ДЕНЬГИ ИЗ ПРОШЛОГО. ЧТО НУЖНО БЫЛО СДЕЛАТЬ С СОВЕТСКИМИ ВКЛАДАМИ
Отсутствие серьезного внимания к проблеме обесценения вкладов населения стало одной из основных политических ошибок, сделанных на начальном этапе экономических реформ 1990-х, – возможно, самым большим промахом
Обесценение вкладов населения в ходе экономических реформ начала 1990-х годов — одна из наиболее острых политических и экономических проблем нашего времени. Вклады населения в Сбербанке оказались полностью обесценены длительным периодом высокой инфляции в начале девяностых, а выплаты по ним с 1994 года по настоящее время компенсировали вкладчикам всего около 10% их вложений.
Именно потеря сбережений из-за обесценения денег сформировала взгляд на экономические реформы девяностых как на «грабительские». Причина этого в специфике психологического восприятия ситуации разными категориями населения.
В политико-экономическом смысле радикальное обесценение вкладов населения (в 50 тысяч раз к 2019 году) представляет собой трансферт богатства от старшего поколения к более молодому, поскольку по очевидным причинам наиболее крупные вклады были у представителей старшего поколения.
Для молодого поколения этот трансферт был виртуальным и на фоне экономической турбулентности 1990-х практически незаметным. Зато для старшего поколения он оказался более чем реальным, особенно на фоне снижения уровня текущих доходов (притом что на текущих доходах пенсионеров реформы девяностых годов сказались в меньшей степени: коэффициент замещения пенсий в пореформенное время был достаточно стабильным). Недовольство старшего поколения при этом легко передавалось в системе семейных коммуникаций и молодым.
ВАРИАНТЫ ПОДХОДА
Каковы были возможные политические подходы к проблеме обесценения сбережений? По-видимому, их было три:
1) повышение ставок процента сразу же после либерализации цен для компенсации обесцененных сбережений высокими процентными ставками;
2) объявление дореформенных сбережений населения фикцией, что закрыло бы обсуждение темы (см. полемику В. Назарова и А. Илларионова в русском «Форбсе» в 2013 году);
3) признание сбережений населения в Сбербанке государственным долгом, подлежащим секьюритизации и выплате по мере появления у государства финансовых возможностей.
Первый вариант, несмотря на его теоретическую правильность, в российских условиях был абсолютно нереален. Уже в 1992 году кумулятивный индекс инфляции достиг 2600%, и приближение ставки процента по вкладам к уровню инфляции сразу бы вызвало гиперинфляцию. С другой стороны, такое же повышение процента для заемщиков могло еще больше обострить кризис неплатежей.
Второй вариант как будто представляется оправданным, ведь у Сбербанка СССР не было обязательств поддерживать покупательную способность сбережений. Но, с другой стороны, общественный договор между советской властью и населением основывался на постоянстве цен на основные потребительские товары, так что отказ от признания индексации сбережений воспринимался как нарушение этого договора.
Также неправильно представлять основную массу вкладов в Сбербанке как вынужденные сбережения. Это может быть отчасти справедливо в отношении ситуации конца 1980-х годов, однако в течение длительного брежневского правления власти тщательно следили за сбалансированностью между доходами населения и товарной массой.
Значительную часть вкладов в Сбербанке составляли средства, аккумулируемые для приобретения товаров длительного пользования, продажи которых существенно росли в последние десятилетия существования коммунистического режима. И даже в большей степени это были частные пенсионные накопления, которые оказались фактически конфискованными.
Заметим также, что степень обесценения вкладов, обусловленная текущей несбалансированностью рынка (цены при одномоментной либерализации выросли в 6−7 раз), была значительно меньше общих масштабов обесценения, вызванных дискреционной экспансионистской кредитно-денежной политикой Центрального банка в 1992−1994 годах.
Третий вариант — длинной реструктуризации — и политически, и экономически был наиболее предпочтительным. Политическим шагом правительства стало бы заявление, что оно признает вклады государственным долгом, но не может сейчас его выплатить. И все бы понимали: да, не может, но в будущем, по мере улучшения экономической ситуации, будет выплачивать.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ
Законодательные основы для такой длинной реструктуризации были заложены во второй половине 1990-х годов. Так, в мае 1995-го был принят закон «О восстановлении и защите сбережений населения» (Федеральный закон № 73-ФЗ от 10.05.1995). Гарантированные сбережения граждан были объявлены частью государственного долга Российской Федерации.
К гарантированным сбережениям были отнесены вклады населения в отделениях Сбербанка СССР, расположенных на территории Российской Федерации, по состоянию на 20 июня 1991 года (день регистрации в Центральном банке России устава Сбербанка России как акционерного общества), плюс вклады населения в страховых организациях РСФСР по состоянию на 1 января 1992 года и государственные бумаги, размещенные на территории РСФСР до 1 января 1992 года.
