Георгий Бовт

| Сноб

Будет ли работать предложенная президентом новая система власти

Инициированные Владимиром Путиным поправки к Конституции многие анализируют с точки зрения того, как это поможет ему лично управлять политическими процессами в стране после истечения его последнего президентского срока. Но как новая система могла бы работать без Путина?

«Что движет людьми? Страсти. В любом правительстве могут быть лишь редкие души, способные руководствоваться более достойными мотивами. Наши главные страсти — честолюбие и корысть. Обязанность мудрого законодателя — использовать эти страсти и подчинить их общему благу. Утопические общества, построенные на вере в изначальный альтруизм человека, обречены на неудачу. Качество Конституции зависит от правильного понимания реального положения вещей». 

Один из отцов-основателей американского государства Александр Гамильтон (а эти слова принадлежат ему) был циничным человеком и резко выступал против того, чтобы писать конституцию под конкретных лидеров. Даже таких самоотверженных патриотов, каковые собрались в Филадельфии знойным летом 1787 года на конституционный Конвент. В отличие от Джефферсона, который был как раз идеалистом. 

Поэтому американская конституция полна сдержек и противовесов, с помощью которых одни циники и даже проходимцы могут эффективно контролировать других таких же, чтобы те не зарывались и не разрушали основы государства. Также творцы американской конституции в качестве важнейшего взяли принцип гарантирования прав меньшинства. Боясь «диктатуры толпы», они понимали, что, покуда этот принцип сохраняется, демократия не пострадает. При этом слово «демократия» в конституции США не встречается ни разу.

Американская политическая система выстроена на сдержках и противовесах при жестком соблюдении принципа разделения властей¹. 

Законодателям принадлежит право импичмента главы государства, а также утверждения всех значимых назначений в исполнительной власти (включая послов). Исполнительная власть назначает судей, в том числе Верховного суда (конституционного), но конгресс (сенат) утверждает назначения. Президент не может снять судей ВС никак: они либо уходят в отставку сами, либо умирают. Импичмент члена ВС возможен (инициирует тоже палата представителей, отстранение должен утвердить сенат ⅔ голосов). Первый и единственный раз член ВС подвергся импичменту в 1805 году. Все это видится гарантией независимости ВС, который может на основании несоответствия конституции отменить любой закон или постановление, в том числе изданные на уровне отдельных штатов. Преодолеть «вето» ВС, в отличие от вето президента, нельзя, к тому же он единственный высший суд в стране (у нас на практике в КС можно обжаловать далеко не все). 

Выборы главы исполнительной власти непрямые: в конечном итоге голосуют выборщики от штатов (которых выбирает население и число которых пропорционально населению штатов, но учтено число федеральных конгрессменов и сенаторов). Это предохранитель от «ошибок толпы». Выборщики при этом не всегда (в разных штатах по-разному) обязаны голосовать так, как решило большинство. Впрочем, традиция такова, что, как правило, они голосуют именно вслед за «волей народа» — но своего штата. В итоге пять раз президента Америки избирали меньшинством от проголосовавших избирателей, включая Дональда Трампа. 

Созданная почти 250 лет назад система работает практически без сбоев. Кто бы ни был президентом, система «микширует» его причуды и ошибки. Она переварила и не очень образованного Рейгана (при этом он стал одним из самых успешных президентов после Второй мировой войны). Практически не заметила впавшего в политическую спячку на втором сроке правления Эйзенхауэра. Сместила зарвавшегося Никсона, который тоже был весьма успешен, но заигрался со спецслужбами, затеяв слежку за конкурентами, а затем соврав конгрессу. 

Трудно представить, сколько бы дров наломал импульсивный и недалекий Трамп, если бы получил неограниченную власть. Он, наверное, уже закрыл бы все неугодные ему газеты и телеканалы, выгнал из страны «инородцев» и запретил бы оппозицию в принципе. Однако ж он знает пределы своих «импульсов», и американские суды (даже не Верховный) уже несколько раз ставили его на место. Имеющие большую автономию власти штатов сохраняют во многом возможность проводить свою политику в важных экономических и социальных сферах (например, в медицине). Вообще местное самоуправление в Америке играет важнейшую роль и самостоятельно решает кучу актуальных для граждан вопросов. Оно, как и огромные полномочия штатов, гарантия гибкости системы.

