Когда привычные международные финансовые институты перестают работать должным образом, их функции переходят альтернативным регуляторам экономических отношений – сегодня, например, звёздный час у односторонних санкций. Об историческом опыте введения ограничений и их идеологической подоплёке, правовых механизмах и целях западных санкций председатель президиума СВОП Фёдор Лукьянов поговорил с Иваном Тимофеевым и Андреем Исэровым на Лектории СВОП, который состоялся 22 марта в Москве.

Фёдор Лукьянов: Хотя меры, принимаемые на протяжении года, по инерции все называют санкциями, хочется придумать этому явлению другое терминологическое определение. То, что мы наблюдаем сегодня, уже вовсе не «санкции». Это всё – уже правило. Как раз нормальная экономическая деятельность стала исключением, односторонние санкции из механизма принуждения превратились как будто бы в новый способ регулирования экономических отношений на фоне эрозии институтов и падения их эффективности. Если раньше функции регулятора исполняли привычные нам международные организации, например, ВТО, сегодня в экономические отношения между государствами всё чаще вклиниваются односторонние ограничители – санкции разного уровня и масштаба. Наступил новый этап. Мировая экономика по примеру международной системы взяла курс на трансформацию. Появляются новые экономические практики, в частности установление ценового потолка на энергоресурсы – его влияние на мировой рынок ещё предстоит оценить. Когда появились правовые механизмы введения санкций?

Андрей Исэров: Мы, так получилось, подчёркиваем военные успехи, но забываем о гуманистическом вкладе России в международное право. В 1780 г. Екатерина II вместе с президентом Коллегии иностранных дел Никитой Ивановичем Паниным создали Лигу вооружённого нейтралитета – союз государств для защиты нейтральных судов, к которому присоединились скандинавские страны – Дания, Швеция, а потом и Португалия, и Османская империя. Шла война за независимость британских колоний, и в своей схватке против американских революционеров Великобритания, «владычица морей», объявила морскую блокаду, что давало возможность обыскивать все проходившие через блокированный участок торговые суда нейтральных держав и конфисковывать все товары, шедшие повстанцам или от них.

Екатерина II предложила запретить военные поставки, но не всю морскую торговлю нейтральных стран с воюющими. В первой половине XIX в. спорили два подхода, но Парижская декларация 16 апреля 1856 г. утвердила принцип: «Флаг <нейтральный> покрывает груз, за исключением военной контрабанды».

Наполеон пытался остановить британскую торговлю, введя континентальную блокаду. По Тильзитскому миру (1807) Александр I был вынужден присоединиться к ней, хотя Великобритания была важным торговым партнёром России. И через Санкт-Петербург большим потоком пошла контрабанда. Как сегодняшний параллельный импорт, который в те времена осуществляли североамериканцы, – у них был большой торговый флот.

Что такое морская блокада, как не санкции?

В конце XVIII – начале XIX веков утверждается так называемая доктрина Руссо-Порталиса – войны ведут государства, а не народы: люди отделены от войны и не должны от неё страдать, следовательно, частную собственность надо защищать. После окончания войны понесённые людьми убытки должны быть компенсированы. Так, в Заключительном акте Венского конгресса (1815) подробно описаны все формы компенсации, кто кому что должен, – государства начинали новую жизнь после 25 лет кровопролития. После наполеоновских войн мир вступил в сравнительно мирный период, закончившийся Крымской войной. Так вот, даже в разгар Крымской войны продолжались долговые выплаты из Великобритании в Россию и из России – в Великобританию.

Блокады оставались серьёзным оружием: вклад в успех северян в Гражданской войне в США (1861–1865) внесла и блокада, остановившая хлопковую торговлю Юга. Наступала эпоха «тотальной войны», бросившая вызов доктрине Руссо-Порталиса.

Санкции в нашем нынешнем понимании появляются после Первой мировой войны. Сторонниками метода были лорд Роберт Сесил, Леон Буржуа, разумеется, Вудро Вильсон: удушающие санкции страшнее войны и смогут её предупредить. Лига Наций создала санкции как институт сдерживания – ни одна страна не начнёт войну, зная, что будет подвергнута разрушительным санкциям. 16-я статья Устава Лиги Наций содержит определение страны-агрессора, против которой члены Лиги должны ввести санкции.

