Опубликованные 19 августа 1992 г. в «Независимой газете» тезисы заставили московское политическое сообщество впервые заговорить о СВОП. Была сделана заявка на то, чтобы стать серьезным интеллектуальным центром, предлагавшим реалистическую, «нереваншистскую» альтернативу проводившейся Россией политики бездумного равнения на Запад и сдачи всех позиций, даже если о такой сдаче не просили.

Содержание

Введение

Россия в современном мире

Российская внешняя политика: некоторые результаты и проблемы

Некоторые предложения

 

Введение

1. С момента подготовки и опубликования 27 мая 1994 г. в «Независимой газете» тезисов Совета по внешней и оборонной политике (СВОП) «Стратегия для России — 2» произошли крупные подвижки и в мире, и в России, и в наших восприятиях.

В эти годы Россия продолжала искать свою новую роль в мировой политике. Процесс этот еще далек от завершения. В стране лишь складывается новая государственность, понимание целей и перспектив развития, места и роли в современном мире. Поиски новой российской самоидентификации, «новой русской идеи» не принесли и, возможно, не могут принести реальных результатов.

В России вошли в моду дебаты о геостратегии, сильно напоминающие дискуссии почти вековой давности или, по крайней мере, идеи мыслителей времен ранней «холодной войны». Некоторые из них живы и проповедуют эти идеи до сих пор к радости наших геостратегов.

2. Между тем весьма вероятно, что поиски цивилизационной самоидентификации, к тому же навязываемые сверху, увлечение геостратегией просто отвлекают интеллектуальные силы и внимание политиков от гораздо более важных и насущных задач — от поисков активной стратегии по адекватной и выгодной интеграции нашей страны в мировое экономическое и информационное пространство, в новую геоэкономику мира на основе здорового прагматизма, который только и способен обеспечить рост экономики и выгодное включение страны в клуб развитых государств.

3. Главный итог внутреннего развития предыдущих трех лет: Россия в политическом плане сумела удержаться над безднами: не «свалилась» в пучину гражданской войны, сохранила хрупкую нарождающуюся российскую демократию, избежала соблазна тотальной культурной «вестернизации» страны. Как и в лучшие периоды развития России, мы с традиционной открытостью впитываем культурные импульсы внешнего мира. Но одновременно началось возрождение российской культуры, рост интереса к лучшему в русской и советской культуре.

4. Во внешнеполитическом курсе России произошли существенные перемены — был успешно устранен крен в сторону проведения исключительно прозападной внешней политики. Постепенно результирующий вектор стал смещаться в сторону более равновесного взаимодействия по всем азимутам при сохранении линии на создание отношений стратегического партнерства с основными развитыми государствами.

5. Хотя на западном направлении были достигнуты ощутимые успехи в плане интеграции с ключевыми политическими и экономическими институтами США и Западной Европы («большая восьмерка», Европейский союз, НАТО, Лондонский и Парижский клубы и др.), не обошлось и без разочарования политикой Запада, который, по существу, воспользовался временной слабостью России для продвижения своих собственных, иногда весьма узко и недальновидно понимаемых интересов. Запад начал разыгрывать карту «геополитического плюрализма», поощряя новых национальных лидеров к дистанцированию от Москвы. Эти действия и особенно политика расширения НАТО, несмотря на протесты России, были большинством общества восприняты как вероломство. Действиями Запада разочарованы практически все, кроме маргинальных прозападников. Одновременно формируется широкое согласие в пользу прагматической политики взаимодействия и сотрудничества с внешним миром, в том числе с Западом, там, где это выгодно и на условиях, благоприятных прежде всего для России. В результате нынешнее разочарование может оказаться более конструктивным, эффективным и выгодным, нежели прежнее очарование.

6. До сих пор гигантские издержки реформ не принесли существенных дивидендов. Крупнейшим провалом сегодняшнего руководства, да и всей элиты является неспособность выработать и претворить в жизнь эффективную и рациональную национальную стратегию экономического роста.

7. Эта ситуация, однако, начинает меняться. За прошедшие годы в России накоплен большой опыт и сохраняется интеллектуальный потенциал, способный сформулировать долговременную перспективу развития.

8. Авторы настоящих тезисов подтверждают основные положения предыдущих документов СВОП («Стратегия для России — 1», «Стратегия для России — 2», «Возродится ли Союз?» и др.). Тезисы не претендуют на создание абсолютно нового всеобъемлющего политического документа. Скорее предлагается для обсуждения относительно новый концептуальный подход к внешнеполитической стратегии с упором на модернизацию пока не столько самой внешней политики, сколько внешнеполитического мышления.

9. Данные тезисы основываются на понимании того, что Россия (1) продолжит развитие рыночных институтов; (2) будет следовать демократическим путем развития, в рамках которого обеспечивается верховенство права и закона; (3) останется многонациональным федеративным государством, в котором продолжится поиск оптимальных форм отношений и распределения властных полномочий между федеральным Центром и регионами; (4) будет вести линию на то, чтобы занять достойное и выгодное большинству россиян место в мировом сообществе.

10. Россия вступает в предвыборный период. Выборы 1999 и 2000 гг. во многом определят вектор развития страны — либо нынешняя стагнация или даже понятное движение, либо страна ускорит модернизацию, двинется к будущему. Данный документ призван в том числе повлиять на идеологию претендентов на пост президента, на дискуссию вокруг выборов.

Россия в современном мире

1.1. Внутренняя ситуация

Современное внутреннее положение страны по-прежнему характеризуется глубоким и всесторонним кризисом, связанным с переходом от одного типа общества к другому, форсированным освобождением от тоталитарной политической системы и административно-командных форм хозяйствования, а также с допущенными ошибками, часть которых уже трудно оправдывать. Налицо и отсутствие достаточной политической воли руководства, ведущее к продолжению стагнации. Кризис усугубился в результате распада или ослабления части экономических связей, существовавших в рамках СССР.

