Глава книги «Стратегия для России»

Содержание

Введение

Концептуальные подходы

Этапы развития российского федерализма

Проблема соединения федерализма с правовым государством

Экономические основания российского федерализма

Проблемы развития бюджетного федерализма

Пути совершенствования российского федерализма

 

Введение

В данном докладе содержится описание и анализ федеративных структур и отношений в Российской Федерации. Докладчики пытались также обрисовать возможные перспективы развития федеративных отношений в стране. На основании данных, полученных в результате анализа положения дел в этой области, выдвигаются предложения в отношении практических шагов в политической, экономической и законодательной сферах, которые могли бы способствовать укреплению федерализма в Российской Федерации.

Концептуальные подходы

Необходимо принимать во внимание различие в концептуальных подходах к пониманию федерализма.

Исторически идея федерализма была обоснована в XVIII в. как способ децентрализации управления («горизонтальное разделение власти»), т. е. инструмент демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и не рассматривается как форма решения так называемого «национального вопроса», межэтнических отношений (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). Государства же, которые избрали федеративное устройство как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия).

Таким образом, на протяжении всех последних лет полярные различия мнений в оценках и перспективах российского федерализма основываются именно на различии в концептуальном понимании федерализма как такового.

Этапы развития российского федерализма

2.1. В развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:

• 1918-1936 гг. — создание основ социалистического федерализма;
• 1937-1985 гг. — утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;
• 1985-1993 гг. — попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.

Несмотря на длительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были окончательно решены ключевые вопросы построения реальной федерации. Какой она должна быть? Договорной или конституционной, асимметричной или равной, построенной по национально-территориальному или исключительно по административно-территориальному принципу? Сохранить ли субъекты-«матрешки» (административно-территориальное деление, при котором автономные округа входят в состав края или области) или укрупнить их в единый субъект Федерации?

Но уже в 1992 г. сама жизнь заставила Центр и регионы взяться за разграничение полномочий. В результате были подготовлены три договора о разграничении полномочий (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.

2.2. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.

Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой — возврат к унитарной структуре регионов.

Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед — уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не «титульная национальность», а все многонациональное население).

Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную «асимметричность», заложила основные принципы, «общие правила» построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):

• суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
• верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
• государственную целостность страны;
• единство системы государственной власти;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
• равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

2.3. Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.

Ведь сегодня Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическом отношении.

Не завершено и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входят 32 крайне разнородных национальных государственных образования, а 57 субъектов имеют территориальную основу.

В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но «подталкивать» эти процессы политическими методами нельзя и крайне опасно.

Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.

Проблема соединения федерализма с правовым государством

В число важнейших принципов федеративных отношений входят принципы верховенства федеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, а также приоритета федеральных законов над законодательством субъектов Федерации.

Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, с другой — сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах своей компетенции.

Однако именно эти принципы в наибольшей степени находятся сегодня под угрозой. Наибольшую опасность для единства правового пространства страны представляют следующие положения в законодательстве субъектов Российской Федерации:

5.1. Наличие конфедеративных элементов в законодательстве ряда субъектов Федерации

Несмотря на ясно обозначенные в Конституции Российской Федерации принципы государственного устройства, ряд основных законов субъектов Федерации содержат по крайней мере элементы конфедеративного характера.

Так, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) в своих конституциях прямо именуются «суверенными государствами»; Республика Коми, не называя себя суверенной, тем не менее закрепила в своей конституции положение о «распространении государственного суверенитета на всю территорию республики». «Экономический суверенитет» провозгласила Карелия. В преамбуле двустороннего соглашения «О дружбе и сотрудничестве» Башкортостан и Чувашия признают государственный суверенитет друг друга. Башкирия пошла еще дальше, признав Абхазию в качестве суверенного государства, в то время как по всем международным нормам она является составной частью Грузии.

5.2. Тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации в разных сферах общественной жизни

В том числе:

• установление субъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Федерации Саха (Якутия), Башкортостан, Тыва, Коми;
• приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область);
• закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);
• принятие республиканских законов о военной службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва);
• установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории без согласования с Президентом Российской Федерации и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и ряд других);
• согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия — Алания);
• определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва);
• регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области).