Иван Тимофеев: В США начала XX века также были свои правовые механизмы для введения санкций. Например, действовал специальный Закон о торговле с врагом.

Фёдор Лукьянов: Раскручивание санкционной спирали может дать обратный эффект – вместо того чтобы сдерживать «санкционируемого», санкции могут начать подталкивать его инициировать боевые действия раньше, чем будет достигнут эффект от санкций. Японский случай перед Второй мировой войной – классический или скорее исключение?

Иван Тимофеев: Случай одновременно классический и нет. Главный вопрос здесь заключается в функционале санкций. Цели введения ограничений весьма разнообразны – можно заставить страну пойти на компромисс или сменить политический курс, можно истощать ресурсы государства. У Японии в те годы был очень узкий коридор возможностей – либо воевать, либо согласиться на санкционное давление, в любом случае страна была бы в проигрыше.

Андрей Исэров: Впервые институт санкций был использован, хоть и не приведён в действие, Лигой Наций в 1921-м и 1925 году. Первая мировая война, как известно, закончилась рядом новых войн. В 1921 г. один албанский политик попытался при поддержке Югославии создать республику Мирдита на севере Албании. Угроза применить санкции остановила кризис.

В 1925 г. на Балканах произошёл ещё один инцидент – «война из-за убежавшей собаки». По принятой версии, греческий офицер пересёк границу с Болгарией, пытаясь догнать свою собаку, и попал под огонь болгарских пограничников. Экономики Греции и Болгарии были слабыми, маленькими, но уже зависели от международной торговли, поэтому угрозы санкций Лиги Наций хватило, чтобы предотвратить столкновение.

Первые настоящие санкции были применены против Италии после её вторжения в Эфиопию в октябре 1935 года. В течение четырёх дней государства Лиги Наций единодушно присоединились к санкционному режиму, а также и США, которые в Лиге не состояли. C ноября 1935-го по июль 1936 г. на 35 процентов упал итальянский экспорт, на 22 – импорт; пришлось вводить карточки. Но войну это не остановило. Италия захватила Эфиопию, негус Хайле Селассие отправился в изгнание, а санкции были после войны почти сразу сняты. Историк Э. Дж. П. Тэйлор пишет, что эта неудача и стала концом Лиги Наций.

Фёдор Лукьянов: Складывается ощущение, что сегодня санкции просто ввести, но практически невозможно отменить. Я прав?

Иван Тимофеев: Совершенно верно, отменить санкции сегодня сложно, и в силу своего институционального дизайна они могут существовать бесконечно. Для отмены санкций зачастую требуется одобрение большого числа национальных органов власти, это долгий и часто бессмысленный процесс. Обратимость санкций в сегодняшних условиях явление скорее исключительное. Вспоминается отмена американских санкций против TikTok и WeChat, которые были запрещены на территории США указом Трампа в 2019 г., потому что это действительно было странное и даже сумасбродное решение. Байден, тем не менее, не свернул общую санкционную спираль в отношении Китая, ограничения против ряда китайских компаний продолжают действовать.  

Фёдор Лукьянов: С обратимостью санкций понятно, а какова сейчас их цель? На что надеются архитекторы?

Иван Тимофеев: Возможно, то, что я скажу сейчас, прозвучит резко, но целью санкций западных стран сегодня является банальное самоудовлетворение. Если мы откроем академическую литературу, посвящённую санкционной тематике, мы обнаружим, что введение санкций традиционно преследует три цели: принудить государство к изменению политического курса, истощить ресурсы страны или сделать символический жест. К сожалению, в научной среде очень мало пишут о санкциях как о факторе внутренней политики. Когда по большому счёту ничего сделать не можешь, введение санкций дарит чувство внутреннего спокойствия – какие-то меры всё-таки приняты. После февраля прошлого года говорить о санкциях как о безобидном инструменте, не приносящим вред собственной экономике, не приходится.