Серьезную атаку на основы конституционного строя предпринял Франклин Рузвельт. В ответ на то, что Верховный суд страны объявил 11 важнейших законов антикризисной политики «Нового курса» неконституционными (заподозрив сползание к социализму), он попытался поставить ВС под контроль. Он, впрочем, даже не предложил снимать судей с работы (это было бы уже совсем узурпацией), а всего лишь попытался расширить состав ВС, увеличив число пожизненных судей с 9 до 14, добавив туда еще пятерых, «своих и послушных». Против этого восстало все общество. Он сильно тогда потерял в популярности (если бы не война, мог бы и пролететь на выборах), в том числе среди членов Демократической партии, к которой принадлежал Рузвельт. Билль не прошел конгресс. А после смерти Рузвельта было сочтено, что нужны более крепкие гарантии против «имперского президентства», нежели традиция, заведенная Джорджем Вашингтоном: в 1947 году была принята поправка к конституции, ограничившая правление президента двумя сроками — неважно, подряд или нет. До этого президент просто по традиции не баллотировался на третий срок, Рузвельт ее нарушил, избравшись четыре раза. 

Со времени принятия текст 34 статей конституции США не претерпел изменений. Правда, само конституционное право дополнилось толкованиями Верховного суда. Отцы-основатели заложили очень сложный механизм принятия поправок, чтобы не было искушения все время переписывать основной закон². Начиная с 1791 года (когда был принят Билль о правах в виде 10 поправок, зафиксировавших основные индивидуальные права американцев) было предпринято примерно 11 700 попыток внести новые поправки. Однако только 33 из них (включая Билль о правах) одобрил конгресс, передав на ратификацию штатам. В итоге прошли только 27. 27-я поправка была принята в 1992 году³. За всю историю была пересмотрена лишь одна поправка (18-я), касавшаяся «сухого закона» в 1920-х годах.

Гарантией эффективности американской конституции является то, что ни она сама, ни поправки к ней не писались под конкретных руководителей, а исходя из общих принципов, рассчитанных на десятилетия вперед. 

Советские конституции вроде бы тоже избежали этого изъяна: «сталинская» конституция вполне подходила и Хрущеву, и до поры Брежневу. Зато они не избежали такого изъяна, как декларативность целого ряда статей, которые никогда толком не работали, да и не рассматривались как «рабочие» авторами. Это сыграло с СССР злую шутку. Он был распущен в строгом соответствии с советским конституционным правом. С другой стороны, передача, например, Крыма от РСФСР Украинской ССР в 1950-х годах была оформлена юридически неряшливо, что потом породило проблемы. Национально-территориальное деление СССР носило искусственный характер, заложив целый ряд «мин» под единство государства. Другая «искусственная» статья про руководящую и направляющую роль КПСС, вписанная при Брежневе, оказалась на деле юридической пустышкой, которую выбросили на помойку, едва на улицы Москвы вышла пара многотысячных демонстраций. А «верховный законодательный орган» Верховный совет оказался полностью недееспособен. 

В кризисные годы перестройки правители пустились в конституционные фантазии (придумав президента и вице-президента), что стало поводом для попытки госпереворота и развала страны. Казалось бы, надо выучить урок: институты не создаются «с нуля», копируя чей-то чужой опыт (американский, французский, казахский и пр.), они должны вызреть. Но не похоже, что учли.  

Конституция 1993 года писалась и под конкретную ситуацию (после расстрела Верховного совета), и под конкретного Бориса Ельцина. Едва его сменил другой человек, как вся конструкция «заиграла» совсем другими красками, еще до всяких поправок, легко и непринужденно принятых при президенте Медведеве (преград на пути легкого принятия не оказалось). 

Сейчас речь идет о еще более существенной правке. И многие исходят из того, что при Владимире Путине в качестве главного регулятора политических процессов это будет работать и в случае чего Путин «присмотрит». А если вдруг не сможет? Если его вдруг не стало бы в роли «политического демиурга»? И представим, что новый президент вступает на манер Рузвельта в конфликт с Конституционным судом, пытается отозвать неугодного судью, провоцируя нешуточный конфликт в элитах (к тому, очевидно, будет веский повод). А глава Госсовета при этом встает на сторону КС. А на сторону премьера — большинство в Думе. И большинство это — не «Единая Россия». Или она же, но ей не нравится глава Госсовета. А еще заместитель главы Совета Безопасности вдруг затеет свою политическую игру. Помните, в свое время на схожей по влиятельности позиции (правда, он был секретарем Совбеза) был генерал Александр Лебедь? А замсекретаря СБ был некто Борис Березовский. 

