ЖИТЬ В ПАНДЕМИИ: ПО КОНСТИТУЦИИ ИЛИ «ИСХОДЯ ИЗ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ»?
«Новая нормальность» или правовая аномальность?
Вторая волна пандемии, которая захлестнула Россию, требует мобилизации всех ресурсов на борьбу с ней. Страны, где наиболее успешно сдерживают рост пандемии, активно используют новейшие информационные технологии для отслеживания и локализации очагов эпидемии. Реализация модного понятия «новая нормальность» благодаря пандемии превратила жизнь целых государств в пространство всеобщего электронного контроля. Многие политики расширяют практику такого контроля, невзирая на правовые ограничения, уповая на «принцип целесообразности». По какому пути пойдёт наша страна?
Обеспокоенность президентского Совета
В Докладе Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека «Уроки эпидемии с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина»(июль 2020 г.) сказано:
«Введение дополнительных ограничительных мер в период пандемии потребовало принятия ряда политико-правовых решений. Законодательство предусматривает несколько вариантов реагирования в подобных ситуациях:
— введение на всей территории России или ее части режима чрезвычайного положения в соответствии с ФКЗ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», это возможно сделать путем издания Указа Президента Российской Федерации с последующим его утверждением Советом Федерации Федерального Собрания РФ;
— введение в субъектах РФ режима повышенной готовности в соответствии с ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», такой режим вводится указами (постановлениями) высших должностных лиц субъектов РФ;
— введение дополнительных ограничительных и санитарно-противоэпидемических мероприятий в соответствии с ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», такие мероприятия устанавливаются федеральными, региональными или муниципальными органами исполнительной власти по представлению главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
Три названных режима различаются по степени ограничительного воздействия, самым жёстким является режим чрезвычайного положения, самым мягким – ограничительные мероприятия. Такой вариативности достаточно для выбора оптимального сценария реагирования на ситуацию пандемии.
По имеющейся информации, режим повышенной готовности был введён во всех 85 субъектах РФ, при этом в 44 субъектах РФ данный режим был признан обстоятельством непреодолимой силы (форс-мажором). Избранная модель регулирования представляется адекватной возникшим угрозам, поскольку она обладает меньшим негативным воздействием на экономику, чем режим ЧС.
В то же время в юридической среде высказываются определенные сомнения в соответствии нормативных актов глав субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству. Так, председатель Комитета Совета Федерации ФС РФ по конституционному законодательству и государственному строительству А.А.Клишас заявил, что ограничения, введенные в Москве Указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ, затрагивают конституционные права граждан и потому могут быть введены только федеральным законом. Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по государственному строительству и законодательству Ю.П.Синельщиков заявил, что такие ограничения могут иметь место, если они носят рекомендательный характер…»
По итогам заседания президиума Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции 1 июня 2020 г. Минюсту России, Минздраву России и Роспотребнадзору было поручено проанализировать практику применения нормативных правовых актов, принятых в целях борьбы с распространением коронавирусной инфекции, обратив внимание на положения, в наибольшей степени затрагивающие права и интересы граждан.
5 июня с.г. на официальном сайте Минюста России появился пресс-релиз, содержащий основные выводы такого анализа. Минюст России пришёл к выводу, что введенные ограничительные меры приняты в пределах компетенции соответствующих органов власти и безусловно отвечают конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан. Однако, как можно предположить, — отмечает Совет, — пресс-релиз составлен на основе неких аналитических материалов, которые в открытом доступе отсутствуют. 8 июня 2020 г. Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества направил запрос в Минюст России о предоставлении таких материалов, ответ на запрос пока не поступил.
Таким образом, Совет констатирует, что у значительной части юридического и правозащитного сообществ сохраняются сомнения в законности ряда ограничений конституционных прав и свобод граждан в период пандемии.