В политической сфере кризис проявился, прежде всего, в серьезном ослаблении государственной власти и государственной дисциплины, слабости вновь создаваемых государственных институтов открытого демократического общества, раскоординированности действий элит, все еще неспособных дорасти до понимания общности своих интересов с основными интересами государства и, главное, — в вопиющей слабости государственного механизма, исполнительных структур. Внешне это проявляется в вызывающих усталые насмешки во внешнем мире бесконечных публичных склоках, противоречащих друг другу заявлениях и даже действиях органов представительной и исполнительной власти.

Кризисное состояние экономики выразилось в резком спаде промышленного производства. В обрабатывающей промышленности, прежде всего машиностроении, происходит сокращение мощностей, не сопровождающееся быстрой структурной перестройкой экономики, свертываются инвестиционный и инновационный процессы, нарастает техническое и технологическое отставание от развитых стран. Обострилась сырьевая направленность экономики, причем переориентация российской экономики с индустриальной на сырьевую все больше закрепляется в ее материально-технологической базе. Отсутствует четкая стратегия стимулирования экономического роста и необходимая для ее реализации политическая воля.

Одновременно существует не меньшая, а может быть, в среднесрочной перспективе и большая опасность того, что Россию будут теснить и на традиционных для нее сырьевых, в том числе энергетических, рынках.

По-прежнему не востребован в гражданской сфере интеллектуальный и технологический потенциал российского ВПК, хотя он является не менее важной, чем природные ресурсы, а может быть, главной основой борьбы России за достойное место в XXI веке, важнейшим и невосполнимым в случае его утрачивания резервом ее современного развития.

С другой стороны, ВПК по большей части, к сожалению, не сумел предложить продукции, ориентированной на платежеспособный спрос, как внутри страны, так и за рубежом.

Россия в значительной степени выпадает из мировой информационной революции. Из-за общего отставания, накопленного в предыдущий период, неспособности эффективно конвертировать значительные научные и интеллектуальные ресурсы, накопленные в военно-технологической сфере, страна, несмотря на все ее ресурсы, может быть обречена лишь на догоняющее развитие, которое по определению не может быть успешным. Вопрос в том, чтобы не оказаться экономически, а затем и политически отброшенными за рамки формирующейся постиндустриальной цивилизации, не выпасть уже и формально из группы ведущих держав.

На общей ситуации негативно сказывается кризис фундаментальной науки: по сути дела, она не знает ответов на многие современные вызовы и проблемы. Мы не только теряем многие заделы, но и все меньше понимаем тенденции мирового развития, интеллектуально провинциализируемся. Нужны новые фундаментальные опоры для выстраивания научной стратегии развития, адекватной современному миру.

Реформы мало затронули качественную сторону деятельности внешнеэкономического сектора: направленность внешнеэкономических связей (ВЭС) через структурно перекошенный товарооборот вгоняет страну в структурный кризис, разрывая ресурсную базу машиностроения, и прежде всего ВПК. Внешнеэкономические структуры не несут ответственности за судьбу инвестиций, препятствуют переходу на геоэкономическую (производственно-инвестиционную) модель ВЭС.

Тоталитарная система управления полностью не перестроена: по-прежнему ведомственные интересы затмевают государственные; на этом паразитируют бесчисленные координирующие органы; затруднено принятие стратегических решений. Назрела необходимость в кардинальной реформе управления на всех уровнях.

Сохраняется опасное расслоение общества по доходам. Положение таково, что рассчитывать на формирование массового среднего класса в обозримом будущем не приходится. Одновременно сохраняется расслоение деловой элиты (и элиты в целом). Замедлилось формирование средней и мелкой буржуазии, среднего класса в целом. Почти отсутствует механизм социальной защиты безработных, не решаются проблемы межотраслевого и межрегионального перераспределения рабочей силы.

Тяжела демографическая ситуация. Особенно остро она проявляется в ряде отдаленных регионов Севера и Дальнего Востока.

Продолжается депопуляция Сибири и Дальнего Востока. Этот процесс не сопровождается целенаправленной государственной политикой по привлечению в данные регионы инвестиций и людей на новой основе. Эти регионы — стратегический резерв развития России — могут превратиться в зону геоэкономической, а затем и геостратегической уязвимости. Вместо источника роста России, Европы, азиатских государств азиатская территория России может превратиться в источник нестабильности и объект соперничества.

Ситуация в Чечне превратилась, вследствие неумелых действий российских властей, в долговременный источник нестабильности. Проблемы мятежной провинции будут преследовать Россию десятилетия. Ситуация в Чечне уже метастазируется на соседние регионы, в частности Дагестан, с тенденцией охватить весь Северный Кавказ.

Сама быстрота трансформации страны, стремительность приватизации, несовершенство нормативно-правового регулирования рыночных отношений породили коррупцию, которая стала подлинным бичом российского общества. Коррумпированность должностных лиц правоохранительных и других государственных учреждений подрывает у людей доверие к закону и государству. Эта ситуация осложняется избыточным бюрократическим регулированием, особенно на региональном уровне. Положение осложняется из-за традиционно невысокой правовой культуры российского общества и слабости институтов судебной власти. (О борьбе с коррупцией см. специальный доклад СВОП «Россия и коррупция: кто кого?»)

