Россия в глобальной политике

П.С.Золотарев

Возможные направления оптимизации оборонного бюджета

Резюме Не решив проблему конверсии, оборонные предприятия остались в прежней зависимости от военных заказов. Отсюда возрождение практики навязывания Министерству обороны новых разработок без учета реальных потребностей.

Проблемы сокращения государственных, в том числе оборонных, расходов останутся для большинства стран актуальными в обозримом будущем. Возможности экономического маневра прежде всего связаны со структурой государственного бюджета и соотношением расходов на традиционные (оборона и безопасность) и современные (социальная сфера, образование, здравоохранение) функции государства.

Так, европейские страны, находясь под зонтиком коллективной обороны НАТО, уже урезали оборонные бюджеты до 2% от ВВП или даже больше. И когда экономический кризис вынудил их сокращать госрасходы, у европейцев не было иного пути, кроме как снижать финансирование социальной сферы. Но это, как показали события в Греции и некоторых других странах, чревато внутриполитической дестабилизацией. В Соединенных Штатах социальные расходы защищены системой внутреннего законодательства. В отличие от других развитых стран, в которых соотношение между современными и традиционными функциями государства примерно 6:1, в США оно составляет лишь 3:1. Однако, учитывая высокий уровень ВВП, по финансированию образования и здравоохранения в абсолютном выражении и при пересчете на душу населения Соединенные Штаты превосходят все другие страны мира. Но это не означает, что Америка может ущемить социальные обязательства и снизить уровень соотношения ниже, чем 3:1. В результате экономить американцам приходится в сфере национальной обороны.

Цель сокращения расходов на оборону поставлена еще первой администрацией Барака Обамы. Некоторые направления уже определены и реализуются, дальнейший поиск продолжается. Задачи, стоящие перед Пентагоном, предполагается соотнести с реальными потребностями обеспечения национальной безопасности. Программы, связанные с традиционными подходами к военным конфликтам (войны прошлого), либо замораживаются, либо закрываются, либо исключаются из числа приоритетных.

Может показаться странным, но ситуация в США и России имеет определенное сходство. Оба государства не имеют возможности сокращать госрасходы за счет современных функций государства, но в состоянии оптимизировать оборонные бюджеты, избежав роста социальной напряженности и без ущерба для состояния военной безопасности.

В России за последние годы наметился устойчивый рост расходов на оборону. Официальные данные показывают их увеличение с 3% ВВП в 2012 г. до 3,7% к 2015 году. Сложность методики расчетов, а также специфика структуры российской экономики приводят к разным оценкам. Так, по информации СИПРИ и некоторых российских неофициальных экспертов, в настоящее время на оборону идет около 4,3%, а к 2015 г. показатель будет не менее 4,8%. Такие параметры характерны для развивающихся стран. Но заметны попытки привести структуру бюджета России в соответствие с той, что присуща развитым государствам. Так, хотя федеральные расходы на образование и здравоохранение снижаются, в консолидированном варианте они выглядят возрастающими.

Очевидно, что при сохранении высокого уровня зависимости доходной части бюджета от экспорта сырьевых ресурсов попытки одновременно увеличить оборонные и социальные расходы сдерживают качественные изменения в экономике. Конечная цель, по всей видимости, должна быть связана с выходом на уровень 2,5–3% ВВП. В этих рамках необходимо поддерживать и боеспособность Вооруженных сил, и их развитие с учетом разработки передовых образцов вооружения и военной техники.

Приоритеты бюджетного планирования

Тенденция такова, что военная сила из прикладного инструмента внешней политики постепенно превращается в потенциал силовых возможностей. Цель – решить политические задачи без применения военной силы, опираясь лишь на превосходство в силовых возможностях. Эта тенденция соответствует общему интересу развитых государств – сохранить стабильность мировой экономической и финансовой системы, что делает крайне нежелательным возникновение не только широкомасштабных, но и локальных, и региональных конфликтов. Как следствие, вероятность межгосударственных столкновений снижается, а широкомасштабные конфликты становятся маловероятны. Тем не менее государства, претендующие на статус мировых держав, вынуждены непрерывно наращивать военный потенциал, поскольку в условиях непредсказуемости развития международной обстановки (формирование полицентричного миропорядка, рост потребности в энергоресурсах при ограниченности их запасов, глобальные экологические проблемы и т.д.) роль силовых возможностей как минимум не будет снижаться.

Россия, обладающая самой большой территорией и огромными природными богатствами, должна быть готова к любым конфликтам – вплоть до широкомасштабной войны.

