Андрей Кортунов: Политические аспекты российско-американских отношений: ограничения и возможности
| РСМД
В октябре 2017 г. в Москве состоялась очередная встреча экспертов в области российско-американских отношений, проведенная под эгидой американского Центра стратегических и международных исследований (CSIS) и Российского совета по международным делам (РСМД).
Эксперты с обеих сторон отмечали в целом неудовлетворительное состояние двусторонних отношений, а также допускали возможность их дальнейшего ухудшения. При этом в ходе обсуждения проявились разногласия относительно причин этого положения и необходимых условий для улучшения ситуации. Американские эксперты связывали кризис в двусторонних отношениях с событиями на Украине и вокруг нее; российская сторона обращала внимание на нерешенность проблем безопасности в Европе после окончания Холодной войны. Проявились некоторые разногласия и в оценке деятельности администрации Дональда Трампа: если многие американские специалисты считают ее по-прежнему непредсказуемой, конъюнктурной и находящейся в процессе формирования, то с российской стороны обращается внимание на элементы преемственности этой политики по отношению к курсу администрации Обамы, особенно в отношении Украины и Сирии.
По мере того как в США все больше утверждается широкий общественно-политический консенсус относительно масштабного российского вмешательства в американские внутриполитические процессы с использованием самого разнообразного спектра средств, недоверие к России в Соединенных Штатах продолжает набирать обороты. Многие российские эксперты связывают острую реакцию на «российское вмешательство» в первую очередь с борьбой политической оппозиции против действующего президента Дональда Трампа. Тем не менее, экспертная группа согласилась с тем, что восприятие американцами действий России как вмешательства является широко распространенным в США, фактически уместно говорить о наличии общенационального политического консенсуса по этому вопросу. Один российский участник даже назвал нынешнюю реакцию США сопоставимой с реакцией на события в Перл-Харборе 7 декабря 1941 г. или на террористические акты 11 сентября 2001 г. Хотя это сравнение многие американские эксперты посчитали преувеличением, однако участники встречи не раз к нему возвращались в ходе дискуссии.
Негативная динамика усугубляется происходящими изменениями в глобальной расстановке сил, на которую, в свою очередь, оказывают влияние отношения двух великих держав и их действия на мировой арене. В период фундаментальной трансформации системы мировой политики сотрудничество в поиске ответов на новые транснациональные вызовы — от перехода экономики от традиционного промышленного производства к автоматизации до последствий миграционных процессов и радикальных изменений в культуре — отвечало бы интересам как России, так и Соединенных Штатов. Однако, как отмечали участники встречи, противостояние США и России продолжает расшатывать систему международных отношений, что может негативно сказаться на еще действующих нормах.
Что же могут сделать лидеры двух стран и участники экспертного сообщества для обеспечения безопасности своих государств и недопущения дальнейшего ухудшения их двусторонних отношений? В ходе обсуждений были выявлены три главных проблемы:
1. Озабоченность России тем, что существующая структура безопасности в Европе ставит ее в неравное положение по отношению к Западу;
2. Кризис на Украине и вокруг нее;
3. Кризисы, связанный со случаями вмешательства во внутренние дела и, в частности, в избирательный процесс.
Это не означает, что другие вопросы, в том числе урегулирование продолжающегося конфликта в Сирии, противодействие вооруженному экстремизму, сохранение контроля над вооружениями или способность обеих стран решать национальные и глобальные проблемы здравоохранения не имеют фундаментального значения для благополучия и безопасности обоих государств. Напротив, эти вопросы настоятельно требуют двустороннего российско-американского взаимодействия. Более того, кое в чем такое взаимодействие продолжается. Но если три указанные выше проблемы не найдут адекватного разрешения, то координация и сотрудничество даже по самым важным из других тем будут носить крайне ограниченный, сугубо формальный характер и оставаться заложником общей напряженности в отношениях.
