МНОГОСТОРОННОСТЬ НАДО НЕ ВОССТАНАВЛИВАТЬ, А ИЗОБРЕТАТЬ ЗАНОВО
Российский Совет по международным делам
Если многосторонние практики выживут в ближайшем будущем, они выживут преимущественно в формате многосторонности ad hoc или проектной (проблемной) многосторонности
Многосторонность образца второй половины ХХ века необратимо устарела, но ей пока не найдено никакой жизнеспособной альтернативы. Вместо того, чтобы пытаться восстановить старые форматы многосторонности, нужно искать ее новые форматы, среди которых могла бы быть «проектная многосторонность», включающая негосударственных субъектов, и рассматривающая наличие общих ценностей не как предварительное условие многостороннего сотрудничества, а как одну из его целей.
Сегодня многосторонность находится в плохой форме. Ее привычные практики и фундаментальные принципы сталкиваются с многочисленными вызовами — начиная от демонстративно односторонней риторики, исходящей от государственных лидеров во всех углах мира, и кончая глубоким кризисом множества многосторонних организаций и режимов как на глобальном, так и на региональном уровнях мировой политики и экономики. Защитники многосторонности находятся в глухой обороне; их шансы на победу выглядят не слишком убедительными.
Горизонты многосторонности затянуты тучами. Но не стоит забывать: то, что мы наблюдаем сегодня — это кризис одного специфического формата многосторонности. А именно — того формата, который сложился в середине прошлого столетия и обслуживал весьма специфическую модель международных отношений. Поскольку эта модель, с относительно незначительными модификациями, просуществовала три четверти века, едва ли кого-то должно сильно удивлять, что сегодня она выглядит несколько устаревшей. Обозначим некоторые из ее особенностей, которые сегодня представляются наиболее архаичными.
Многосторонность ХХ века базировалась на гегемонии, общих ценностях и суверенитете
Старая многосторонность была основана на гегемонии. Мировой порядок после Второй мировой войны был установлен очень небольшой группой великих держав и отражал в первую очередь их интересы и устремления. Соединенные Штаты создали НАТО как многосторонний оборонительный союз, но никому не приходило в голову оспаривать американское лидерство в этом союзе. Советская гегемония в Организации Варшавского договора была еще более явной и бесспорной. В полноценной биполярной системе многосторонность всегда остается относительной и неполной; возможно, будет правильнее говорить о наличии в этой системе квази-многосторонности.
Старая многосторонность была основана на институтах. Она предполагала наличие большого числа хорошо развитых организационных структур, располагающих многоуровневыми бюрократическими аппаратами, сложными механизмами принятия решений, системами самых разнообразных явных и скрытых увязок, позволяющих участникам сбалансировать свои уступки в одних областях компенсациями в других областях. Такое устройство выглядело идеальным решением в условиях относительно статичной системы мировой политики, когда системные сдвиги происходили медленно и мало влияли на глобальный баланс сил в целом.
Старая многосторонность была основана на ценностях. В мире, разделенном на два противостоящих друг другу блока, большая часть многосторонних механизмов и процедур предполагали единство ценностей между участниками. В большинстве случаев картина мира выстраивалась как противостояние «своих» и «чужих», а многосторонность внутри групп «своих» (НАТО и Организация Варшавского договора, Евросоюз и СЭВ) лишь в очень редких случаях дополнялась многосторонностью между «своими» и «чужими» (Хельсинский заключительный акт). Даже понятие «глобальных общественных благ» как таковое в условиях расколотого мира распространялось лишь она очень узкие сферы международных отношений.
Старая многосторонность была основана на государствах. Некоторые негосударственные игроки (в первую очередь, транснациональные корпорации) время от времени пытались бросить вызов государствам как монополистам в многосторонних договоренностях, но с очень ограниченным успехом. Национальные государства оставались эксклюзивными участниками наиболее важных многосторонних институтов и режимов, в то время как негосударственные участники (частный сектор, гражданское общество, образовательные учреждения и пр.) довольствовались ролью наблюдателей и/или исполнителей соответствующих решений «своего» государства.
Старая многосторонность не сработала в новых условиях, но альтернатив ей не найдено
После завершения холодной войны триумфаторский Запад попытался распространить «свою» многосторонность на весь остальной мир, чтобы объединить человечество под знаменами политического либерализма. Однако, как очень скоро выяснилось, многосторонность старого формата плохо подходила для новой реальности. Американская гегемония продемонстрировала свою хрупкость; исторически короткий «однополярный момент» обернулся имперским перенапряжением и последующим геополитическим отступлением США. «Старые» многосторонние институты Запада обнаружили свои географические и функциональные пределы; как НАТО, так и Европейский союз столкнулись с многочисленными вызовами не только своей эффективности, но и своему единству. Политический либерализм так и не смог превратиться в универсальную систему ценностей, которую захотели бы воспринять все международные игроки. Национальные государства год от года оказывались все менее способными успешно решать глобальные проблемы без активного взаимодействия с разнообразными негосударственными участниками международных отношений.