Гарантированные сбережения предполагалось перевести в целевые долговые обязательства (ЦДО), которые должны были индексироваться по минимальной потребительской корзине. В нее были включены основные продукты питания и коммунальные услуги; непродовольственные товары туда не входили.
Законом предусматривалось первоочередное обслуживание ЦДО нужд социальной защиты и неотложных социальных потребностей, что стало основой для дальнейших решений о частичных компенсациях вкладов по отдельным социальным группам.
Состав потребительской корзины и методика индексации стоимости ЦДО были утверждены в июле 1996 года законом «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» (Федеральный закон № 87-ФЗ от 06.07.1996), а в июле 1999 года был утвержден порядок перевода в ЦДО государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка (Федеральный закон № 162-ФЗ от 12.07.1999).
Однако дальше этого дело не пошло. Законодательные акты о конверсии сбережений в ценные бумаги приняты не были, индексы долговой стоимости не рассчитывались, гарантированные сбережения в составе государственного долга не учитывались. Именно по этой причине оценки величины сберегательного долга производятся в дальнейшем по индексу потребительских цен.
ЧАСТИЧНАЯ КОМПЕНСАЦИЯ
Несмотря на то что процесс создания нормативной базы для урегулирования данной проблемы завершен не был, с 1996 года в соответствии со статьей 9 закона «О восстановлении и защите сбережений граждан» начались регулярные компенсационные выплаты отдельным группам населения. Для оценки реальных масштабов этих выплат мы будем использовать так называемый коэффициент компенсации, который рассчитывается как отношение выплат к текущему объему сберегательного долга.
Решения о выплатах принимались ежегодно, в первые два года — указами президента, а затем постановлениями правительства. С 2001 года условия предоставления компенсаций определялись Законом о федеральном бюджете одновременно с утверждением ассигнований на такие компенсации, в то время как порядок выплаты устанавливало правительство.
Такая система сохранялась до 2009 года. Вот ее отличительные особенности:
- относительно высокий коэффициент компенсации: в 1996 году он составлял 40% за счет разовой тысячекратной индексации вкладов (отметим, что при деноминации 1998 года соотношение вернулось к пропорции 1:1);
- понижающие коэффициенты для ранее закрытых вкладов: так, вклад, закрытый в 1996 году, имел коэффициент 1, а для 1992 года коэффициент составил 0,6;
- ограничения на величину компенсируемого вклада: компенсации подлежала только одна тысяча рублей каждого вклада.
Первоначально компенсации выплачивались только пожилым людям не моложе 1916 года рождения. Затем — более молодым (в 2009 году — до 1966 года рождения). Таким образом, возраст отсечения для выплаты компенсаций снизился с 80 до 43 лет.
С 1998 года компенсации были распространены на наследников первой очереди, соответствовавших установленным возрастным отграничениям, и на инвалидов первой группы. С 2000 года — на участников Великой Отечественной войны и инвалидов второй по старшинству группы, с 2002 года — на иные группы, нуждающиеся в социальной поддержке (родители детей-инвалидов, несовершеннолетние узники концлагерей и т. п.). С 2004 года для некоторых категорий граждан были сняты ограничения на величину компенсируемого вклада.
По сути, такие меры трудно назвать компенсацией. Это была скорее форма социальной поддержки по строго таргетированным группам населения, тем более что в период 1996−2009 годов коэффициент компенсации под влиянием инфляции неуклонно снижался. Он составил 10,6% в 2000-м, 5,6% в 2005-м и 3,4% в 2009 году.
Исключением на этом фоне стали выплаты компенсаций наследникам вкладчика для оплаты ритуальных услуг. Здесь был применен повышающий коэффициент индексации (увеличенный в 15 раз, так что лимит компенсируемого вклада составил 400 рублей, а предел выплат — 6000 рублей). В 2001 году, когда начались выплаты, коэффициент компенсации составлял 150%, в 2005 году он снизился до 84%, а в 2009-м — до 50%.
Система радикально изменилась в 2009 году. Тогда было принято Постановление Правительства (№ 1092 от 25.02.2009), которое предусматривало переход от разовых ежегодных решений к долгосрочной стратегии выплаты компенсаций. Была проведена кратная индексация вкладов: трехкратная для граждан до 1945 года рождения и двукратная — для граждан, родившихся после 1946 года. При этом сохранялась система компенсаций для оплаты ритуальных услуг.
До 2009 года в формулировках законов о бюджете соответствующих годов сохранялся термин «предварительная компенсация». С 2009 года слово «предварительная» исчезло. Видимо, законодатель в неявной форме считает проблему исчерпанной. Между тем, несмотря на кратную индексацию вкладов, коэффициент компенсации остался низким и продолжает снижаться. В 2010 году он составил для двух категорий 10,2 и 6,8% соответственно, в 2015-м — 7,1 и 4,5%, в 2019-м — 6,1 и 3,9%.