Участники встречи не выразили оптимизма относительно возможности быстрого разрешения столь сложных проблем. Однако на встрече была одобрена идея продвижения вперед по нескольким направлениям. В частности, было выделено два общих подхода:
- В тех областях, где цели и параметры политики сторон ясны, но где между сторонами остаются существенные разногласия — особенно в отношении общеевропейской безопасности (включая, помимо прочего, Украину), контроля над вооружениями и политики в Сирии, — группа рекомендует сочетание (уже существующей) координации на рабочем уровне по официальным каналам с дипломатией второго трека. Последняя может реализовываться в форме экспертных рабочих групп, состоящих из специалистов и бывших высокопоставленных должностных лиц, способных разрабатывать реалистические варианты продвижения вперед. Эти группы могут предоставить свой опыт и знания и служить мультипликатором возможностей для официального диалога. По отдельным вопросам (например, контролю над вооружениями) такие усилия могут быть двусторонними, но по другим (европейская безопасность) должны быть многосторонними. Дипломатия второго трека может оказать поддержку официальному взаимодействию на рабочем уровне как на этапе непосредственного принятия решений, так и в разработке предварительных рекомендаций и вариантов совмещения интересов двух стран для высокопоставленных лиц, принимающих решения.
- В тех областях, где еще многое предстоит сделать для определения самой проблемы как таковой, — например, при разработке механизмов предотвращения незаконного вмешательства (и общественно-политических восприятий случаев «вмешательства») во внутриполитические процессы друг друга и «правил дорожного движения» для повышения уровня кибербезопасности обоих государств; при обмене опытом, извлеченным в ходе реализации национальной политики в области здравоохранения, а для координации подходов к проблемам международного здравоохранения, — сочетание деятельности рабочих групп дипломатии второго трека с подготовкой экспертами совместных исследовательских и аналитических материалов может заложить основу для последующих контактов на официальном уровне.
В каждой из обсуждаемых проблемных областей участникам удалось выделить конкретные аспекты, по которым стороны имеют сходные (или различные) точки зрения. Несмотря на сохраняющиеся разногласия по Договору о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД), участники, в основном, согласились с необходимостью его сохранить, поскольку отказ от договора может негативно отразиться на контроле над вооружениями в целом. Хотя отдельные участники высказывали сомнение относительно приверженности США будущему контролю над вооружениями в целом, на встрече отмечалось, что договор СНВ-3 должен быть продлен, и что сторонам необходимо предпринять усилия по дальнейшему сокращению вооружений. На этом направлении участники встречи подчеркнули важность взаимодействия обоих правительств на рабочем уровне. По мнению отдельных участников, в случае недостаточной экспертной проработки, вынесение вопроса о последующих шагах по сокращению стратегических вооружений на более высокий уровень может сорвать переговоры. В то же время, перспективные предложения, надлежаще разработанные и согласованные на более низких уровнях, могут представить интерес для высшего руководства двух стран.
Кроме того, эксперты согласились с тем, что деятельность рабочей группы, состоящей из бывших высокопоставленных должностных лиц и участников переговоров, может оказаться особенно полезной. Такая экспертная группа могла бы разрабатывать и оценивать предложения с самых разных точек зрения, обеспечивая надлежащее рассмотрение и оценку вариантов, представленных должностным лицам. Более того, несмотря на расхождение мнений по этому вопросу, ряд российских участников согласились с тем, что в настоящее время России, возможно, придется занять менее жесткую позицию по ряду вопросов контроля над вооружениями, поскольку Соединенные Штаты становятся менее сговорчивым партнером. Американские участники, со своей стороны, допускают возможность согласия Вашингтона на выработку механизмов, которые могли бы гарантировать Российской Федерации, что установки вертикального пуска Mk-41 ЗРК «Иджис» не будут использоваться для запуска ракет (что явится нарушением РСМД) в обмен на урегулирование вопроса о российской системе запуска крылатых ракет наземного базирования, которую, как утверждает Вашингтон, Россия развернула в нарушение РСМД.