С другой стороны, за три десятилетия, прошедшие после холодной войны, человечество так и не придумало жизнеспособной принципиальной альтернативы многосторонности. Представляется крайне сомнительным, что в будущем удастся выйти на приемлемый уровень глобального управления, используя исключительно односторонние и двусторонние инструменты ведения внешней политики. Единственной вероятной альтернативой многосторонности в современном мире является не воссоздание старых однополярных, биполярных или многополярных международных систем, но всеобщий беспорядок, характеризующийся отсутствием согласованных правил, процедур и иерархий. Такой неуправляемый мир в эпоху ресурсных дефицитов, стремительных изменений климата, беспрецедентных трансграничных миграционных потоков и бесконтрольного развития новых технологий не может существовать долго. Если нынешний кризис многосторонности будет и дальше углубляться, нашей цивилизации грозит катастрофа эпического масштаба.
Правительства должны строить многосторонность снизу-вверх, не опираясь на общие ценности
Настоятельная задача текущего момента состоит не в том, чтобы воскресить старый формат многосторонности, а в том, чтобы изобрести новый формат путем приспособления ее общих принципов к меняющейся реальности. Что это означает более конкретно?
Во-первых, государственные лидеры должны быть готовыми продвигать многосторонность, не рассчитывая на лидерство благожелательно настроенного к многосторонности гегемона. Было бы замечательно, если бы Соединенные Штаты вновь стали бы активным сторонником многосторонности при новой администрации Дж. Байдена. Мы должны приветствовать стремление Вашингтона вернуться в ВОЗ, Парижские соглашения по климату, в СВПД по Ирану и др. Тем не менее один из уроков уходящей администрации Д. Трампа состоит в том, что мы более не вправе рассматривать безусловную американскую поддержку многосторонности как нечто данное.
Во-вторых, дипломаты и эксперты должны научиться использовать многосторонние форматы в условиях относительной слабости международных организаций и эрозии международных иерархий. В мире присутствует повсеместная «институциональная усталость», которая вряд ли исчезнет в ближайшем будущем. Старые союзы теряют былую сплоченность, а новые часто вообще остаются союзами только на бумаге. В этих условиях продвижение многосторонности снизу-вверх способно оказаться более продуктивным, чем традиционные подходы по принципу сверху-вниз. Гибкие многосторонние режимы имеют больше перспектив, чем жесткие многосторонние организации. Добровольные обязательства государств могут стать более практичными, чем традиционные юридические обязывающие международные соглашения, требующие длительных процедур согласования и ратификации.
В-третьих, многосторонность нового типа не должна рассматривать общность ценностей в качестве непременного условия для достижения договоренностей. Необходимым и достаточным условием выступает лишь совпадение интересов. Старая мантра о том, что многосторонность и либеральный миропорядок в целом — не что иное, как производные от политического либерализма как доминирующей идеологии основных международных игроков, должна быть отвергнута как неактуальная и непрактичная. Многосторонность XXI века сможет стать универсальной только в случае, если она подойдет для мира ценностного плюрализма. В то же время, многосторонность должна стать инструментом преодоления ценностных конфликтов, существующих в современном мире. Иными словами, общность ценностей должна быть не отправной точкой в продвижении к многосторонности, но конечной точкой, к которой многосторонность может в конце концов привести.
Проектная многосторонность в интересах прагматического сотрудничества
В-четвертых, многосторонность должна стать максимально инклюзивной. Во многих случаях многосторонние соглашения между государствами недостаточны, если они не предполагают подключения частного сектора, гражданского общества и иных частных и общественных структур. Самые важные международные проблемы — от будущего контроля над вооружениями до изменения климата, от управления техническим прогрессом до регулирования миграцией — для своего решения требуют создания широких и гибких коалиций самых разнообразных игроков. Допустимо предположить, что большинство многосторонних коалиций нового поколения будут строиться по принципу государственно-частных партнерств.
Таким образом, если многосторонние практики выживут в ближайшем будущем, они выживут преимущественно в формате многосторонности ad hoc или проектной (проблемной) многосторонности. Проектная многосторонность станет столь же распространенной в международных отношениях, как проектное построение учебного процесса распространено сегодня в ведущих университетах. Примеры многосторонности такого типа уже существуют на региональном уровне (Арктический совет) и на отдельных функциональных направлениях (Международная организация гражданской авиации — ICAO). Такой формат многосторонности имеет много недостатков и ограничений — он избыточно подвижен, неустойчив, избирателен и хрупок. Тем не менее, как представляется, он остается наилучшим вариантом на ближайшую перспективу — с учетом отсутствия условий для реализации более сложных и более продвинутых форматов.
Представляется маловероятным, что лидерами в развитии нового формата многосторонности станут великие державы — такие как Соединенные Штаты, Китай или Россия. Все эти державы слишком привыкли к отношениям асимметричной взаимозависимости со своими более слабыми партнерами, и потому они склонны идти по пути максимализации своих сравнительных преимуществ в формате двусторонних отношений с этими партнерами. С другой стороны, страны, подобные Германии, уже накопили очень большой опыт работы в различных многосторонних форматах. Поэтому ведущиеся сегодня в Германии дискуссии о будущем многосторонности выглядят столь важными и актуальными.
Впервые опубликовано на английском языке на сайте PEACELAB.
