ДОН, КОТОРЫЙ РАЗРУШИЛ ДЖЕК
Что может спасти Договор по открытому небу
В ближайшие недели решится судьба Договора по открытому небу — соглашения, позволяющего военным 34 стран, включая Россию, облетать территорию друг друга с целью укрепления доверия. Полгода назад власти США объявили, что договор более не отвечает их национальным интересам, и запустили процедуру выхода из него. Она завершится 22 ноября. Теперь России предстоит решать, оставаться в договоре или тоже покинуть его. События могут развиваться по трем ключевым сценариям, один из которых приведет к развалу соглашения, а второй к его временному параличу. Третий может спасти договор, но его реализация в нынешних условиях была бы почти чудом.
22 ноября США должны окончательно покинуть Договор по открытому небу (ДОН). Процедуру выхода из него они запустили за полгода до этого — 22 мая, объяснив свое решение тем, что Россия этот договор не соблюдает, а потому он более не отвечает интересам национальной безопасности США.
Претензии по договору к России США и их европейские союзники действительно предъявляли на протяжении многих лет. Они были связаны прежде всего с ограничениями на облет ряда территорий, введенными властями РФ. У России со своей стороны были встречные претензии по договору к США и ряду других стран, например, Грузии, которая уже много лет не дает российским военным бортам инспектировать свою территорию. Но разногласия в рамках ДОН так или иначе удавалось снимать или смягчать, а потому европейские союзники США всеми силами пытались отговорить американцев покидать договор. Однако администрация Дональда Трампа планомерно выходила из всех соглашений, обязывавших США к чему-либо (в случае с ДОН — принимать российские инспекционные борта и разрешать облет своей территории), а потому к сторонникам сохранения договора не прислушалась. После того как США заявили о намерении покинуть ДОН, перед Россией встал вопрос: оставаться в нем или тоже выйти?
На минувшей неделе глава МИД РФ Сергей Лавров назвал два условия, при выполнении которых Россия останется в ДОН. Во-первых, Москва требует от европейских стран-участниц договора письменных гарантий того, что они не будут передавать США информацию, собранную ими при полетах над российской территорией. Во-вторых, Москва настаивает на том, чтобы европейцы письменно заверили ее, что не будут запрещать российским самолетам инспектировать распложенные на территории их стран американские военные объекты.
По словам Сергея Лаврова, власти США требуют от своих союзников обратных гарантий — что те будут передавать им все собранные в России данные, а пролеты российских военных бортов над американскими базами в Европе запретят. «Это совсем непорядочно. Естественно, мы с этим смириться не сможем»,— заявил глава МИД РФ, дав таким образом понять, что если условия Москвы выполнены не будут, она последует примеру Вашингтона и объявит о выходе из договора.
Но на практике требования России невыполнимы. Источники, близкие к Консультативной комиссии по открытому небу, рассказали “Ъ”, что перед октябрьской обзорной конференцией по ДОН российская сторона потребовала от европейских стран—участниц договора письменных гарантий по первому пункту, но не получила ни одного такого письма. «Обеспокоенность России понятна, но внутри НАТО предоставление подобных юридически обязывающих заверений третьей стороне просто невозможно»,— пояснил один из собеседников “Ъ”. В сложившейся ситуации события могут развиваться по трем основным сценариям.
Первый: США 22 ноября покидают договор, Россия дает европейским странам еще некоторое время на выполнение ее условий, но получает отказ и тоже выходит из ДОН, что приводит к развалу соглашения. Это лишит Москву удобного инструмента сбора информации военного характера, которую не всегда можно получить при помощи спутников. Но главное, что это лишит стороны одной из последних мер укрепления предсказуемости и доверия в сфере контроля над обычными вооружениями. Так, именно при помощи облетов в рамках ДОН США и европейцы смогли в 2014 году убедиться, что Россия не аккумулировала у границы с Украиной большое количество вооруженных сил и техники, как то утверждали некоторые «ястребы» в НАТО.