Что касается политики в области здравоохранения, то у России и Соединенных Штатов имеется много общего, поскольку многие особенности существующих у них систем здравоохранения не устраивают ни Москву, ни Вашингтон. Хотя системы здравоохранения специфичны для каждой страны, но немало проблем — как и сложности в их решении — имеют схожий характер. Реальное совершенствование систем здравоохранения, в том числе путем изучения и использования передового зарубежного опыта, в настоящее время не входит в число первоочередных задач чиновников обеих стран. Это связано с тем, что в Соединенных Штатах реформирование здравоохранения сильно политизировано, а в России чиновники в данный момент просто не уделяют ему должного внимания. Участники согласились с тем, что продолжение диалога по вопросам здравоохранения отвечает интересам обеих сторон и может привести к выработке рекомендаций в отношении соответствующей политики как России, так и США.
Наступает заключительная стадия операции в Сирии, где участие России обеспечило значительный успех. Несмотря на существенные разногласия между Москвой и Вашингтоном относительно будущего этой страны, обеим странам удалось cкоординировать свои тактические подходы и наладить обмен информацией (если не разведдаными). Однако ни эта координация, ни прогресс в разрешении сирийского кризиса не решают проблемы ИГ, и тем более терроризма в целом. Фактически, окончание военных действий в Сирии может обострить существующие проблемы в России, Европе и Африке, куда боевики направятся с Ближнего Востока. Тем не менее, опыт Сирии показывает, что Россия и Соединенные Штаты способны координировать свои действия, даже если их цели и подходы во многом не совпадают. Более того, сирийский опыт закладывает определенную основу для действий в будущем. Процесс урегулирования может привести к обеспечению стабильности; Россия и Соединенные Штаты, которые останутся важными акторами на Ближнем Востоке, должны достичь договоренности по ряду ключевых вопросов, в том числе о роли в будущем Сирии и Ирака различных региональных игроков (Ирана, Турции, стран Персидского залива, сирийских курдов, исламистских групп).
Как и в случае контроля над вооружениями, участники согласились с тем, что в рамках дипломатии второго трека рабочая группа экспертов по Сирии, состоящая из бывших должностных лиц, может сыграть важную роль в выработке первых базовых концепций по установлению линий демаркации и зон контроля. Затем эта группа может выработать рекомендации по урегулированию в Сирии и поддержанию стабильности, а также возможной роли России и Соединенных Штатов. Анализ и рекомендации группы могли бы способствовать развитию взаимодействия на официальном уровне. Так, существующие двусторонние механизмы по устранению конфликтных ситуаций могут быть расширены с тем, чтобы включать границы зон деэскалации, а также уточнение роли сторон. Кроме того, представляется целесообразным разработать нормы поведения, которые обеспечат устойчивое прекращение огня до момента разрешения политических проблем. Также возможен и отвечает взаимным интересам официальный обмен информацией об иностранных боевиках (в том числе, что важно, направляющихся в Россию выходцах из стран Центральной Азии и Кавказа).
В то же время участники согласились с тем, что события на Украине, и, соответственно, разрешение украинского кризиса имеют самое прямое отношение к европейской безопасности в целом. Сегодня правительство России убеждено, что разрешение украинского кризиса не приведет к отмене санкций США, введенных в соответствии с недавно принятым Конгрессом законом. Россияне также выразили сомнение, что государства Европейского союза могут отменить санкции, если Соединенные Штаты их сохранят. Российские участники подчеркнули, что режим санкций не только не побуждает Россию изменить свою политику, но приводит к обратным результатам. При этом Москва выступает за скорейшее разрешение кризисной ситуации на Украине и за нормализацию ситуации в стране. Более того, Россия выступает за то, чтобы Соединенные Штаты приняли более активное участие в разрешении кризиса (высказывалось мнение, что это необходимо для того, чтобы Соединенные Штаты не «противодействовали» достигнутому урегулированию).
Участники встречи согласились с тем, что, хотя Соединенные Штаты стремятся держаться в стороне от усилий по урегулированию конфликта, их поддержка «нормандского процесса» (с участием России, Украины, Германии и Франции) может сыграть позитивную роль. Присутствующие на встрече эксперты положительно расценили расширенную концепцию миротворческих операций под эгидой ООН, хотя остается немало вопросов, каким образом этот формат может быть задействован и как он будет работать.