Каковы же были общие масштабы компенсаций вкладов за весь период? Суммы компенсаций по годам складывать нельзя, так как они обесцениваются инфляцией. Приходится по каждому году рассчитывать свой сводный коэффициент, который определяется как отношение средств, выплаченных Сбербанком на цели компенсаций, к сумме индексированного сберегательного долга в конкретном году. Затем коэффициенты по годам складываются.
Некоторая неточность расчетов состоит в том, что индекс инфляции берется по значению на конец года, а выплаты осуществляются в течение всего года (хотя по факту всегда ближе к концу года). При этом происходит определенная недооценка коэффициента, масштаб которой, однако, был существенным только в период высокой инфляции 1990-х годов.
Расчеты коэффициентов компенсации содержатся в таблице 1. По их результатам видно, что кумулятивный коэффициент компенсации вкладов на конец 2019 года составляет всего около 10%.
Отметим в заключение, что еще до принятия Закона о компенсации вкладов на основании Указа Президента от 24.12.1993 № 2297 в 1994 году была осуществлена разовая трехкратная индексация всех вкладов, объем которой составил половину от объема всех последующих индексаций.
БЫЛИ ЛИ ВОЗМОЖНА ПОЛНАЯ КОМПЕНСАЦИЯ?
Оценку возможности полной компенсации вкладов населения следует проводить, рассчитывая отношение индексируемого сберегательного долга к номинальному ВВП и сравнивая эту цифру с отношением официального госдолга к ВВП. Расчеты приведены в таблице 2. Мы видим, что еще в начале нулевых годов обе цифры сравнимы и очень высоки. Доля обеих категорий госдолга к ВВП довольно быстро сокращается, но быстрее снижается объем официального долга — прежде всего за счет выплаты внешних долгов.
Затем во второй половине нулевых годов объемы госдолга стабилизируются: доля сберегательного долга в ВВП сохраняется на уровне чуть выше 20% ВВП, доля официального госдолга — на уровне несколько ниже 10% ВВП. Общий уровень госдолга в это время был ниже 30% ВВП, что по мировым меркам очень немного, так что с 2006 года можно было приступать к выплатам, предполагая растянуть этот процесс на 20 лет, чтобы в год выплачивать порядка одного процента ВВП.
На самом деле это можно было бы сделать еще быстрее, так как отношение сберегательного долга к ВВП в десятые годы вышло на уровень 16−18%. Можно предположить, что управились бы лет за восемнадцать, произведя все выплаты в 2006−2023 годах.
Насколько такая отсрочка была бы социально приемлема? Нам кажется — вполне. Вспомним займы восстановления и реконструкции народного хозяйства в 1946−1957 годах. Обслуживание этих облигаций было заморожено на 20 лет, но все они были погашены в течение 1977−1990 годов.
Хотя за это время произошло некоторое обесценение облигаций из-за скрытого роста цен, можно сказать, что прибавка доходов при погашении была весьма значительной и позволяла сделать ряд важных покупок товаров длительного пользования. Гражданами акция была воспринята тем более положительно, что многие уже и не ожидали, что государство когда-нибудь погасит эти облигации.
Выплаты одного процента ВВП в год в виде компенсации выглядят не очень значительной суммой. Но на самом деле такие выплаты существенно изменили бы структуру расходов бюджета и потребовали бы определенной смены приоритетов, например меньших трат на оборону. Решить эту проблему могло бы создание специального фонда компенсации сбережений населения (по аналогии со Стабилизационным фондом) и направление туда не только отчислений от налогов, но и доходов от приватизации.
Приватизация в начале нулевых годов была практически остановлена. А между тем с точки зрения финансового потенциала приватизации это было самое золотое время. Только продажа 10%-го пакета акций Газпрома в 2008 году могла принести 1 трлн рублей (12% всего сберегательного долга). Впрочем, и без подобного приватизационного экстремизма Россия могла бы получать от приватизации до триллиона рублей ежегодно. В Бразилии, сравнимой с РФ по масштабу экономики, на пике мирового финансового кризиса в 1998 году от приватизации было получено $37 млрд.
В любом случае при такой схеме наполнения фонда компенсации сбережений возникло бы сильное популистское давление в пользу приватизации. Приватизация крупных предприятий для компенсации вкладов была бы правильной и с политико-экономической точки зрения: промышленный потенциал этих предприятий был создан в основном в советское время, и используется он для восстановления советских же вкладов (советские активы против советских пассивов).
CИСТЕМА ДОЛГОВЫХ ВЫПЛАТ
В соответствии с федеральным законодательством о восстановлении сбережений обязательства Российской Федерации номинированы в так называемых долговых рублях, поэтому при переводе их в государственные ценные бумаги (целевые долговые обязательства) номинал одной бумаги составляет один долговой рубль.