Отталкиваясь от понятий, закрепленных в Военной доктрине Российской Федерации, можно исходить из того, что уровень готовности к военным конфликтам определяется на основе анализа военной опасности. Военная опасность не может внезапно привести к военной угрозе – любой конфликт предваряет длительный период информационного противоборства. Тогда и определяется масштаб вероятного противостояния.

Для оптимизации оборонных расходов крайне важно четко сформулировать задачи мирного времени и планы мобилизационного развертывания, адекватные конфликтам различного масштаба. Вооруженные силы в составе группировки войск мирного времени должны быть способны действовать в вооруженном конфликте, при проведении миротворческих операций и при начале локальной войны без дополнительных мобилизационных мероприятий. То есть резервы вооружения и военной техники необходимо поддерживать на уровне, достаточном для решения этих задач без мобилизационного развертывания, но вариант увеличения мощностей следует предусмотреть.

Группировку войск мирного времени нет смысла держать в состоянии готовности к региональной войне. Ее вероятность невелика, время, которое займет трансформация военной опасности в военную угрозу, позволит нарастить армейские группировки на угрожаемом направлении, развернуть производство по мобилизационным планам, увеличить резервы вооружения и военной техники.

Широкомасштабная война крайне маловероятна, ее возникновение будет результатом длительного периода усугубления военных угроз, возникновения локальных конфликтов и их эскалации. Поэтому подготовку к такому конфликту можно планировать, допуская длительные этапы, связанные с изменениями порядка комплектования войск и подготовки резервов, созданием дополнительных мощностей в промышленности, долгосрочными контрактами на разработку и производство новых образцов вооружения и военной техники и т.д.

Ядерный потенциал следует сосредоточить на сдерживании эскалации военных конфликтов (перерастание локальной войны в региональную, а региональной – в широкомасштабную). Обеспечение такой задачи – одна из важных составляющих информационного противоборства. Кроме того, силы и средства информационного воздействия следует поддерживать в режиме постоянного использования, чтобы обеспечить сдерживание начиная с вооруженного конфликта.

Таким образом, можно сделать вывод о приоритетности финансирования тех или иных направлений строительства вооруженных сил, планов их боевой подготовки и применения. Оптимальным было бы следующее.

• Основные финансовые ресурсы текущего планирования направлять на обеспечение решения задач в вооруженных конфликтах, миротворческих операциях и локальных войнах.
• Основные финансовые ресурсы среднесрочного планирования – на обеспечение задач региональной войны.
• Основные ресурсы долгосрочного планирования – на обеспечение задач широкомасштабной войны.

Очевидно, что и при текущем планировании должны присутствовать статьи финансирования, связанные с возможностью широкомасштабной войны, но их объемы и приоритетность могут быть далеко не первоочередными. В рамках текущего планирования также есть резерв для оптимизации расходов. России в первую очередь актуальны угрозы локальных конфликтов в прилегающих государствах. В связи с этим приоритетом становится способность к участию в миротворческих операциях, в том числе по принуждению к миру, а также к действиям против нерегулярных воинских формирований (бандформирований, террористических и диверсионных групп и т.д.). Как показал опыт, поддержание такой способности выходит за пределы возможностей сухопутных войск. Могут потребоваться согласованные действия всех видов и родов войск, за исключением ракетных войск стратегического назначения (РВСН).

Вероятность локальных конфликтов в соседних государствах требует обеспечения безопасности инфраструктуры, транспортных и коммуникационных сетей. Есть ли для этого необходимые вооружения, военная техника и подготовленные подразделения? При решении подобного рода задач, как и в современных локальных конфликтах, возрастает роль подразделений специального назначения и важность подготовки войск к действиям против нерегулярных формирований. Очевидна необходимость комплектования подразделений, предназначенных для такого рода действий. Обеспечить их подготовленным резервом проблематично. Следовательно, экипировка каждого военнослужащего, включая средства связи и управления, должна быть такой, чтобы позволить вести эффективные действия с минимальными потерями. Учитывая существующее состояние с оснащением тактических подразделений средствами связи и управления, это непростая задача.

Целесообразно изучение опыта, накопленного в ходе операций коалиционных сил в Ираке и Афганистане (см. статью Никиты Мендковича в этом номере. – Ред.). В этой связи логично приобрести военную технику, специально созданную для боевых действий в этих условиях и показавшую свою эффективность. Поскольку она необходима в незначительном количестве и не требует массового серийного производства, ее самостоятельная разработка и производство вряд ли рентабельны и оправданны.