Всплеск преступности первой половины 90-х гг. удалось остановить, но проблема криминализации российского общества сохраняется. Организованная преступность стремится внедриться в силовые и властные структуры, заметно влияет на политическую и экономическую жизнь страны. В Россию проникают международные мафиозные кланы, российская оргпреступность транснационализируется. Наиболее притягательными для организованной преступности стали финансовые рынки, приватизация, экспортно-импортные операции и поставка наркотиков. (О проблеме преступности см. доклад СВОП «Криминализация российского общества: причины, реальное положение, перспективы».)

В стране начинается пандемия наркомании, к сопротивлению которой российское общество совершенно не готово. Необходима общенациональная стратегия борьбы с этой напастью, угрожающей будущему страны и общества. (О проблеме наркомании см. доклад СВОП «Наркомания в России: угроза нации».)

Ясно, что эта проблема, а также проблема новой преступности требуют быстрейшего расширения международного сотрудничества и взаимодействия с участием России.

Наряду с тревожными в стране нарастают и позитивные тенденции.

Центральный банк добился относительной финансовой стабилизации, продемонстрировал способность управлять ситуацией в области финансов (хотя долг России растет недопустимо быстро и ситуация с долгом через 2-3 года грозит финансовой катастрофой).

Во многих отраслях начинается (хотя и некачественный) экономический рост.

Вступление процесса приватизации в завершающую стадию, победа на президентских выборах 1996 г. Б.Н.Ельцина создали основу для постепенной консолидации элиты, политической стабилизации, для уменьшения конфронтации между ветвями власти. Этому же способствует и постепенное усиление роли законов в регулировании российского общества и государства. Но в апреле-мае 1998 г., в силу ряда субъективных причин, во многом искусственного правительственного кризиса, политическая ситуация оказалась вновь частично дестабилизированной и, видимо, сохранится таковой уже до следующих президентских выборов.

Увеличивается, хотя наблюдаются и попятные движения, привлекательность России как объекта для иностранных инвестиций, пока в значительной степени портфельных.

Налицо достаточно широкое согласие элиты в отношении основных элементов внешнеполитического курса. Вместе с тем отсутствует понимание и согласие по приоритетам долгосрочной стратегии в отношении внешнего мира.

У страны пока сохраняются известные резервы для обеспечения развития и удержания статуса влиятельной или даже «великой» державы, способной в перспективе достаточно эффективно защищать во внешнем мире интересы своих граждан и национального капитала. К этим ресурсам, в частности, относятся:

• статус ядерной державы;
• величина природных ресурсов, распоряжение которыми остается в основном под контролем национального капитала;
• несколько мощных ресурсодобывающих и промышленно-финансовых групп, способных стать генераторами роста, обеспечивающих единство страны больше, чем многие и к тому же слабеющие инструменты государства;
• высокий уровень образования и культурного развития значительной части населения;
• заделы в научно-технической области и даже ведущие позиции в ряде отраслей (атомная энергетика, материаловедение, энергетические установки, самолето-, вертолето- и ракетостроение, ряд видов вооружений);
• историческое наследство, частично остающийся накопленный Российской империей и СССР политический потенциал влияния в мире; память о том, что Россия уже почти три столетия играет роль великой державы; эта историческая память определенное время обеспечивает сохранение позиций даже при резком ослаблении страны;
• величина территории, но при определенных обстоятельствах она может из ресурса превратиться в фактор уязвимости.

Вместе с тем опасно было бы переоценивать возможности и потенциал России. Через 10 лет, когда ее ВВП будет составлять в лучшем случае 2% от мирового, она, скорее всего, будет еще слабее и может превратиться в страну отстающего развития.

Одно из главных изменений, происшедших со страной, — качественное усиление ее экономической зависимости от внешнего мира, от внешнеэкономических связей. Состояние экономического взаимодействия с внешним миром прямо воздействует или даже определяет положение по крайней мере трети населения страны, а косвенно (но весьма ощутимо) — для всего населения. Это не только фактор уязвимости, но и источник новых дополнительных возможностей.

То обстоятельство, что Россия вошла в мир окончательно и бесповоротно, а мир вошел в нее, еще не в полной мере осознан российским политикообразующим классом.

 

1.2. Внешняя среда: геополитика и геоэкономика

В целом внешние условия развития России в конце XX-начале XXI в. можно было бы охарактеризовать как относительно благоприятные. России никто не угрожает внешней агрессией или явным военно-политическим давлением. У нее нет явных союзников, но нет и врагов. С крупнейшими государствами поддерживаются нормальные отношения, в которых чаще всего преобладают элементы партнерства. России нет нужды изматывать себя милитаризацией. Но ситуация может измениться, особенно если Россия будет продолжать слабеть. Пока у нас еще есть время для передышки, «окно возможностей», позволяющее положить начало выходу на новую парадигму внутреннего взаимодействия и интеграции с внешней средой, которая отвечала бы новым вызовам и возможностям. Это окно может закрыться через 10-15 лет. С распадом СССР и образованием новых независимых государств, исчезновением СЭВ и ОВД резко активизировались до того развивавшиеся во многом подспудно процессы. Резко ускорилась глобализация экономических, информационных и политических процессов. Произошло создание глобальной (и в растущей степени единой) посткапиталистической системы, развивающейся в основном по единым правилам. Оставшиеся страны социалистической ориентации вынуждены играть по этим правилам. Спрятаться от этих подвижек никому не удастся — всеобъемлющая глобализация стирает грань между внутренней и внешней политикой. Если не учитывается внешняя ситуация, то, какие бы ни принимались усилия по формированию национальной стратегии развития, они легко опрокидываются всемирными глобальными потоками и процессами в финансовой, производственной, социальной, экономической, политической и прочих сферах. В мире произошли кардинальные перемены, произошло качественное изменение результирующего вектора мирового развития — стремительно набирает силу процесс экономизации политики.

