О НОВОМ МЕХАНИЗМЕ КОНФИСКАЦИИ РОССИЙСКИХ СУВЕРЕННЫХ АКТИВОВ
Международный дискуссионный клуб «Валдай»
Консенсус Администрации и Конгресса США
Новое федеральное законодательство даёт президенту США механизм, который ранее отсутствовал в арсенале исполнительной власти. Глава государства своими указами имел право замораживать, но не конфисковывать собственность зарубежного государства. Сегодня можно говорить о принципиально новой реальности политики санкций, которая на российском направлении стала предметом консенсуса двух ветвей власти в США.
В США обе палаты конгресса одобрили законопроект H.R. 8038 «О достижении мира в XXI веке посредством силы». В России он получил резонанс в связи с правовым механизмом конфискации российских суверенных активов. Ранее в арсенале политики санкций США на российском направлении не было подобных механизмов. Что будет представлять собой новый закон? В каких отношениях находились администрация и конгресс по вопросу законопроекта и санкций в отношении России в целом? Какими были предпосылки его принятия и какие ответные меры предпринимает Москва?
Правовые механизмы американской политики санкций имеют двойственную природу. С одной стороны, они могут закрепляться в виде исполнительных указов президента США на основании Закона о чрезвычайных международных экономических полномочиях 1977 года. Президент может вводить и отменять санкции самостоятельно. Примером является исполнительный указ 14024, который на сегодняшний день является ключевым основанием для введения финансовых ограничений против России. С другой стороны, источником режимов санкций являются федеральные законы, проекты которых разрабатываются и утверждаются в конгрессе, а затем подписываются президентом. Как правило, президент обладает большой гибкостью в имплементации таких законов. Они позволяют ему временно приостанавливать их действие. Но отменить их или внести в них поправки нельзя без согласия конгресса.
Иными словами, и президент, и конгресс обладают полномочиями определять политику санкций. Причём далеко не всегда они являются союзниками. Иногда конгресс оказывает активную поддержку президенту. Иногда речь может идти об отстранённости при следовании в фарватере действий президента. Иногда – об осторожном противодействии президенту по отдельным вопросам или же о конкуренции двух ветвей власти. По одному и тому же вопросу может наблюдаться последовательная смена таких состояний, как это произошло по вопросам войн в Афганистане и Ираке в 2000-х годах[1]. Конгресс может генерировать целую паутину законов, которая будет ограничивать внешнеполитический манёвр президента. Наиболее яркий пример – политика санкций в отношении Ирана[2]. Если в первой половине ХХ века высказывалась аргументированная точка зрения о «слабом конгрессе» в вопросах внешней политики,[3] то к концу ХХ столетия[4] и в ХХI[5] веке его усиление стало видимым, в том числе в области политики санкций. Конгресс обладает полномочиями влиять на бюджетные ассигнования, определять содержание законодательства и процедуры его исполнения, запрашивать отчётность у органов исполнительной власти. Хотя администрация подчас весьма широко трактует законодательные нормы, «заматывая» их исполнение или формально подходя к отчётности, конгресс всё же остаётся значимым фактором во внешней политике США.