Совет констатирует: «Новые технологии обработки больших данных, рост скорости доступа к сети Интернет и числа «умных» устройств поставили на поток деятельность по формированию «цифровых профилей» интернет-пользователей и их привязке к личным данным. Такие профили неминуемо затрагивают охраняемую Конституцией России тайну личной жизни и активно используются при формировании персонализированных предложений товаров и услуг. Таким образом, цифровые профили граждан приобрели самостоятельную ценность, что способствовало возникновению легального и нелегального рынков по их купле-продаже.
Дискуссию значительно обострило использование в период пандемии цифровых технологий в целях обеспечения режима самоизоляции граждан. Применяемые технологии можно подразделить на две группы в зависимости от субъектов воздействия:
технологии, обеспечивающие соблюдение режима карантина гражданами, инфицированными COVID — 19 (обязательные к установке мобильные приложения, контроль геолокации мобильных устройств, отслеживание перемещений граждан и автотранспорта при помощи городских камер видеонаблюдения);
технологии, обеспечивающие соблюдение режима самоизоляции гражданами, не инфицированными COVID — 19 (цифровые пропуска для личных нужд и передвижения автотранспорта, ограничение использования транспортных карт, регламентация прогулок вблизи места жительства).
Названные технологии обладают рядом преимуществ в сравнении с традиционными способами контроля (так, цифровой пропуск сложнее подделать, а автоматизированный контроль обладает более высокой степенью выявления нарушений), однако и степень риска нарушения конституционных прав граждан несоизмеримо выше. В частности, беспокойство вызывают следующие аспекты:
установление ограничений конституционных прав граждан нормативными актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации в нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, закрепляющей, что основные права граждан могут быть ограничены только федеральным законом;
серьезные дополнительные трудности для старшего поколения и иных отдельных групп населения, вызванные необходимостью активного взаимодействия с интернет-ресурсами;
недостаточный уровень защиты персональных данных, отмечаемый IT-специалистами (незащищенность каналов связи, использование иностранных серверов для хранения персональных данных и др.);
нестабильность работы мобильных приложений, повлекшая значительное количество ошибочно выписанных штрафов;
несоответствие ряда технологий законодательству об охране персональных данных (в части осознанного, добровольного, информированного согласия на обработку персональных данных, а также невозможности его отзыва);
несоразмерность ограничительных мер в сравнении с иными случаями ограничения свободы передвижения (например, при домашнем аресте прогулки вблизи дома разрешаются, а при режиме самоизоляции – нет);
возможность дальнейшего использования цифровых профилей граждан по окончании пандемии».
QR – коды вне закона?
Вторая волна пандемии возродила в ряде субъектов РФ практику использования QR – кодов для отслеживания ситуации с распространением эпидемии. В частности, при посещении гражданами ночных клубов, ресторанов, кафе, торговых центров, парикмахерских и иных мест массового нахождения граждан. Но делается это по – прежнему вне федеральных законодательных решений.
Пока существует только проект приказа Минкомсвязи России о Регламенте информационного и организационно-технического взаимодействия системы отслеживания граждан, находившихся в контакте с больными новой коронавирусной инфекцией, с информационными системами заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и оперативными штабами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этим проектом в качестве исходных данных функционирования системы отслеживания используются данные Минздрава России о номере абонента подвижной радиотелефонной связи (далее – ПРТС), зараженного COVID-19. С использованием специализированных алгоритмов выявляется перечень абонентов ПРТС, находившихся в одной геопозиции и имеющих постоянный контакт с использованием средств мобильной связи с абонентом, включенным в регистр, на протяжении предыдущих 14 дней. Данный перечень конкретизируется с учетом данных о времени совместного нахождения абонентов и особенностей перемещения в течение наблюдаемого периода. В результате формируются списки номеров абонентов, которые были подвержены риску заражения COVID-19 в ходе непосредственного общения с заболевшим. Полученные данные централизуются на информационных ресурсах Минкомсвязи России и направляются в оперативные штабы субъектов Российской Федерации, Росгвардию, МВД России и Минздрав России.