5.3. Попытки ведения некоторыми субъектами Федерации самостоятельной внешней политики

Расширение международных связей субъектов Федерации нередко сопровождается прямым вмешательством в компетенцию Российской Федерации. На сегодняшний день субъекты Федерации заключили более 200 соглашений со своими зарубежными партнерами, включая суверенные государства (так называемые «диагональные соглашения» между субъектом международного права и несубъектом международного права).

Таким образом, международные связи субъектов Федерации все чаще соприкасаются со сферой внешней политики.

Однако есть надежда, что вновь принятый Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации» позволит переломить сложившуюся ситуацию в этой сфере.

5.4. Случаи нарушения прав и свобод человека и гражданина законодательством субъектов Федерации

5.5. Противоречия между федеральным и региональным избирательным законодательствами

В числе таких противоречий, например, введение неконституционных цензов оседлости, образовательных и возрастных цензов для участников избирательного процесса, попытки регионального законодателя регулировать вопросы, отнесенные федеральным законодательством к компетенции органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности и независимости местного самоуправления от органов государственной власти и др.

В качестве позитивного момента следует отметить, что значительное число «избирательных ограничений» в субъектах Российской Федерации устранены рядом решений Конституционного суда Российской Федерации.

5.6. Попытки вмешательства в федеральную компетенцию

Вызывает серьезную озабоченность то, что субъекты Российской Федерации принимают законы, направленные на регулирование предметов ведения, относящихся к федеральной компетенции. Среди них, например, регулирование порядка пребывания иностранных граждан на их территории или «специфическое» прочтение норм закона о свободе передвижения и выбора места жительства.

Экономические основания российского федерализма

6.1. Классификации российских регионов по их экономическому положению и перспективам

Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х гг., когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимает свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям составляет от 10 до более чем 100 раз. Существует примерная классификация регионов (достаточно условная, но имеющая под собой объективные факторы), основанная на различии их экономического состояния.

6.1.1. Регионы-лидеры

6.1.1.1. Крупные (до 8 млн. населения) индустриально развитые регионы с реформаторской идеологией лидеров и относительным плюрализмом в политике и СМИ; доноры федерального бюджета, обладающие самостоятельной региональной идеологией, развитыми и многоплановыми отношениями с Центром (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Нижегородская, Свердловская, Самарская области).

6.1.1.2. Регионы, ориентированные на умеренные реформы в сочетании с курсом на независимость; промышленно развитые, ресурсные республики, имеющие особый тип отношений с федеральным бюджетом и персонализированный характер власти (Татарстан, Башкортостан).

6.1.1.3. Регионы со средним уровнем развития промышленности (например, Ульяновская область, ориентированная на решение собственных проблем за счет шагов, зачастую находящихся в противоречии с экономическим курсом Центра).

В регионах-лидерах уровень жизни в целом выше среднероссийского, они относительно стабильны в политическом отношении, обладают адаптационными ресурсами по отношению к меняющейся политике Центра.

К группе лидеров примыкают регионы — сырьевые монополисты: Якутия, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Карелия.

6.1.2. Регионы догоняющие

Эти субъекты Федерации явно ориентируются на тип развития регионов-лидеров, но при этом либо не располагают сопоставимыми возможностями (Краснодарский, Ставропольский, Приморский края, Челябинская, Кемеровская, Ростовская области), либо, не ориентируясь на тип развития региона-лидера, потенциально способны по нему пойти (например, Ленинградская, Волгоградская области).

Естественно, что данная классификация может существенно измениться под воздействием прежде всего экономических факторов, в частности сокращения бюджетного финансирования в этом году или падения цен на нефть.

6.1.3. Согласно другой, достаточно распространенной классификации, основывающейся на принципе однородности факторов, обусловивших глубину кризисных явлений в экономике, перспективы дальнейшего развития, рекомендуемую стратегию реформирования экономики и основные направления государственной поддержки, выделяются следующие восемь групп субъектов Российской Федерации.