Нарастающие финансовые потоки находятся в растущей степени вне контроля и даже мониторинга со стороны государств. В то же время внезапные и труднопредсказуемые финансовые кризисы способны подрывать благосостояние и даже социальную и политическую стабильность целых регионов мира. Видимо, в ближайшие годы грядут еще более глубокие кризисы. Транснациональные корпорации, их объединения оказывают все большее и все чаще неподвластное государствам влияние на положение в странах, регионах, в мире в целом.

Происходит рост трансграничных информационных потоков, также неподвластных и не контролируемых государством. Происходит быстрое распространение знаний. Сознание людей в растущей степени выходит из-под влияния национальных политических и государственных институтов. Налицо почти повсеместное ослабление традиционных национальных политических партий.

Государство и институты государства относительно слабеют. Идет смещение политической власти к неправительственным организациям, в том числе международным, которые уже по многим вопросам способны не только «уводить» власть у государств, но и навязывать им свою волю. Характерный пример — конвенция о запрещении использования наземных мин, навязанная государствам давлением общественного мнения неправительственных организаций.

Но нынешняя непростительная слабость Российского государства не является частью данного мирового процесса. Она — результат незакончившегося строительства новой государственности, незрелости нового политикообразующего класса, безответственности и отсутствия политической воли высшего руководства. Укрепление государственной власти остается одной из основных задач российского общества.

Возрастает роль общественного мнения. Настроения уже и элитных кругов в значительной, даже решающей степени формируются СМИ. Влияние страны, общества, их возможности по формированию внешней среды для развития в растущей степени определяют их привлекательность или непривлекательность для широкого международного общественного мнения, их информационными возможностями. Публичная внешняя политика оказывается под все большим общественным давлением.

От новой открытости мира в значительной степени выиграли преступные структуры. Организованные преступные группировки, наркомафия стремительно глобализируются, втягивая в себя российскую преступность и втягиваясь в Россию.

Конфликты, равно как и союзнические отношения, все больше перемещаются из сферы межгосударственной в сферу отношений между транснациональными союзами корпораций, общественными силами. Борьба все больше ведется не между странами, а вокруг проблем. Страны и их экономические или политические субъекты могут одновременно сотрудничать в одних областях и жестко конкурировать в других. Традиционные союзы размываются, несмотря на все попытки их сохранения и укрепления.

При сохранении психологической и частично политической роли военной мощи ее влияние в общей системе международных отношений падает (кроме периферийных и относительно отсталых регионов).

Создается не однополярный и не классический многополярный мир, а многоуровневая высокоподвижная международная и межгосударственная система, где проблемы, особенно экономические, выдвигаются на первый план, все больше требуют многосторонних решений, новых международных институтов. Выигрыш в этой системе определяется, в первую очередь, способностью быстро адаптироваться к ее требованиям и изменениям и интегрироваться в нее, обладанием передовыми интеллектуальными, информационными и коммуникационными возможностями. США и многие американские корпорации пока выигрывают в этой системе, прежде всего, благодаря этой способности к адаптации.

Опасность для России состоит в том, что такой мир может сложиться в XXI в. без единой России, которую в случае ее дальнейшей стремительной «регионализации», а затем и суверенизации просто «растащат по кускам» другие центры силы. Иными словами, она все равно будет интегрирована в мировое экономическое пространство, но не в качестве самостоятельного субъекта, а в качестве объекта и «частями».

Несмотря на свое относительное и абсолютное ослабление, государство должно продолжать играть свою уникальную роль выразителя всех интересов жителей данной территории, страны, оно может играть роль катализатора экономического прогресса.

Формирующаяся новая международная система, экономизация, информатизация и демократизация международных отношений создают беспрецедентные возможности для развития, но одновременно делают всю систему все в большей степени уязвимой для терроризма, применения оружия массового поражения, возможно, информационного оружия.

Наряду с безусловными лидерами в новой системе — США, Японией, странами ЕС, некоторыми государствами ЮВА, Китаем, а также с группой государств, находящихся в промежуточной зоне, в мире формируются группы государств, практически не имеющих шансов успешно интегрироваться в нарождающуюся постиндустриальную систему, хотя бы даже в качестве подчиненных и периферийных — сырьевых или индустриальных ее элементов. Это значительная часть африканских государств, Афганистан, возможно, некоторые другие азиатские государства, некоторые из государств бывшего СССР.

Эти «падающие» государства или территориальные образования станут важнейшим вызовом для новой системы, источником нового, в растущей степени фундаменталистского терроризма, «безопасной гаванью» для международной оргпреступности, источником угрозы распространения ОМУ «для бедных»- химического и бактериологического. Уже сейчас налицо прообразы таких государств или территориальных образований — Колумбия, Ирак, Чечня и т.д. Очень многие из этих государств находятся на границах России или в относительной близости от них. Поэтому Россия особо заинтересована в активной международной стратегии, направленной на предотвращение распространения ОМУ.

Вхождение ряда государств прежде «третьего мира» и Китая в начале следующего века в эпоху массовой автомобилизации, создания массового среднего класса, сопровождаемое ростом энергонасыщенности жилищно-коммунального сектора, резко увеличит потребность в энергии. Новые технологии и введение в оборот новых источников углеводородного сырья скорее всего предотвратят масштабный энергетический кризис. Но обострение энергетической ситуации неизбежно. Тем более что ситуация в районе Персидского залива останется нестабильной. Внутренние социальные трения могут даже возрастать. Все это уже сейчас обостряет соперничество за энергоресурсы, в частности Каспийского региона. Одновременно это обстоятельство дает определенные дополнительные политические и экономические возможности для богатой энергоресурсами России.