Функциональной возможностью системы отслеживания является геолокационный контроль соблюдения режима карантина лицами, в отношении которых вынесено решение об обязательной изоляции. В отношении указанных лиц осуществляется круглосуточный анализ местонахождения их абонентских устройств. В случае нарушения установленных границ, фиксируются время и координаты местонахождения абонента при каждом нарушении, продолжительность нарушения, максимальное удаление от места проведения карантина, показатель соблюдения карантина. Указанная информация передается в оперативные штабы субъектов Российской Федерации, Росгвардию и МВД России.
Информационное и организационно-техническое взаимодействие осуществляется между Минкомсвязью России, Минздравом России, МВД России, Росгвардией, оперативными штабами субъектов Российской Федерации и операторами ПРТС ПАО «МегаФон», ПАО «МТС», ПАО «ВымпелКом», ООО «Т2 Мобайл», ООО «Екатеринбург-2000».
Схема информационного взаимодействия выглядит следующим образом:
в соответствии с Временными правилами медицинские организации, территориальные органы Федерального медико-биологического агентства (ФМБА) России, в течение 2 часов после госпитализации заболевшего новой коронавирусной инфекцией вносят информацию в региональный сегмент Информационного ресурса COVID-19;
Ситуационный центр Минкомсвязи России (доступ в федеральный сегмент Информационного ресурса COVID-19 Минздравом России предоставлен) ежесуточно по состоянию на 16.00 выгружает сведения о заболевших (телефонные номера) в систему отслеживания.
Далее, в автоматическом режиме осуществляется сравнение списка телефонных номеров заболевших с базой данных перенесенных номеров (MNP), определяется оператор ПРТС, предоставляющий услугу связи по каждому номеру, формируются списки телефонных номеров заболевших абонентов по каждому оператору ПРТС. Списки, в части касающейся, операторами ПРТС (ПАО «МегаФон», ПАО «МТС», ПАО «ВымпелКом», ООО «Т2 Мобайл», ООО «Екатеринбург-2000») выгружаются на портал Ситуационного центра Минкомсвязи России. Ситуационный центр Минкомсвязи России ежесуточно, в 07:30 (по состоянию на 07:00) получает информацию от операторов ПРТС (ПАО «МегаФон», ПАО «МТС», ПАО «ВымпелКом», ООО «Т2 Мобайл», ООО «Екатеринбург-2000») об абонентах сотовой связи, в части предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции, обобщает, осуществляет ее анализ и представляет в Минкомсвязи России в виде справок, таблиц и в визуализированном виде на ресурсе https://roam.scmks.ru/ по следующим направлениям:
1) Сведения о количестве абонентов сотовой связи Российской Федерации на территории иностранных государств: осуществляется обобщение информации о каждом абоненте сотовой связи находящемся в роуминге за рубежом (более 250 стран); проводится посуточный сравнительный анализ изменения их количества; на виртуальной карте мира отображается количество абонентов и динамика его изменения в виде диаграмм по каждой стране и оператору сотовой связи. Формируется перечень телефонных номеров абонентов, находящихся на территории иностранных государств с учетом даты первой регистрации в роуминге, для предоставления в Координационный совет при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации. Осуществляется раздельный учет абонентов ПРТС, находящихся в роуминге в период до 15.02.2020 и после этой даты.
2) Сведения об абонентах сотовой связи, пересекающих государственную границу Российской Федерации. По каждому абоненту сотовой связи определяется: время и дата первой регистрации в сети российского оператора ПРТС на территории Российской Федерации; страна визита; регион пересечения государственной границы; регион проживания абонента. Формируется перечень телефонных номеров абонентов, прибывших из-за рубежа.