6.1.3.1. Первая группа: Республики Башкортостан и Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области.

Эти субъекты характеризуются достаточно диверсифицированной структурой производства: к началу 90-х гг. они располагали высоким производственным потенциалом, развитой инфраструктурой и квалифицированными кадрами. Кроме того, их отличает сочетание наиболее высокого уровня социально-экономического развития с наименьшим спадом производства в постсоветский период.

В условиях реформирования экономики спрос на продукцию основных отраслей, на которых специализируются эти субъекты, остается относительно высоким. Об относительной устойчивости хозяйственных комплексов этой группы субъектов свидетельствует низкий уровень безработицы либо сочетание средних показателей безработицы с относительно высокой потребностью в работниках, что характерно для периода активной структурной перестройки экономики и развития рыночной инфраструктуры. Перспективы выхода из кризиса и перехода к устойчивым темпам экономического роста с ориентацией на развитие эффективных секторов экономики и отраслей специализации у этих субъектов Российской Федерации наиболее благоприятны.

6.1.3.2. Вторая группа: Республики Коми, Саха (Якутия) и Хакасия, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская и Тюменская области.

Для данной группы характерны высокие показатели производства продукции на душу населения и меньший спад производства, что полностью обусловлено экспортной ориентацией сырьевых отраслей. Неустойчивость конъюнктуры внешнего рынка, высокая капиталоемкость отраслей специализации и острая потребность в инвестициях обусловливают нестабильность экономической ситуации в этих регионах. Для этих субъектов характерны высокий уровень безработицы, значительный разрыв в уровне доходов занятых в отраслях специализации и других секторах экономики.

Перспективы экономического роста для данной группы регионов оцениваются менее высоко, чем для первой, а восстановление региональных хозяйственных комплексов требует активизации государственной региональной политики, направленной на решение проблем регионального монополизма, собственности на природные ресурсы и распределение доходов от их использования, а также экологических, инвестиционных, внешнеэкономических и социальных проблем.

6.1.3.3. Третья группа: Владимирская, Ивановская, Курская, Московская, Смоленская, Тульская, Ульяновская и Ярославская области.

Эти субъекты отличаются высокой степенью хозяйственной освоенности территорий, потенциально высокой емкостью региональных рынков продукции производственно-технического назначения и ТНП. В основном это регионы концентрации отраслей гражданского машиностроения и легкой (преимущественно текстильной) промышленности, т. е. производств, ориентированных на конечное потребление и наиболее подверженных кризисному спаду.

Эти регионы располагают относительно благоприятными условиями для инвестиций, перспективы формирования высокоэффективных хозяйственных комплексов могут быть оценены оптимистично.

6.1.3.4. Четвертая группа: Республика Карелия, Архангельская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Камчатская, Костромская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Пензенская, Пермская, Рязанская, Сахалинская, Тверская области и г.Санкт-Петербург.

Эти субъекты не попадают в число наиболее депрессивных и не относятся к относительно благополучным. Реакцию хозяйственных комплексов этих регионов на экономический кризис можно считать близкой к среднему уровню.

6.1.3.5. Пятая группа: Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область.

В нее объединены три важнейших сельскохозяйственных субъекта. С одной стороны, в этих регионах имел место опережающий спад в сельском хозяйстве и сельскохозяйственном машиностроении, что в сочетании с неблагоприятной ценовой динамикой обусловило существенное ухудшение их экономического положения. С другой стороны, задействование имеющегося высокого потенциала пищевой промышленности определило их относительную устойчивость к кризису. Эти регионы располагают лучшими потенциальными условиями для эффективного сельскохозяйственного производства.

6.1.3.6. Шестая группа: Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия и Чувашия, Хабаровский край, Брянская, Кировская, Курганская, Псковская и Саратовская области.