Признавая определенную опасность и антигуманную сущность ядерного оружия, мы считаем призывы к полному ядерному разоружению своего рода «реакционным романтизмом». Более того, Россия в силу своей слабости будет в обозримом периоде заинтересована в сохранении политической и психологической опоры на ядерное оружие. Ядерный фактор является также гарантией от появления у кого бы то ни было иллюзий возможности мировой гегемонии. Ядерное оружие является стабилизирующим фактором в наступившую эпоху длительной и кардинальной перестройки всей системы международных отношений. Вместе с тем сохранение де-факто системы «сдерживания» в отсутствии старой реальной угрозы делегитимизирует ядерное оружие. Оно останется, но нового оправдания для его сохранения не найдено, да и всерьез не ищется. Между тем этот интеллектуально политический пункт объективно увеличивает шансы на распространение ядерного оружия.

Вместе с тем 90-е гг. XX в. подтвердили, что старые геополитические идеи не ушли в прошлое. Конечно, развитие в конце XX в. мировых телекоммуникационных систем, новых средств транспорта, информационных технологий, экономических и финансовых форм взаимодействия во многом снизило значение геополитического пространства. Но оно в условиях продолжения существования национальных государств, несомненно, продолжает играть свою роль, в том числе и в качестве параметра, определяющего их статус в мировой политике. Старые параметры мощи и влияния работают на отстающей периферии новой постиндустриальной цивилизации. Сохраняют они свое значение и в «центре» этой цивилизации — во многом из-за инерционности мышления и институтов, оставшихся от старой системы. Их весьма часто поддерживают полуискусственно. Россия же находится на границе этих двух миров, что во многом предопределяет внутреннюю противоречивость ее политики. Страна вынуждена строить государственность в условиях мировой тенденции к ослаблению государства.

США претендуют и в обозримом будущем, вероятно, будут продолжать претендовать на роль безусловного единоличного лидера складывающейся системы. Но возможности навязывать свою волю и интересы другим странам и регионам будут уменьшаться и у них. Глобализация основных процессов уменьшает возможность использовать экономическое превосходство; ядерное превосходство уже практически выведено из оборота; растущее превосходство в области обычных вооружений будет все труднее превращать в политическое влияние в новых условиях, в том числе из-за уменьшения шансов на возникновение крупномасштабных конфликтов.

Европейский союз не может пока стать генератором серьезных внешнеполитических инициатив. Весьма скромные потенциальные темпы роста западноевропейских стран, серьезность стоящих перед Союзом внутренних проблем вряд ли высвободит его внутреннюю мощь вовне в обозримом будущем.

Вместе с тем Союз является крупнейшим сосредоточием политической и экономической мощи вблизи российских границ. Его влияние на западной российской периферии будет только возрастать.

Дальний Восток, Китай, Япония являются крупнейшим внешним источником потенциального роста и развития для России и одновременно фактором стратегической уязвимости, если Россия не сможет выработать адекватной стратегии развития Сибири, не использует имеющиеся возможности дальнейшего сближения с Китаем, кардинального улучшения отношений с Японией.

Крупнейшей концептуальной и политической проблемой российской политики остаются отношения со странами бывшего СССР. В отношениях со странами СНГ, как правило, продолжаются дезинтеграционные процессы:

• продолжается расхождение законодательных баз, хозяйственных привычек;
• нарастают различия в общественном и социальном устройстве этих государств;
• в странах СНГ происходит консолидация политических классов, заинтересованных в наращивании, а несокращении — через интеграцию — своих суверенных прав на управление доставшимися им территориями;
• нарастают различия в уровнях и даже векторах экономического развития;
• практически во всех странах продолжается падение ВНП, а там, где наблюдается рост, он достигается с почти что нулевого уровня. Интеграция сокращающихся экономических организмов физически невозможна при любой политической воле.

При этом, если внешний мир содействует закреплению «геополитического плюрализма» на территории бывшего СССР, то Россия за прошедшие годы не только не смогла создать эффективной всеобъемлющей стратегии в отношении СНГ и соответствующего инструментария, но и серьезно отстала в выработке адекватной двусторонней политики в отношении государств СНГ. Стратегия в отношении СНГ свелась к политике бюрократических галочек — подписанию сотен заведомо бесперспективных соглашений.

В последнее время в СНГ при сохранении стремления к максимально возможному дистанцированию от России стала нарастать тенденция к объединению членов содружества для совместного давления на Россию, то есть к политической интеграции против России.

Российская внешняя политика: некоторые результаты и проблемы

За последние два с половиной года российская внешняя политика совершила серьезный и глубоко позитивный поворот от курса на бездумное равнение на Запад, затем от опасных шараханий справа налево к гораздо более взвешенной стратегии. Успехи дипломатии тем более отрадны, потому что произошли на фоне все еще сокращающейся ресурсной базы страны, в условиях непреодоленного экономического кризиса. Произошла резкая активизация политики на Дальнем Востоке, углубились отношения с Китаем, улучшились отношения с Японией. Успешная, хотя порой и рискованная дипломатия в регионе Персидского залива привела не только к предотвращению опасного кризиса, но и к усилению общего политического влияния России. Возрастает влияние страны на Ближнем Востоке. Активизировалась дипломатия в Европе, произошло определенное политическое сближение с важнейшими западноевропейскими державами. Внешне, по крайней мере, эти отношения являются близкими, если не дружественными. Это — почти беспрецедентная ситуация для России.

Несмотря на объективно нарастающие разногласия, удалось сохранить в основном партнерские политические отношения с США при отходе от модели «ведущий-ведомый» и более четко обозначить поля совпадающих интересов. Россия заявила о себе в Латинской Америке. Политическими успехами России является почти полноправное вхождение в «восьмерку», вступление в Лондонский и Парижский клубы (хотя в последнем случае это произошло с существенными экономическими издержками для России — за счет списания 90% долга).