По сути это бескупонные индексированные облигации с нефиксированным сроком погашения. Поскольку стоимость облигаций индексируется, их владельцы не несут финансовых потерь от текущей инфляции, разве что выплаты получают раньше или позже.
Безбумажные облигации существуют только в виде записей в специальных сберегательных книжках (для старшего поколения важно видеть напечатанный и заверенный документ). Записи обновляются в любой момент по требованию вкладчика на основе текущего индекса ЦДО. Облигации не подлежат продаже, чтобы не было простора для жуликов и спекулянтов, не могут быть по тем же причинам подарены, заложены и так далее. Они наследуются на общих основаниях.
Технология выплат могла бы напоминать схему фактических выплат из бюджета. Ежегодно принимается решение о сумме выплат, и эта сумма разверстывается по отдельным категориям вкладчиков: пенсионеры по возрасту, инвалиды и ветераны, вклады до 1000 рублей, вклады свыше 1000 рублей и так далее.
Решение о сумме выплат должно зависеть не только от наполняемости фонда компенсации вкладов. Погашение облигаций — эффективное антикризисное оружие. Если бы целевые долговые обязательства существовали в России в 2008−2009 годах, их погашение было бы лучшим средством для подъема экономики. Тем более в 2016−2019 годах на фоне общей стагнации в экономике. Все остальные формы социальных выплат хуже, потому что они сохраняются и в послекризисное время, накладывая дополнительное бремя на расходную часть бюджета.
Выплата компенсаций на пике финансового кризиса имеет еще одно преимущество. Фонд компенсации вкладов, подобно Стабилизационному фонду, формируется в иностранной валюте. Как раз в период кризиса возникают ножницы между динамикой валютного курса и инфляции: доллар уже вырос, а инфляция еще нет, так что при конверсии иностранной валюты в рубли экономится компенсационный фонд.
Другой фактор экономии компенсационного фонда состоит в том, что не все обязательства предъявляются к погашению: кто-то умер без наследников, кто-то эмигрировал, кто-то забыл про свою сберкнижку. Масштаб потенциальной экономии можно оценить по данным таблицы 3.
Здесь видно, что реально выплаченные суммы за 22 года составляют около 75% от бюджетных ассигнований, рассчитанных по данным Сбербанка о структуре вкладов. В период после 2010 года средства на компенсации выделялись с большим люфтом, но даже если посчитать средний показатель за 1998−2010 годы, мы получаем 15% экономии от ассигнованных средств. Эти 15% и составили бы реальную экономию по выплатам из фонда компенсации вкладов (в текущих ценах — порядка 2 трлн рублей).
ПОЧЕМУ БЫЛО ИНАЧЕ
Отсутствие серьезного внимания к проблеме обесценения вкладов стало одной из основных политических ошибок, сделанных на начальном этапе реформ, — возможно, самым большим промахом. Одна из причин такого отношения — общий технократический настрой реформаторов, их недостаточное внимание к социальным вопросам и противостояние любым автоматическим индексациям — хотя в данном случае результаты индексаций стали бы заметны только в далеком будущем.
Нельзя сказать, что тема секьюритизации сберегательного долга не обсуждалась в кругу реформаторов. Еще в ноябре 1990 года Виталий Найшуль в статье «Страдания приватизации» писал: «…приватизируя государственное имущество, мы должны приватизировать и государственные долги перед населением (вклады в сберкассы, пенсионные обязательства и т. п.). Эти долги, поделенные между предприятиями, могли бы служить активами частных пенсионных фондов, банков и других финансовых учреждений, в свою очередь имеющих обязательства перед населением».
Еще одна причина, по которой реформаторы не хотели признавать сберегательный долг, — большой внешний долг и стремление его урегулировать как можно быстрее, чтобы получить доступ на международные рынки капитала. Признание сберегательного долга перед населением частью государственного долга резко увеличило бы общий объем долга и создало бы сильное политическое давление в пользу приоритетного обслуживания именно сберегательного долга.
К этому можно добавить, что в начале 1990-х годов трудно было представить себе ту благоприятную экономическую конъюнктуру, которая сложилась в нулевые и десятые, а именно высокие цены на энергоносители и другие первичные ресурсы. С другой стороны, реформаторы были историческими оптимистами и считали, что их преобразования в любом случае приведут к высоким темпам экономического роста и подъему народного благосостояния.
Поскольку авторы реформ предполагали, что в правительстве им не придется находиться долго, они легко могли бы сделать своим лозунгом намерение компенсировать вклады. В начале нулевых эта идея прозвучала бы в устах лидеров — например, Союза правых сил — как стремление продолжить приватизацию для наполнения ресурсами фонда компенсации вкладов.