В начале 90-х гг. значительную долю в их производственных комплексах занимало машиностроение, ориентированное на нужды ВПК. В результате падения спроса на продукцию ВПК они оказались подвержены глубокой депрессии: спад производства сочетается здесь с высоким уровнем безработицы и низким спросом на рабочую силу. Структура хозяйственных комплексов этих субъектов сильно деформирована, что обусловливает высокую степень зависимости от федеральной поддержки. Для их производственного потенциала характерно сочетание высокотехнологичных производств в оборонной промышленности с отсталостью и неэффективностью других секторов экономики. В результате возможность компенсации спада производства в отраслях ВПК развитием других отраслей крайне ограничена. Значительная доля инвестиций, необходимых для сохранения высокотехнологичных производств и поддержки этих регионов, требует целевого финансирования из федерального бюджета.

6.1.3.7. Седьмая группа: Республики Алтай, Бурятия, Калмыкия и Тыва, Алтайский и Приморский края, Амурская, Астраханская, Калининградская, Тамбовская и Читинская области.

Эти субъекты одновременно попадают как в разряд подверженных наиболее глубокой депрессии, так и в разряд отсталых по уровню социально-экономического развития. Собственный финансовый потенциал для активизации инвестиционной деятельности и выхода из кризиса у регионов этой группы крайне низок.

Следует отметить, что в этих регионах действуют дополнительные объективные факторы, затрудняющие преодоление кризиса, в том числе — территориальная удаленность, слабая транспортная освоенность территорий, низкий докризисный уровень производства. Эту группу отличают наиболее ограниченные возможности инвестирования.

6.1.3.8. Восьмая группа: Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия — Алания.

Все они входят как в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положение определяется в большой степени внеэкономическими факторами и перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться возможностями государственного урегулирования острейших политических, межнациональных, пограничных и т. д. проблем.

Город Москва не включен ни в одну из групп, поскольку факторы, определяющие состояние и перспективы его социально-экономического развития, в основном уникальны, что требует их индивидуального рассмотрения.

6.2. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации

6.2.1. Создание и дальнейшее развитие региональных ассоциаций

Ассоциации экономического взаимодействия изначально рассматривались как один из элементов системы строительства нового федерализма в России, который, укрепляя реальную самостоятельность субъектов, направлял бы их инициативу в центростремительное русло формирования единого внутрироссийского рынка. При этом ассоциации становились бы координаторами региональных субрынков и организаторами новой структуры товарных и денежных потоков на территории страны. Вполне можно утверждать, что проектирование ассоциаций стало «находкой», способной соединить макроэкономическую стратегию с особенностями и реалиями микроэкономической политики.

6.2.2. Восемь межрегиональных ассоциаций: краткий обзор

В настоящий момент в Российской Федерации существует 8 межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (в их состав входят главы как исполнительной, так и законодательной власти):

• «Северо-Запад» (Карелия, Коми, Санкт-Петербург, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, Ямало-Ненецкий АО);
• «Центральная Россия» (Москва, Брянская, Владимирская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области);
• «Черноземье» (Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Липецкая, Новгородская, Орловская, Тамбовская, Тульская области);
• «Северо-Кавказская» (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область);
• «Большая Волга» (Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия, Астраханская, Волгоградская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области);
• «Большой Урал» (Башкортостан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Коми-Пермяцкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО);
• «Сибирское соглашение» (Алтай, Бурятия, Тува, Хакасия, Алтайский, Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская области, Агинский, Таймырский, Усть-Ордынский, Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий АО);
• «Дальний Восток и Забайкалье» (Бурятия, Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская, Читинская области, Агинский, Корякский, Чукотский АО).

6.2.3. Основные направления деятельности ассоциаций

В целом на настоящем этапе можно выделить три основных направления деятельности ассоциаций в экономической области.

Первое связано с лоббированием в федеральном Центре экономических интересов, которые во многом сходны у субъектов, входящих в одну ассоциацию.

Второе направление в деятельности ассоциаций характеризуется организацией экономического взаимодействия между членами самих ассоциаций.

Третье направление характеризуется тем, что межрегиональные ассоциации участвуют в общефедеральном законотворческом процессе, в том числе в подготовке предложений и разработке проектов общефедеральных законодательных актов по вопросам экономической реформы; экспертизе законопроектов Российской Федерации по вопросам, затрагивающим интересы регионов; подготовке предложений по формированию государственной региональной политики и развитию различных форм национально-культурных автономий.