Введение антироссийских санкций дорого обошлось западным странам, ущерб от ограничений действительно солидный. Этот то случай, когда политика одержала верх над экономикой.

Многие бизнес-аналитики, строя догадки о наполнении будущих санкционных пакетов, утверждали, что вводить санкции в той или иной сфере совершенно невыгодно. Но, как известно, рациональность экономическая и рациональность политическая – это разные вещи. Для наших оппонентов на Западе новые убийственные санкции – это способ проявления политической воли.  

Фёдор Лукьянов: Знает ли история примеры санкций против другого государства, которые наносили бы урон тем, кто их ввёл?

Андрей Исэров: Я бы сказал, что нет. Санкции США против Кубы введены были в 1958 г., когда Фидель Кастро ещё не пришёл к власти. Богатые американцы перестали ездить отдыхать на Кубу – в этом был весь урон для США. Кубинскую национализацию санкции в любом случае не остановили. С 1979 г. нарастало санкционное давление на Иран, но для стран, вводивших эти ограничения, серьёзного экономического эффекта не последовало. А в 1973 г. ближневосточные страны проявили удивительное единодушие, остановив после войны Судного дня продажу нефти в США, – и как раз выиграли, потому что цены на нефть взлетели. Интересен пример санкций ООН против ЮАР, введённых только в 1987 г. из-за режима апартеида (специалисты настаивают: надо говорить «апартхейд») – здесь санкции были довольно быстро сняты, потому что апартеид закончился, и закончился он не под воздействием санкций; экономического ущерба для стран-участниц не было.

Фёдор Лукьянов: Против СССР тоже вводились санкции, даже скорее – «особый режим сдерживания».

Иван Тимофеев: И в отношении СССР, и в отношении современной России санкции были рассчитаны на истощение ресурсов. Санкционная война против нашей страны всегда сопровождалась истериками. С Китаем, например, всё более хладнокровно.

Фёдор Лукьянов: Можно ли говорить о том, что механизм введения санкций является сегодня отлаженным?

Иван Тимофеев: Существенный рывок в области санкционной политики произошёл в начале 2000-х гг. в США – здесь работа по созданию правовой основы для введения санкций была проведена без лишнего шума на фоне борьбы с терроризмом. Потом санкционные схемы обкатали на иранцах и иностранцах – французах, немцах, итальянцах, которых заставляли платить большие штрафы за сделки с подсанкционным Ираном. До начала 2000-х годов санкции вводились против целых государств – Югославии, Ирана, СССР. После 2000-го появляется феномен точечных санкций. Сначала вводились точечные санкции против террористов, потом и они потеряли выборочный характер и стали всеобъемлющими. Заблокировав компанию-монополиста, добывающую нефть в стране, или государственный банк, вы затрагиваете не личные интересы, а публичные. Сегодня на Западе на фоне антироссийской кампании идёт активная работа по созданию работающей системы инфорсмента – пытаются подогнать законодательство под эти механизмы. Пришло время звёздного часа европейской бюрократии.

Фёдор Лукьянов: Лучший друг санкций – доллар?

Иван Тимофеев: Пока да. Раньше бизнес скептически относился к дедолларизации в связи с большими издержками перехода на другие валюты, универсальностью и практической безальтернативностью доллара. Сегодня компании начинают задумываться об отказе от американской валюты в международных расчётах. Возникают мысли – если сейчас оштрафовали моих конкурентов, следующим претендентом на вторичные санкции может стать мой бизнес. Американское финансовое сообщество пока скептически относится к идее дедолларизации, считает, что без доллара никуда, и инфорсмент переварят. Тем не менее в начале XX века тоже было трудно представить, что Лондон потеряет статус центра мировой торговли через каких-то двадцать–тридцать лет. Мы не знаем, пошатнутся ли на самом деле позиции США, но звоночек неприятный, и он был услышан.

Читайте также: Прививка против Третьей мировой || Итоги Лектория СВОП

Метки: история, лекторий СВОП, санкции, экономическая война Запада против России