США – КИТАЙ: ПОЛЗУЧАЯ ЭСКАЛАЦИЯ
Международный дискуссионный клуб «Валдай»
Ползучий характер эскалации даёт Пекину время для подготовки к худшему сценарию
В сравнении с ограничениями против России санкции против Китая пока ничтожны. Однако нет никаких гарантий того, что Пекин не столкнётся с похожим сценарием в будущем. Ползучий характер эскалации даёт время для подготовки к худшему сценарию, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Ухудшение американо-китайских отношений давно стало тенденцией. Противоречия по отдельным вопросам (например, права человека) проявлялись и в период бума развития торговли двух стран в 1990-е и 2000-е годы. Во времена президентства Барака Обамы они стали постепенно омрачаться на фоне поворота США в Азию, ситуации в Южно-Китайском море и отдельных инцидентов в цифровой среде. Дональд Трамп занял ещё более жёсткую линию в отношении Пекина, прямо озвучив весь список претензий к Китаю.
Ключевым фронтом сдерживания Китая стал сектор высоких технологий. Общая линия Вашингтона предполагает ограничение доступа китайских компаний к технологиям США и их союзников. Такие технологии могут быть использованы в решении задач двойного назначения и последующей модернизации КНР как в военных, так и в гражданских отраслях. Президент Джозеф Байден продолжает этот курс, что говорит об отсутствии критических межпартийных разногласий по вопросу отношений с Китаем. Очередным индикатором сдерживания Китая в области высоких технологий является новый исполнительный указ Байдена «Об американских инвестициях в важные для национальной безопасности технологии и продукты в отдельных странах».
Новый указ президента США вводит чрезвычайное положение (National Emergency) в связи с тем, что отдельные страны используют доступ к гражданским технологиям США для развития своего военно-промышленного комплекса. В приложении к указу в качестве такой страны поименован Китай, а также специальные административные районы Гонконг и Макао. Само понятие чрезвычайного положения имеет свою специфику. В США одновременно действуют более четырёх десятков чрезвычайных положений по тем или иным вопросам внешней политики. Президент вводит их на основе Закона о чрезвычайных положениях 1977 года (IEEPA), который даёт ему возможность использовать экономические санкции для противодействия сложившимся угрозам. То есть чрезвычайное положение вводится по точечному вопросу и является основанием для использования отдельных полномочий.
Указ подразумевает как минимум две новеллы. Во-первых, администрация в лице Госдепартамента и Минторга должна создать список иностранных лиц, являющимися физическим или юридическим лицом из отдельной страны (Country of Concern). В данном случае – из Китая. Такие лица должны быть так или иначе связаны с транзакциями в области высоких технологий, о которых идёт речь в указе. Иными словами, речь о создании очередного списка, в котором, скорее всего, будут поименованы крупные китайские технологические и промышленные компании и, возможно, их руководители или отдельные сотрудники. Во-вторых, американские граждане должны будут уведомлять власти об определённых транзакциях с данными лицами. Кроме того, ряд других транзакций будет запрещён. Список таких транзакций также должен быть определён администрацией и периодически подвергаться ревизии.
Новый правовой механизм даёт администрации широкое пространство для ограничения доступа китайских компаний к сотрудничеству с американскими фирмами в области высоких технологий. Гибкость механизма будет определяться возможностью пересматривать категории сделок, технологий и зарубежных лиц, на которые распространяются ограничения. При этом механизм, по всей видимости, будет давать более широкие возможности в сравнении с уже существующими нормами.
В числе ограничений можно отметить запрет американским лицам покупать или продавать ценные бумаги «китайских военных компаний», введённый Трампом в ноябре 2020 года.Байден несколько модифицировал его, но без больших изменений. В приложении были поименованы крупнейшие китайские компании в области телекоммуникаций, авиастроения, электроники и так далее.Ещё раньше, в мае 2019 года, Трамп ввёл чрезвычайное положение в связи с угрозами американскому телекоммуникационному сектору (Исполнительный указ 13873). Китайская телекоммуникационная компания Huawei и ряд её дочерних структур были внесены в «Список лиц» (Entity List) Минторга США – ей запрещалось поставлять целый ряд товаров в области электроники, в том числе произведённых за пределам США по американским технологиям. Кроме того, ряд китайских компаний был помещён в «Cписок конечных военных пользователей» (MEU—List). Таким компаниям запрещена поставка некоторых товаров из «Списка коммерческого контроля» Минторга США (Commerce Control List). Негативным фоном для этих ограничений служат отдельные правовые механизмы по санкциям против китайских лиц в связи с ситуацией в Гонконге, Синьцзян-Уйгурском автономном районе (СУАР). Кроме того, конгрессмены периодически предлагают санкционные законопроекты против Китая в связи с самыми разными поводами, начиная от уже привычной тематики прав человека и заканчивая санкциями за возможное сотрудничество с Россией. В период президентства Байдена ни один из таких проектов законом не стал, что не исключает прохождения тех иных биллей в будущем.
Впрочем, интенсивность санкций США в отношении Китая несравнима с объёмом американских ограничений в отношении России. Так, например, число китайских лиц, находящихся под блокирующими финансовыми санкциями США, измеряется десятками, тогда как число российских лиц уже превысило тысячу семьсот. И это не считая тех, в отношении которых действует так называемое «правило 50 процентов», распространяющее блокирующие санкции на дочерние и подконтрольные предприятия. То же можно сказать и об экспортном контроле. Ограничения против Huawei, создание списка китайских военных компаний, пополнение списка конечных военных пользователей китайскими предприятиями, создают информационный резонанс. Но в сравнении с ограничениями против России санкции против Китая пока ничтожны. В Россию запрещено поставлять практически все товары двойного назначения, сотни наименований промышленных товаров и «товаров роскоши». Среди последних – бытовая электроника и техника. Картину дополняют масштабные ограничения на российский импорт и транспортные санкции. К тому же США удалось выстроить против России внушительную коалицию союзников по санкциям, тогда как в отношении Китая создать такую коалицию значительно сложнее.
Однако нет никаких гарантий того, что Пекин не столкнётся с похожим сценарием в будущем. Ещё в 2016 году осторожные публикации о возможных санкциях США против Китая казались маловероятным сценарием. Однако ситуация начала 2020-х годов существенно отличается от той реальности. США и Китай исходят из необратимости конфронтации, но по своим причинам оттягивают её обострение. Что не означает того, что рано или поздно не произойдёт обвальное падение отношений. Точно спрогнозировать сроки и масштаб такого падения трудно в той же степени, как трудно было спрогнозировать кризис в отношениях России и Запада. Пока же идёт постепенное накопление ограничительных мер, одной из которых стал новый исполнительный указ Байдена. Ползучий характер эскалации даёт Пекину время для подготовки к худшему сценарию.