3) Сведения о соблюдении абонентами сотовой связи режима самоизоляции (карантина). По каждому абоненту сотовой связи из перечня телефонных номеров абонентов, прибывших из-за рубежа: фиксируются координаты базовой станции, к которой подключено абонентское устройство при его нахождении на месте проведения изоляции; отслеживается соблюдение им режима самоизоляции в течение 14 суток после пересечения государственной границы. При этом, в качестве нарушителей режима изоляции, выявляются абоненты, впервые зарегистрировавшиеся в сети на территории Российской Федерации после роуминга. Осуществляется отслеживание абонента по его геолокации в течение первой ночи (место проведения самоизоляции), перемещение за пределы зоны на удаление более 500 м (у отдельных операторов 2000 м). По субъектам Российской Федерации формируется перечень телефонных номеров абонентов, нарушающих режим самоизоляции. Информация об абонентах сотовой связи, возвратившихся из-за рубежа и находящихся на самоизоляции по каждому субъекту Российской Федерации, отображается на виртуальной карте Российской Федерации, соблюдение абонентами режима самоизоляции – на диаграммах.
4) Сведения об абонентах сотовой связи, возможно контактировавших с заболевшими абонентами. По каждому заболевшему абоненту сотовой связи в течение 14 дней с момента внесения в Информационный ресурс COVID-19 Минздрава России: методом геолокации определяются координаты мест нахождения и перемещения абонента до размещения в медицинском стационаре или изоляции по месту жительства; осуществляется установление абонентов, с которыми контактировал заболевший абонент по телефону (звонки/смс); реализуется фильтр, по совместному нахождению абонентов в одной геолокации в течение 5 минут и более. Формируется перечень телефонных номеров абонентов по субъектам Российской Федерации, возможно лично контактировавших с заболевшими абонентами.
Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 31.03.2020 № 373 «Об утверждении Временных правил учета информации в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» для размещения в региональном сегменте информационного ресурса COVID-19 перечни телефонных номеров абонентов, прибывших из-за рубежа, перечни телефонных номеров абонентов, имевших возможные контакты с заболевшими и подлежащих самоизоляции, а также перечни телефонных номеров абонентов, нарушающих режим самоизоляции, выгружаются в облачный ресурс Ситуационного центра Минкомсвязи России и становятся доступными в части касающейся должностным лицам Минздрава России, МВД России, Росгвардии и оперативных штабов по борьбе с новой коронавирусной инфекцией субъектов Российской Федерации для принятия необходимых мер.
Как можно было убедиться, регламентация довольно детальная. Но где её законодательное закрепление? По существу мы видим схему прохождения информации, которую до пандемии возможно было получить только при осуществлении оперативно – розыскной деятельности (ОРД) в ходе предотвращения и раскрытия преступлений и обеспечения национальной безопасности, и только субъектами ОРД по судебному решению.
Лишь 23 сентября с.г. Госдума на пленарном заседании приняла в первом чтении законопроект, позволяющий правоохранительным органам без судебного решения получать данные о местоположении мобильных телефонов пропавших граждан любого возраста для их поиска ( сейчас это касается лишь данных о пропавших несовершеннолетних). В частности, предлагается отнести геолокационные данные к «сведениям об оказанных абоненту услугах связи, закрепив право правоохранительных органов на получение указанной информации». Также предусматривается «право абонента на передачу этой информации третьим лицам, например родственникам и поисковым отрядам».
Иными словами, в законе «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливается, что получение оперативными подразделениями данных об абоненте без судебного решения допускается только для поиска пропавших людей.
Но проект приказа Минкомсвязи России и уже действующая практика отслеживания распространения пандемии перешли рамки действующих законов.
Жить в пандемии по закону
И специалисты ВОЗ, и крупнейшие зарубежные и отечественные учёные-вирусологи всё чаще говорят о том, что пандемия COVID-19 надолго пришла в нашу жизнь.
Временные эксперименты с нарушениями действующего законодательства , «исходя из целесообразности» себя уже исчерпали. Нужны чёткие и жёсткие законодательные решения, как того требует Конституция России.
Применительно к отслеживанию распространения пандемии возможны различные законодательные решения. Самым простым могло бы стать дополнение Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» новым разделом об оперативно-розыскном обеспечении эпидемиологической безопасности.
Что касается организационного решения этой задачи, то она может быть реализована путём создания в системе МВД России медицинской полиции, включающей оперативные подразделения. Тем более, что опыт функционирования такой полиции в Российской империи насчитывает почти два столетия.