Список достижений можно было бы продолжить. Самым крупным является создание чего-то близкого консенсусу по основным тактическим вопросам внешней политики.

Улучшилась и координация внешней политики, хотя до сих пор высшие должностные лица позволяют себе делать заявления либо противоречащие курсу страны, либо явно не подготовленные, а жесткий механизм координации не просматривается.

В целом российской дипломатии удалось частично восстановить политическое влияние, бессмысленно растраченное в предыдущий период, исправить допущенные ошибки, накопить козыри для политического торга. Сделан шаг вперед в «сосредоточении» сил.

Несмотря на это многие негативные для России процессы стали необратимыми и в полной мере отступление остановить не удалось. Расширение НАТО началось, и не исключено, что его трудно будет остановить, особенно после подписания Акта Россия-НАТО, де-факто легитимизировавшего сам принцип расширения, хотя само подписание открывает пути для сотрудничества с союзом, шанс, который необходимо использовать. Упущенные в 1994-1995 гг. для создания сильного СНГ возможности компенсировать уже не удастся.

Россия не создала хоть сколько-нибудь эффективной системы информационного воздействия на внешний мир, защиты и улучшения облика страны, ее бизнеса. И это в условиях, когда представление о стране является растущим по важности элементом влияния, во многом определяющим потоки инвестиций. (О проблеме внешнего облика России см. доклад СВОП «Образ России и российского бизнеса за рубежом».) Неадекватной является система внешнеполитической информации, действующая в рамках МИД.

Есть и другие, хотя и немногочисленные неудачи.

Но основные проблемы российской внешней политики лежат в иной плоскости. Главное не в том, что не делается или не получается.

Проблема в том, что российская политика отстает от потребностей страны в новом мире, некоторые параметры которого были описаны выше, является излишне традиционалистской, не поспевает за новыми вызовами и, главное, не обеспечивает в должной мере использование открывающихся возможностей.

Во многом — это результат общей неспособности руководства страны и элиты в целом выработать и начать претворять в жизнь современную стратегию экономического развития и интеграции с внешним миром.

Частично проблема является общей для всех государств, в том числе наиболее развитых: традиционные внешнеполитические бюрократии не справляются с новой повесткой дня, консервативны, пытаются вести дела по-старому, тяготеют к дипломатии Вестфальской системы, а не постиндустриального общества.

Но есть и специфически российские слабости.

У страны нет стратегии выгодной и систематической интеграции в мировое телекоммуникационное и информационное пространства.

Пока не просматривается скоординированная энергетическая стратегия.

Нет стратегии, которая была бы направлена на создание системы активного взаимодействия с внешним миром по вопросам борьбы с наркоманией, оргпреступностью, терроризмом. Отдельные усилия в этой сфере предпринимаются, прежде всего, МВД, а также ФСБ, но они почти не координируются и не встроены в единую стратегию.

Стратегия экономического взаимодействия с внешним миром не просматривается и мало координируется. Скорее это набор шагов и действий.

Связанная с этим проблема — чрезмерное увлечение зачастую уже устаревшей проблематикой. Строго говоря, проблемы военной безопасности в Европе не существует (во всяком случае для России), но мы продолжаем считать ведущим направлением своей европейской политики создание системы общеевропейской системы (коллективной) безопасности. Слабость и дальнейшее ослабление ОБСЕ очевидны всем, кроме дипломатов, связанных с этой уважаемой и полезной организацией. Но мы пытаемся создать на ее основе систему общеевропейской, в т.ч. военной безопасности (которая, к тому же вообще, возможно, не нужна), учитывая отсутствие сколько-нибудь заметных военных угроз.

Огромные усилия были потрачены на предотвращение расширения НАТО. На какое-то время эта проблема стала практически центральной для российской дипломатии, оттягивая и без того ограниченные бюрократические и интеллектуальные ресурсы с других направлений.

Более богатые государства делают практически такие же ошибки. Но они, во-первых, в большей степени могут себе это позволить, а во-вторых, как правило, уделяют гораздо больше внимания вопросам «новой повестки дня», обеспечению во внешнем мире экономических интересов своих государств и базирующихся там корпораций.

Увлекшись традиционалистской дипломатией договоров и интеграционалистской риторикой, российское руководство упустило из виду то обстоятельство, что в СНГ действует обратная общемировая тенденция — не к интеграции, а к дезинтеграции (помимо отношений Россия — Белоруссия, где особые геоэкономические условия могут в принципе переломить эту негативную тенденцию при наличии политической воли элит обеих стран).

Но, может быть, важнейшая проблема российской внешней политики — ее оторванность от конкретных экономических интересов страны и главного субъекта этих интересов — российских корпораций и банков.

Эта оторванность проявляется как на макро-, так и на микрополитическом уровне.

В первом случае внешнеполитические шаги предпринимаются без просчета последствий для экономики. Примеров немало.

Похвальное стремление войти в ВТО не сопровождалось подсчетами, сколько это будет стоить для российской промышленности и целого ряда рынков услуг. Самый яркий пример: стратегия дружбы с Киевом осуществляется за счет российской экономики и ее субъектов. Подписав в мае 1997 г. серию договоров с Украиной, улучшив климат отношений, что весьма похвально, дав украинскому руководству политический аванс, Москва не стала требовать ответных политических и экономических шагов, а пошла на дальнейшие уступки: снятие НДС во взаимной торговле; увеличение, пусть и квотированное, ввоза сахара. Киев почти перестал платить за энергоресурсы, прежде всего за газ, долг стал стремительно нарастать. Киев по-прежнему отказывается обменивать собственность на долги, даже когда она погибает и ему не нужна. В результате во многом позитивные политические шаги оказались экономически, а значит, скоро и политически контрпродуктивными.