Или представим, что в Думе исчезнет абсолютное большинство одной партии, так что торг вокруг согласования кабинета министров резко усложнится. Кто будет главный арбитр, как разрешать такой торг? А вдруг президент и глава Госсовета вступят между собой в конфликт, при этом в силу политической ситуации просто уволить премьера президенту станет затруднительно? Вдруг он по весу как Примаков? Даже между Медведевым-президентом и Путиным-премьером было не все всегда гладко. А вдобавок вдруг еще в Совфеде появится некий более амбициозный человек, чем Валентина Ивановна. И он не захочет «штамповать» кандидатуры силовиков, предложенных президентом, но которые не понравятся главе Госсовета? А тут еще в каком-нибудь регионе (да хотя бы в Чечне) не понравится кандидатура регионального прокурора, которого теперь будет утверждать СФ? А если еще и внутри Госсовета появится раскол на сторонников президента и главы Госсовета или сторонников замглавы Совбеза? А добавьте сюда еще «свою игру» спикера Думы, что нетрудно представить даже при современном кадровом раскладе. В структуру власти вводится принципиально новый орган — Госсовет. Пока ни принципы его функционирования, ни полномочия толком вообще не прописаны. Он вполне может вступать в конфликт как с администрацией президента, так и с правительством, при этом есть реальная угроза того, что Госсовет будет дублировать Совет Федерации.

В новой системе ослабляются не ориентированные на конкретного человека сдержки и противовесы. Принцип разделения властей также резко нарушается. Хотя бы в части вмешательства исполнительной власти в дела судебной (например, право инициировать снятие члена КС по факту недоверия к нему). Также президент получает, по сути, право «супервето», имея возможности с помощью КС (который не вполне от него, получается, независим) заблокировать любой законопроект еще до стадии принятия. И непонятно (ввиду отсутствия предписанного насчет Госсовета федерального закона, который все по нему определит), какова будет роль в этом раскладе председателя Госсовета. Пока он выглядит тем самым «искусственным» институтом, который, не вызрев в обществе и внутри системы, отнимет у каких-то других институтов их полномочия, что может ослабить устойчивость системы в целом. 

Просматривается огромное пространство для политических «разводок», которые будут тем сильнее, чем сильнее окажутся, не дай бог, межличностные противоречия между будущими руководителями страны. Что создает предпосылки к ослаблению прочности основ конституционного строя в случае острых внутренних кризисов. Как это, собственно, и произошло в позднем СССР и ранней постсоветской России в 1991–93 годах. Особенно в случае отсутствия по каким-либо причинам столь авторитетного и непререкаемого арбитра, каковым на сегодня остается Владимир Путин. В любом случае, к создаваемой системе предъявляются повышенные требования по части способности правящей элиты договариваться и находить компромиссы, а не только выполнять команды начальника. Она сможет?

_____________________________________________________

¹ В законодательной власти «интересы населения» отражает нижняя палата представителей (исключительно инициирующая все законы, связанные с федеральным налогообложением и расходованием денег). Сенат выражает интересы штатов (территорий), также двумя третями ратифицирует международные договоры, притом что в конституции США закреплен примат международного права над национальным. Вне зависимости от размеров штата, в сенате по два его представителя (избранных напрямую населением), и для принятия важных законов требуется две трети голосов. Большие и многонаселенные штаты не могут «диктовать» свою волю. Это отражено и в системе избрания президента. 

² Для предложения поправки требуется решение двух третей состава обеих палат конгресса или двух третей всех легислатур штатов (они могут попросить конгресс созвать национальную конституционную конвенцию). По факту применялся только первый метод. Для ратификации поправки требуется одобрение трех четвертей штатных легислатур или специальных конвенций, созванных штатами. Однако общего принципа для всех штатов (опять учет региональных особенностей) нет: каждый по-своему определяет, какое количество голосов членов легислатуры требуется для одобрения федеральной поправки в конституцию. Есть и такие, где требуется до 90% голосов.

³ 27-я поправка к конституции США гласит, что новое жалование сенаторам и конгрессменам вступает в силу только с нового состава конгресса.

Метки: Бовт, конституция