По вопросу санкций в отношении России и более широкого круга тем отношения конгресса и администрации вряд ли можно назвать ровными. В декабре 2012 года президент США подписал Закон им. Магнитского. Он предполагал санкции в отношении российских чиновников, связанных, по мнению властей США, с гибелью российского юриста Сергея Магнитского. Кроме того, санкции могли вводиться и в отношении более широкого круга российских лиц, причастных к нарушению прав человека или вовлечённых в коррупцию. Тем не менее администрация применяла данный закон ограниченно, хотя он и вызвал обострение в отношениях с Москвой.[6] Украинский кризис 2014 года отметился единодушием администрации и конгресса. Исполнительные указы президента Обамы о санкциях против России (13660, 13661, 13662, 13685 и др.) дополнились двумя законами, инициированными конгрессом и подписанными президентом (UFSA и SSIDES). Конгресс занял враждебную позицию в отношении администрации Дональда Трампа, опасаясь того, что президент смягчит санкции в отношении России. Закон 115-44 (CAATSA) ограничивал его в отмене ранее принятых Бараком Обамой упомянутых указов о санкциях в связи с ситуацией на Украине и предполагаемыми кибератаками со стороны зарубежных государств (13694 и 13757), а также вводил целый ряд новых ограничений. Трамп, подписав закон, не уклонялся от его выполнения, хотя и не шёл на избыточную эскалацию санкций. В своих указах 13848 и 13849 он использовал как политику сдерживания в отношении вмешательства в выборы в США, так и ключевые установки CAATSA. На фоне инцидентов в британском Солсбери 2018 года администрация Трампа выступила противником жёстких законопроектов о санкциях против России, но имплементировала положения ранее принятого законодательства, ограниченно применив санкции в отношении Москвы. Кроме того, Трамп выступил активным сторонником ограничений в отношении российских морских трубопроводных проектов, поддержав законопроекты о санкциях в данной области.
Ещё до начала специальной военной операции (СВО) России на Украине администрация Джозефа Байдена и конгресс действовали сообща, посылая Москве политические сигналы о возможных санкциях. После начала СВО можно говорить о согласованных действиях администрации и конгресса на российском направлении. Более того, несмотря на большое число антироссийских законопроектов в конгрессе[7], законодательная власть не спешила ограничивать администрацию в вопросах применения санкций. Помимо указа 14024, Байден подписал серию новых указов об ограничениях против РФ (14039, 14066, 14068, 14071, 1414). В законодательстве была закреплена лишь часть санкций. В 2022 году конгресс принял законы, приостанавливающие импорт российских энергоносителей, нормальные торговые отношения с Россией и Республикой Беларусь, а также предполагающие санкции в отношении покупателей российского золота.
Касательно конфискации российских активов противоречий между администрацией и конгрессом также не наблюдалось. Законопроекты о конфискации суверенных и/или частных российских активов вносились на обсуждение в конгрессе. Президент США также выступал в поддержку конфискации замороженных средств. Ещё в апреле 2022 года Байден обращался к конгрессу с просьбой разработать новое законодательство, которое давало бы возможность конфискации замороженной собственности как российского государства, так и «олигархов». Вехой на пути к полноценному механизму конфискации стало законодательное закрепление за генеральным прокурором США полномочий передавать госдепартаменту имущество, конфискованное в рамках уголовных расследований в отношении лиц, заблокированных по основаниям санкций против России в связи с конфликтом на Украине. Госдеп наделялся полномочиями передавать конфискованные средства Украине. Но значительные объёмы средств с помощью такого механизма было бы конфисковать сложно, так как уголовные дела в отношении российских лиц под санкциями пока немногочисленны, а конфискованные средства относительно ничтожны. Например, конфискованные активы российского бизнесмена Константина Малофеева, переданные Украине, составили 5,4 миллиона долларов США.
Наконец, в апреле 2024 года обе палаты Конгресса США одобрили законопроект 8038 «О достижении мира в XXI веке посредством силы». В нём закреплён уже значительно более масштабный механизм конфискации, дающий полномочия исполнительной власти изымать российские суверенные активы. Их объём оценивается законопроектом в 4–5 миллиардов долларов, в то время как общий объём замороженных российских суверенных активов в юрисдикциях всех стран – инициаторов санкций против Москвы – в 300 миллиардов долларов. Став законом, H.R. 8038 определяет ограничения на разблокирование российских суверенных активов. Оно возможно только в случае прекращения конфликта на Украине и полной компенсации со стороны России украинских материальных потерь. Президент наделяется полномочиями конфисковать российские суверенные активы частично или полностью. Однако он может делать это в любые сроки и по своему усмотрению, то есть конгресс не обязывает его проводить конфискацию. Далее изъятые средства передаются в специальный Фонд поддержки Украины. Средства Фонда должны быть доступны госдепартаменту США для реализации программ восстановления Украины.