Во втором случае — на микроуровне — так почти и не была создана система поддержки госорганами как в центральном аппарате, так и в представительствах за границей интересов российских компаний.

В этом отношении госаппарат продолжает вести себя вполне по-социалистически.

Некоторые предложения

Философией нового подхода должна стать во внутреннем плане — стратегия улучшения жизни россиян на основе международных (ООНовских) стандартов, а во внешнем — нацеленность на поиск возможностей, прежде всего экономических, а не ответы на привычные для ума, но часто мифические или преувеличенные, военно-политические угрозы. Надо понять, что упускать возможности не менее опасно, нежели неадекватно реагировать на военно-политические и геостратегические вызовы. Другим элементом подхода должна стать максимально возможная ориентация на будущее, политика должна готовить нас к нему. Тем более что оно во многом уже наступило. Прошлое же достанет нас и так. Необходимо жестко руководствоваться национальными интересами, но постоянно помнить, что в наступающем и наступившем мире многие из них существенно отличаются от тех, какими были тридцать или даже десять лет тому назад (хотя некоторые базовые интересы и остаются неизменными).

Достаточно очевидно, что новый подход к внешней политике, который был бы в большей степени адекватен новому миру и новым российским интересам, требует прежде всего не бюрократических мер — они понадобятся, но не так пока важны, а изменений мышления внешнеполитической элиты страны. Для этого необходимо, в частности, развернуть широкую внешнеполитическую дискуссию, активизировать хотя бы на нескольких направлениях исследования о современных международных отношениях. Они ныне затухают из-за отсутствия финансирования и притока новых кадров. Задача государства — выделить хотя бы небольшие средства для создания фонда финансирования подобных исследований. Со своей стороны, СВОП готов и дальше стимулировать соответствующую дискуссию.

В дополнение к стратегии внутреннего экономического роста, одним из источников которого должен стать прежде всего средний и малый бизнес, необходимо разработать и начать претворять в жизнь комплексную стратегию повышения конкурентоспособности и интеграции России в мировое хозяйство.

Эта стратегия могла бы включать в себя, в частности, следующие элементы.

На основе анализа национального потенциала и тенденций мирового рынка определяются место страны в мировом хозяйстве и отрасли, перспективные для экспорта.

Всеми возможными в данной конкретной ситуации средствами экономической политики создаются условия для развития таких отраслей.

Одновременно вырабатываются программы постепенного свертывания тех отраслей, которые оказываются неспособными конкурировать с импортной продукцией.

Таможенная защита национальной экономики в рамках такого курса осуществляется выборочно: защищаются отрасли, которые имеют хорошие перспективы, но еще не набрали силу, либо отрасли, быстрый крах которых резко обострил бы социальную ситуацию.

В определенных случаях защита может потребоваться и тем отраслям, которые переживают интенсивную модернизацию.

В других случаях, однако, конкуренция импорта должна служить стимулом для модернизации.

Развитие получают рынки тех товаров, которые в стране не производятся, а также тех товаров, производство которых способно выдержать интенсивную иностранную конкуренцию.

«Зеленая улица» открывается импорту товаров, необходимых для развития важных отраслей производства.

При определении импортной политики в отношении каждого товара учитывается не только ситуация, сложившаяся в его производстве, но и место этого товара в структуре национальной экономики, его перспективы с точки зрения международного разделения труда.

Протекционистский режим в отношении определенных товаров преследует конкретную цель и по мере достижения этой цели ослабляется.

При этом инвестиционная политика государства поощряет развитие тех отраслей, которые способны стать «точками роста» и, в частности, локомотивами экспорта.

В новом мире заведомо проигрышной является стратегия даже частичной самоизоляции. Стратегия «накопления и сбережения сил» (накопления национального богатства при сохранении культурной идентичности) должна сочетаться с максимальным упором на расширение участия в многосторонних институтах, прежде всего связанных с экономикой, энергетикой, финансами, коммуникациями, борьбой с преступностью, наркоманией и т.д.

Это в первую очередь ООН, «восьмерка» (в институциализации которой Россия заинтересована), ОЭСР, ВТО, региональные экономические организации, тесное взаимодействие с ЕС и даже с НАТО. При этом не следует противопоставлять Совместный постоянный совет (СПС) Россия-НАТО и ОБСЕ. Нельзя также допускать, чтобы СПС превратился в дискуссионный клуб. Сотрудничество же с НАТО в силу его ограниченной полезности нужно развивать только в случае, если оно не будет вести к трате ресурсов или облегчать дальнейшее расширение Альянса.

Участие в старых и новых многосторонних форумах и организациях, особенно невоенных, может осуществляться в условиях ограниченности человеческих и финансовых ресурсов, частично, даже за счет двусторонней дипломатии.

Вместе с тем требует крайней осторожности и детальной подготовки вступление России в ВТО. В противном случае оно может нанести существенный ущерб ряду формирующихся внутренних рынков и отраслей хозяйства, вызовет резкий протекционистский откат и нанесет ущерб необходимой для России интеграции в мировое хозяйство. Вообще интеграция не должна превратиться в очередную «священную корову». Подход к ней должен быть взвешенным, строго прагматичным и осмотрительным.

Важнейшим элементом интеграции России в мировое хозяйство является эффективное использование ее сырьевого и, прежде всего, энергетического, потенциала. Только его эффективное использование может дать необходимые средства для роста промышленности. Газ, нефть, сырье — это наш «план Маршалла», данный нам природой.