При втором сценарии 22 ноября США тоже покидают договор, но заявивший о своей победе на выборах Джо Байден после своей инаугурации 20 января заявит о намерении вернуть страну в ДОН. Кандидат в президенты США от Демократической партии не раз говорил о ценности этого договора и обещал в гораздо большей степени учитывать позицию своих европейских союзников, которые в данном случае гарантированно будут упирать на необходимость возвращения США.
Но этот процесс может занять время. США должны будут подать заявку на присоединение к договору, ее представят на рассмотрение остающимся 33 странам-членам ДОН. Возможно, американским самолетам придется повторно пройти процесс сертификации в рамках договора. Но главное: договор должен будет вновь ратифицировать Конгресс. А республиканцы гарантированно будут стараться ставить демократической администрации палки в колеса. Наиболее ярый противник ДОН, сенатор Том Коттон, как раз республиканец. Он на протяжении многих лет критиковал договор, называя его «шпионским орудием России». Если процесс возвращения США в ДОН затянется, а европейцы не выполнят условия России, Москва может отказаться соблюдать договор, что приведет к его временному параличу.
Такое уже было, когда из-за споров об ограничениях полетов над Грузией стороны не смогли согласовать облетные квоты на 2018 год. Процесс ратификации ДОН в Конгрессе может, однако, занять и дольше года, и не факт, что завершится успешно. У президента США для такого случая есть юридические инструменты, позволяющие обойти сопротивление законодателей, но это может быть лишь временным решением проблемы.
Чтобы не допустить развала или паралича договора, в Вене (где находится штаб-квартира Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, ОБСЕ, при которой работает Консультативная комиссия по открытому небу) сейчас обсуждают третий сценарий. Его можно назвать весьма амбициозным, если не фантастическим. Согласно этому сценарию 21 ноября в 23:55 страны-участницы ДОН «замораживают время», то есть делают вид, что 22 ноября для договора не наступает и США как бы не выходят из него. «Разморозить стрелку часов» при таком варианте можно будет после 20 января, когда новая американская администрация аннулирует решение Дональда Трампа о выходе из ДОН.
Согласовывать это с Конгрессом Джо Байдену не придется, но Белому дому придется найти деньги на финансирование участия США в ДОН (обслуживание специальных самолетов, оплату пребывания бортов и экипажей в странах облета и т.д.). Кроме того, участникам ДОН, возможно, придется перераспределить облетные квоты на 2021 год (в октябре это было сделано уже без учета США). Но это мелочи по сравнению с процессом повторного присоединения США к договору.
Вариант с заморозкой 12 ноября предложил канадский эксперт, бывший высокопоставленный дипломат Питер Джонс, в докладе, опубликованном на сайте European Leadership Network. Канада тоже участвует в ДОН и наряду с Венгрией является депозитарием-хранительницей договора. Питер Джонс напомнил, что такой прием — «заморозка часов» — периодически используется дипломатами, когда есть четкий дедлайн, к которому надо договориться о чем-то или разойтись, а переговоры буксуют. Кроме того, по его словам, для применения этого инструментария есть юридическое обоснование: администрация Дональда Трампа заранее не уведомила Конгресс о намерении выйти из ДОН, чем нарушила свои обязательства.
«В сложившейся ситуации я предлагаю оставшимся участникам договора не сидеть сложа руки и смотреть, как срок действия ДОН истекает из-за позиции Дональда Трампа, а договориться и дождаться, пока истечет время нынешней администрации в Белом доме», — пишет канадец. В беседе с “Ъ” он сказал, что его план сейчас всерьез обсуждается в Вене, но из-за деликатности темы не стал раскрывать подробности. Бывшая заместитель госсекретаря США Роуз Геттемюллер в беседе с “Ъ” сказала, что этот сценарий «заслуживает рассмотрения».
Между тем чтобы договориться о таком необычном шаге меньше чем за неделю, потребуется невероятная для нынешних времен консолидация усилий и позиций 33 стран, конфликтующих друг с другом по многим другим вопросам. При этом, по данным “Ъ”, к России с предложением о «заморозке часов» еще никто не обращался.