Проблемы развития бюджетного федерализма

7.1. Расширение самостоятельности российских территорий и органов местного самоуправления актуализировали проблемы формирования реального бюджетного федерализма.

Российский бюджетный федерализм проходит сегодня сложный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями унитарного государства, с другой — стремление сохранить Россию как единое целое.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования разных инструментов. При этом разработка оптимальной системы бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера модели бюджетного федерализма.

7.2. В основе любой модели бюджетного федерализма лежат три главные составляющие, которые являются условиями ее эффективного функционирования:

• во-первых, четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• во-вторых, наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными функциями;
• в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг.

Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Согласно действующему федеральному законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. На практике это приводит к тому, что доходы бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25% как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это не позволяет более или менее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов — «бюджетов развития» и т. д.

Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки — это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это становилось, порой одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами — например, отказа ряда регионов (Башкортостан, Саха (Якутия) и Татарстан) от долевого участия в налогах.

Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями региональных бюджетов. Эта модель не соответствует задачам сегодняшнего дня.

7.3. Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:

• проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям;
• инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты;
• упорядочение разных форм федеральных платежей — дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства;
• анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на наполняемость доходной части региональных бюджетов.

Пути совершенствования российского федерализма

8.1. Дальнейшее развитие и совершенствование правовой базы федерализма

8.1.1. Разработать и принять федеральные конституционные законы:

• о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта;
• о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

8.1.2. Необходимо законодательно закрепить:

• институт федерального вмешательства, порядок его функционирования;
• механизмы федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации;
• механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за нарушение норм Конституции и законодательства Российской Федерации, прав и свобод граждан;
• механизмы реализации решений Конституционного суда Российской Федерации об отмене не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству норм правовых актов субъектов Российской Федерации и механизмы ответственности должностных лиц за неисполнение этих решений;
• реализацию принципа, согласно которому гарантии прав национальностей и национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектов Российской Федерации и единого стандарта прав граждан на всей территории Российской Федерации.

8.1.3. Активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

8.1.4. Осуществить мониторинг федерального законодательства с целью отмены норм, приводящих к вмешательству в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации.

8.1.5. Осуществить анализ договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий с целью:

• приведения устаревших норм договоров и соглашений в соответствие с вновь принятым федеральным законодательством;
• приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами договоров и соглашений;
• закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения, появившимся в ходе реализации конкретных соглашений;
• профилактики рецидивов «ползучего сепаратизма» регионов;
• уточнения основных направлений развития государственной региональной политики.

8.1.6. Необходимо законодательно установить среднесрочный (5-10 лет) «мораторий» на любые изменения административных границ между субъектами Российской Федерации.

8.2. Дальнейшее совершенствование государственных институтов

8.2.1. Решение вопроса о целесообразности повышения роли Совета Федерации в законодательном процессе, в частности о придании ему функции предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в Государственную Думу.

8.2.2. Завершение судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране.

8.2.3. Завершение перехода от отраслевого принципа управления социально-экономической сферой к функциональному и региональному.

8.2.4. Совершенствование системы, структуры и функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

8.2.5. Совершенствование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.

8.2.6. Реализация мер по восстановлению и укреплению «вертикали» исполнительной власти (включая механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации).

8.2.7. Включение органов местного самоуправления в «вертикаль» исполнительной власти в той части, где они участвуют в осуществлении государственно-властных функций.

8.3. Экономические меры

8.3.1. Проведение действенной, целенаправленной и последовательной региональной политики государства, которая не сводится исключительно к межбюджетным отношениям.

8.3.2. Осуществление ревизии и разумного сокращения количества федеральных целевых программ при обязательном исполнении Бюджета развития.

8.3.3. Совершенствование системы управления объектами государственной собственности на территории субъектов Российской Федерации. Решение вопроса о целесообразности передачи права управления государственными пакетами акций предприятий администрациям субъектов Российской Федерации.