объема нанесенного ущерба. Пусть они и не влияют на политический курс, но все же заставляют платить за него более высокую цену, поскольку многие товары и технологии стали для России дороже, а то и вовсе недоступны. Тесная интеграция России в глобальные цепочки поставок до начала СВО, зависимость от западной электроники или отдельных западных компонентов в товарах из третьих стран создавали предпосылки для усиления ущерба. Отрицать, что целому ряду промышленных отраслей ограничения действительно нанесли урон, невозможно. Более того, сложность замены некоторых высокотехнологичных товаров, зависимость их производителей даже из дружественных стран от западных поставщиков обеспечивают долгосрочность негативного влияния санкций. В отдельную категорию можно вынести проблемы, связанные с усложнением проведения финансовых транзакций, возникшие из-за санкций против российских банков. Транзакции стали менее удобными и более затратными, порождая фрагментированный платежный баланс из множества валют. Россия смогла переориентировать основные статьи сырьевого экспорта на Китай, Индию и другие дружественные страны. Но и здесь есть ущерб, поскольку этим странам предоставляются серьезные скидки, а логистика стала сложнее.
В ином виде дело предстает, когда речь идет о влиянии санкций на поведение бизнеса как на Западе, так и в странах мирового большинства. Здесь ключевым фактором служит риск уголовного или административного преследования властями стран-инициаторов за нарушение режима санкций, а также вторичные санкции в отношении организаций и лиц из третьих стран за сотрудничество с российскими подсанкционными компаниями. Западные фирмы стараются не нарушать законодательство о санкциях, опасаясь штрафов или даже тюремных сроков. Конечно, есть и те, кто допускает умышленные или непреднамеренные нарушения, – число уголовных дел по фактам обхода антироссийских санкций в последние два года заметно выросло как в Америке, так и в Европе.
Однако крупный бизнес, особенно банки, знает об этих рисках и избегает запрещенных сделок. Банки играют здесь ключевую роль, поскольку именно через них проходят финансовые транзакции и именно они блокируют подозрительные сделки. То же касается и крупных компаний в других секторах. Банки в дружественных России странах также опасаются уголовного и административного преследования в случае долларовых транзакций с лицами, оказавшимися под санкциями. Минфин США рассматривает операции в долларах как «заход» в сферу своей юрисдикции и на этом основании преследует нарушителей в третьих странах. Общее число административных и уголовных расследований не так велико. Оно исчисляется десятками, в лучшем случае сотнями в год. Но психологический эффект на бизнес они оказывают заметный.
Похожая картина и со вторичными санкциями. Само понятие «вторичные санкции» редко встречается в правовых документах США, ЕС и других инициаторов рестрикций. Это скорее «аналитическое», а не правовое понятие, подразумевающее введение санкций за обход уже существующих ограничений в отношении лиц из третьих стран – то есть не из государств-инициаторов и не из государств-мишеней. Наиболее активно этим инструментом пользуются Соединенные Штаты. Механизмы применения вторичных санкций появились и в ЕС, но Брюссель использовал их крайне ограниченно. В 2023 году подавляющее большинство американских вторичных санкций вводилось против небольших компаний-посредников, нарушивших экспортный контроль в отношении России и другие ограничения. При этом попадание под вторичные санкции крупных компаний – большая редкость. Но зато психологический эффект от каждого такого случая весьма существен. Даже если банк в дружественной России стране ведет транзакции с подсанкционными российскими лицами не в долларах, он вместо уголовного или административного преследования рискует попросту столкнуться со вторичными санкциями, ведь их применение не требует связи с юрисдикцией страны-инициатора.
Иными словами, хотя непосредственный материальный ущерб и само число применения вторичных санкций, а также механизмов уголовного и административного преследования за обход ограничений сравнительно малы, их психологический эффект приводит к сворачиванию сделок со стороны крупного бизнеса с российскими подсанкционными лицами даже в дружественных и союзных странах. Другое дело, что их место занимает множество мелких поставщиков и посредников. Их аппетиты к риску выше, а выбывание нескольких десятков таких фирм из-за вторичных санкций не мешает возникновению новых.
Есть и внутриполитические аспекты, которые определяют живучесть санкций как инструмента внешней политики. Западные страны ограничены в использовании военной силы против России. Ядерную державу нельзя попросту разбомбить, как, например, это в свое время было сделано с Югославией. В этих условиях санкции остаются инструментом «отчетности» исполнительных властей перед парламентами и общественностью: санкции введены = меры приняты. Так можно вкратце охарактеризовать внутриполитический смысл их использования, независимо от того, какой именно эффект дают ограничительные меры.
В сухом остатке. Санкции против России неэффективны с точки зрения влияния на ее политический курс. Они наносят ущерб и искажают нормальные рыночные отношения, но российская экономика сохраняет устойчивость. Риски вторичных санкций и принудительных мер западных регуляторов пугают крупный бизнес как на Западе, так и в дружественных нам странах. Такие компании нередко уклоняются от работы с российскими подсанкционными структурами. Но их места занимают многочисленные небольшие фирмы, готовые пойти на риск ради выгоды. Издержки растут, но торговля продолжается. К тому же санкции полезны как инструмент «отчетности» в странах-инициаторах. Введение новых пакетов ограничений стало рутиной, и нет причин полагать, что ситуация изменится. Инициаторы санкций будут оправдывать их возможным долгосрочным эффектом на экономику России, наносимым ущербом и воздействием на крупный бизнес. Россия же продолжит двигаться своим политическим курсом, попутно адаптируясь к ограничениям. Такое положение вещей может сохраняться без изменений долго. Или очень долго.