Но для этого необходимо выстраивание комплексной энергетической стратегии, предусматривающей обеспечение надежного доступа российских энергоносителей, особенно газа, на внешние рынки, резкое увеличение внимания к энергосбережению. Для этого можно использовать предстоящую ратификацию Европейской энергетической хартии, а также встречу по энергетике в рамках «восьмерки».

В целом внешняя политика должна расчищать дорогу для отечественного бизнеса. Но и национальный капитал, если он хочет опираться на всю мощь государства, должен стать «более национальным» в смысле реальной готовности к поддержке даже общих усилий российской политики по укреплению внешнеполитических позиций государства.

Необходимо и инициирование создания международной организации по борьбе с торговлей наркотиками и наркоманией. Отсутствие такой организации является странным анахронизмом мировой политики.

Экономизация стратегии не означает полного отказа от опоры на военную силу, особенно в случае России. Если мир входит в постиндустриальную цивилизацию, то большинство государств на южной и юго-западной перифериях России все больше отстает от этой цивилизации. Ситуация будет сохраняться нестабильной еще долгие годы. Не ушла угроза сепаратизма и в самой России. В этой связи России стоит поставить вопрос об устаревшем характере принципа права наций на самоопределение вплоть до отделения и приоритетности принципа территориальной целостности при максимальном уровне самоуправления автономий.

Военная сила в ограниченных размерах, как и адекватные возможности антитеррористических операций, необходима. Вот почему наряду с общим реформированием Вооруженных Сил нужно продолжить создание (воссоздание) новых эффективных элитных соединений, способных регулировать потенциальные конфликты, сдерживать сепаратистские и фундаменталистские силы. Должны быть воссозданы эффективные антитеррористические силы. Их необходимо встраивать в остро необходимую систему международного сотрудничества по борьбе с терроризмом.

Россия вынуждена будет сохранять опору на ядерное оружие — в политических и опосредованно в экономических целях (для обеспечения общеполитической и психологической поддержки российского бизнеса лучше представлять ядерную — почти первоклассную державу, нежели державу третьеклассную).

Оно бесполезно с военной точки зрения, но позволяет в ситуации длительной исторической слабости сохранять дополнительные политические козыри для широкого торга. Без ядерного оружия Россия в обозримом будущем не сможет претендовать на весомый голос ни среди крупнейших держав, ни — в растущей степени — в крупнейших международных институтах. Для этого наряду с его сокращением потребуется определенная модернизация стратегического ядерного потенциала.

Вместе с тем надо избегать наметившегося контрпродуктивного усиления военно-политической опоры на ядерное оружие (в т.ч. и концепции применения его первыми). Одновременно необходимо стимулировать усилия по поиску совместно с другими ядерными державами новой концепции ядерного оружия, усилению сотрудничества в этой сфере, сближению и координации ядерных доктрин, трансформации, а в перспективе и преодолению доктрины ядерного сдерживания.

Назрела, видимо, необходимость существенной корректировки политики в отношении стран бывшего СССР. Все мы испытываем глубокое сожаление по поводу распада нашей бывшей родины. Но это сожаление или попытки сгладить участие в этом распаде не должно вести к невыгодному курсу, либо к псевдоинтеграции за российский счет, либо к бумажной, «галочной», бюрократической интеграции. Мы поддерживаем основные выводы доклада СВОП «Возродится ли Союз?» и подчеркиваем, что вектором российской политики в отношении стран бывшего СССР должен стать упор на двусторонние отношения при жестком отстаивании национальных экономических интересов. Многосторонняя дипломатия в СНГ должна дополнять, а не заменять двустороннюю дипломатию. Учитывая низкий и пока понижающийся уровень интеграции в СНГ, стоило бы, возможно, временно понизить уровень встреч, перевести их на рабочий, министерский уровень, проводя встречи на высшем уровне только тогда, когда в этом есть назревшая необходимость. Одной из задач внешней политики продолжает оставаться защита прав русскоязычного населения и русского языка в новых независимых государствах.

Целесообразно начать менять и концептуальный подход к интеграции. Она должна строиться не сверху, а снизу — на основе поддержки интеграции рынков отдельных товаров, услуг, создания транснациональных финансово-промышленных групп (отечественных ТНК с участием предприятий стран СНГ), обмена долгов на собственность. Именно поддержка сотрудничества и интеграции на этом уровне должна стать главной составляющей политики госорганов.

Перспективным является также продолжение и наращивание сотрудничества в таких очевидных областях, как транспорт, энергетика, связь, таможенное дело, борьба с преступностью, торговлей наркотиками и т.д.

Стратегия взаимодействия с основными центрами требует большой четкости. Но, видимо, время для нее еще не пришло. Существует немало аргументов в пользу равнения на экономико-стратегический союз с Западной Европой, с ЕС. Но для него необходимо активное встречное движение. Европейский союз пока, несмотря на позитивную динамику отношений с Россией, не идет на стратегическое сближение, довольствуясь своей ближайшей периферией. Проблема Сибири требует взаимодействия со всеми основными политическими центрами и источниками финансовых ресурсов и капитала. Необходимо сохранить и максимально расширять крайне выгодные в политическом отношении партнерские связи с США. Между тем в них нарастают элементы взаимной подозрительности и непонимания. (СВОП планирует подготовить специальный доклад о российско-американских отношениях.) Очевидна целесообразность развития дружественных отношений с Китаем.

Вероятно, Россия обречена на некоторый период стратегической неопределенности, выгодной в среднесрочной перспективе ориентации на тактические альянсы. Этот период может закончиться как стратегическим примыканием к одному из центров, так и выработкой стратегии осмысленного многостороннего партнерства и балансирования. Вместе с тем относительная слабость России делает второй выбор потенциально ненадежным и даже опасным.