В сухом остатке H.R. 8038 можно считать примером сотрудничества конгресса и администрации в области политики санкций. Новое федеральное законодательство даёт президенту механизм, который ранее отсутствовал в арсенале исполнительной власти. Глава государства своими указами мог замораживать, но не конфисковывать собственность зарубежного государства. В дальнейшем данный правовой механизм может достраиваться в двух направлениях. Во-первых, в сторону дополнительных полномочий по конфискации активов российских частных лиц, а не только суверенных активов. Во-вторых, в сторону конфискации активов иных государств и их граждан, в случае возникновения политической необходимости.
Можно говорить о принципиально новой реальности политики санкций, которая на российском направлении стала предметом консенсуса двух ветвей власти в США.
Россия между тем не замедлила с ответом на американский законопроект. Президент Владимир Путин подписал Указ № 442 от 23 мая 2024 года «О специальном порядке компенсации ущерба, причинённого Российской Федерации и Центральному банку РФ в связи с недружественными действиями Соединённых Штатов Америки». Указ обязывает правительство России создать механизм компенсации ущерба в связи с необоснованным лишением российских правообладателей прав на имущество. Российский правообладатель вправе обратиться в суд с заявлением об установлении факта необоснованного лишения прав на имущество в связи с решением американских властей. Суд, в свою очередь, направляет в Правительственную комиссию по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ запрос о предоставлении перечня имущества США или лиц, связанных с США, которое может быть использовано для компенсации ущерба. Перечень такого имущества передаётся в суд, который может принять решение о компенсации ущерба. Иными словами, в ответ на конфискацию в США суверенных активов, российские власти в ответ могут использовать как суверенные активы, так и средства частных лиц для компенсации ущерба, то есть российский правовой механизм затрагивает более широкий спектр лиц и их имущества. Оно не обязательно должно быть заморожено в России, в отличие от США, где речь идёт о замороженных активах.
Практика покажет, насколько широко будут использоваться новые правовые механизмы как в США, так и в России. За президентом США остаётся широкое пространство для манёвра в использовании механизма конфискации, тогда как за российскими властями – широкий круг лиц, у которых имущество может изыматься для конфискации активов. Однако ясно то, что о каких-либо суверенных инвестициях России в США речи быть попросту не может. Для частных лиц инвестиционная привлекательность США также резко снижается в связи с политическими рисками, равно как и сами возможности для инвестиций. Американские инвестиции в Россию были существенно ограничены ещё в 2022 году. Массовый уход американских компаний из России также идёт с 2022 года. Новые правовые механизмы с обеих сторон цементируют экономические барьеры, которые, скорее всего, просуществуют годы и десятилетия.
СНОСКИ
[1] Scott J. and Carter R. The Not-So-Silent Partner: Patterns of Legislative-Executive Interaction in the War on Terror, 2001-2009 // International Studies Perspectives. 2014. Vol. 15: 168-208.
[2] Hanauer L. The Days after a Deal with Iran. Congress’s Role in Implementing a Nuclear Agreement. Rand Corporation, 2015.
[3] Reisenfeld S. The Power of Congress and the President in International Relations: Three Recent Supreme Court Decisions // California Law Review. 1937. Vol. 25. № 6: 643-675.
[4] Lindsay J. Congress, Foreign Policy, and the New Institutionalism // International Studies Quarterly. 1994. Vol.38: 281-304.
[5] Chafetz, Josh. Congress’s Constitution // University of Pennsylvania Law Review. 2012. Vol. 160: 715-778.
[6] Gilligan, E. Smart Sanctions Against Russia: Human Rights, Magnitsky and the Ukrainian Crisis // Democrtizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization. 2016. Vol. 24 (2) Spring: 257-277.
[7] Тимофеев И.Н. Политика санкций в законопроектах Конгресса США // Международные процессы. 2023. 21 (2): 6-21.