Вместе с тем, ряд российских участников подчеркнули необходимость прямого увязывания разрешения кризиса на Украине с укреплением европейской безопасности в целом, будь то в формате усиления роли Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) или на другой платформе. Возможной отправной точкой является согласие, что основополагающий акт Россия-НАТО остается в силе и сохраняет актуальность (хотя члены НАТО могут утверждать, что действия России на Украине нарушают его положения).
Другим вариантом достижения прогресса является обсуждение на официальном и экспертном уровнях, как остановить и обратить вспять процесс эскалации напряженности в Европе. Это не означает, что прогресс по украинскому вопросу может быть поставлен в зависимость от пересмотра механизмов европейской безопасности. Однако, по мнению ряда российских экспертов, признание НАТО того, что параллельно с разрешением ситуации на Украине необходимо переосмысление этих механизмов, могло бы содействовать урегулированию украинского конфликта. Процесс может начаться с устранения конфликтных ситуаций и затем получить дальнейшее развитие. И в этом вопросе экспертный анализ возможностей обеспечения европейской безопасности может оказаться полезным.
Прогресс во всех этих областях осложняется сложившимся в Соединенных Штатах широким двухпартийным консенсусом по поводу того, что Москва организовала масштабную кампанию по вмешательству и влиянию на результаты президентских выборов в Америке в 2016 году. Многие участники из обеих стран согласились с тем, что признание Россией таких действий со своей стороны является маловероятным. Один из российских экспертов выразил мнение, что сигнал России о принципиальной неприемлемости подобных действий и необходимости избегать их в будущем был бы полезен, а его американский коллега выступил с предложением заключить своего рода взаимное соглашение о невмешательстве во внутренние дела друг друга.
Участники встречи обсудили механизмы определения «правил дорожного движения» в сфере кибербезопасности и возможного легитимного участия России и США в общественной жизни друг друга. Россия тоже уязвима перед хакерскими атаками, в принципе способными повлиять на итоги выборов. Данное явление — нечто совсем новое в политической практике двух стран и таит в себе немало опасностей. У обеих сторон угроза вызывает возмущение и протест, и при этом непонятны ни содержание возможных соглашений или договоренностей, призванных взять явление под контроль, ни механизмы проверки выполнения их положений. Нет ясности даже в отношении определений, поскольку само понятие «вмешательство» россияне и американцы трактуют по-разному. Участники встречи согласились с тем, что проведение совместных исследований и анализа — возможно, в форме кратких докладов о параметрах, перспективах и возможностях — могло бы заложить основу для выработки конкретных мер продвижения вперед.
По общему мнению экспертов, Россия и Соединенные Штаты в обозримом будущем вряд ли станут полноценными партнерами на международной арене: обе страны стремятся сдерживать друг друга и видят в политике и действиях друг друга реальную или потенциальную угрозу своим интересам. Вот почему взаимодействие и разрешение конфликтных ситуаций, а также координация действий там, где это необходимо, приобретают особую важность. Для взаимодействия требуется сохранение каналов взаимодействия.
Эксперты согласились с необходимостью разработки конкретных механизмов взаимодействия, в том числе между дипломатами всех уровней, а также между российскими официальными лицами и членами Конгресса США, а также сотрудниками аппарата Конгресса, для которых Россия остается чем-то непонятным. Примером может послужить развитие взаимодействия между Китаем и США, в котором американские законодатели и особенно руководители высшего звена принимают самое активное участие. Американские участники встречи предупредили, что при всей важности традиционных парламентских обменов, сенаторы и члены Палаты представителей особенно ценят личные контакты и беседы с политиками всех ветвей власти других стран. Нельзя недооценивать и важность культурной дипломатии. Участники обсуждения высказали идею о проведении с помощью НПО ежегодного форума по вопросам безопасности с участием государственных должностных лиц, аналогичного тому, который уже проводится между США и Китаем.
Аналитическая записка впервые опубликована на английском языке на сайте CSIS.