В целом стоит выделить и рассматривать отдельно две задачи – готовность к действиям в локальных конфликтах и готовность к действиям в миротворческих операциях и против нерегулярных формирований. Их решение связано с различными способами и формами боевых действий, некоторыми отличиями в требованиях к вооружению и военной технике. Кроме того, локальные военные конфликты основаны на межгосударственных противоречиях, а действия нерегулярных формирований не имеют с ними прямой связи. За исключением тех случаев, когда они используются и поддерживаются в своих интересах другими странами, отражение этой угрозы относится к общим интересам государств.

Специфическую технику и вооружения, используемые для отражения этих угроз, нет смысла каждому разрабатывать самостоятельно. Их импорт не ставит безопасность страны в зависимость от политики других государств. Так, например, закупку ограниченной партии бронемашин Iveco LMV M65 для Министерства обороны, МВД и ФСБ можно считать вполне оправданной. Они имеют шестой класс защиты и экранируют экипаж от подрыва под днищем взрывных устройств мощностью до 6 кг тротила. Эти машины больше подходят для условий борьбы с нерегулярными формированиями, чем российский «Тигр» ГАЗ 233014. Но закупку бронетехники (типа «Чентауро»), предназначенной для ведения традиционных боевых действий, вряд ли можно признать целесообразной. Разработка такого типа бронетехники нам по силам, масштабы серийного производства могут быть вполне рентабельны, а армия не окажется в зависимости от поставок государства, входящего в НАТО. Аналогичный подход возможен к технике связи и управления, предназначенной для войск, участвующих в миротворческих операциях и боевых действиях против нерегулярных воинских формирований. Средства связи и управления в коалиционных группировках должны быть совместимы.

Безопасность морских транспортных и коммуникационных сетей также можно отнести к числу приоритетов, но выходящих за рамки регионального масштаба. Безопасность надводных маршрутов не является принципиально новой задачей. Однако решение аналогичной задачи в подводной среде потребует технологических инноваций для выявления и локализации угроз, а также технических и организационных решений по их отражению. Но и здесь имеются предпосылки оптимизации расходов на основе использования потенциала международного сотрудничества, поскольку эти проблемы стоят перед многими государствами.

В целом задачи группировки войск мирного времени (пресечение вооруженных конфликтов, миротворческие операции, локальные войны) требуют учета ряда новых факторов, разработки новых образцов вооружения и военной техники, не характерной для традиционных форм боевых действий. В то же время некоторые из этих задач могут решаться путем военного и военно-технического сотрудничества с другими странами, в том числе с членами НАТО, что может позволить оптимизировать текущие военные расходы.

Ядерное сдерживание

К числу приоритетных целей национальной безопасности следует отнести и ядерное сдерживание. Но и здесь имеются пути оптимизации военных расходов.

Как известно, морская компонента стратегических ядерных сил России присутствует в составе двух флотов – Северного флота и Тихоокеанского флота. Не секрет, что значительные силы и там, и там концентрируются на обеспечении безопасности морской составляющей стратегических ядерных сил России. Очевидно, что в обозримой перспективе наиболее востребованным окажется потенциал сил общего назначения Тихоокеанского флота. В этом регионе продолжится процесс наращивания военно-морских сил Китая, США и Японии. В то же время поддержание боевой устойчивости Ракетных подводных крейсеров стратегического назначения (РПКСН) в этой акватории потребует отвлечения основных сил Тихоокеанского флота России. Фактически силы российского флота в этом регионе повышенной напряженности окажутся скованными задачей поддержания боевой устойчивости РПКСН. Кроме того, следует учитывать перспективу расширения возможностей (после появления противоракет SM3 Block IIB) региональной ПРО Соединенных Штатов, включающей средства противоракетной обороны на кораблях Японии. В этой связи целесообразно сконцентрировать морскую компоненту СЯС (МСЯС) России только на Северном флоте. Таким образом меньшими силами общего назначения можно будет обеспечить большую устойчивость морской компоненты СЯС. Кроме того, в зоне Северного флота обеспечивается более высокая надежность связи и управления подводными лодками, чем на Тихоокеанском флоте.

Наземная составляющая российских СЯС сосредоточена в РВСН, и она требует существенно меньше расходов, чем МСЯС. Тем не менее и здесь необходимо еще раз оценить целесообразность создания тяжелой жидкостной ракеты. Создается впечатление, что при решении о ее разработке учитывались не показатели эффективности, а иные аргументы, например, желание сохранить производственные мощности и соответствующие технологии. В случае наращивания возможностей американской ПРО, роста эффективности высокоточного оружия в обычном оснащении, в том числе глобальной дальности, нельзя признать разумным размещение большого числа боевых зарядов на одном носителе. Кроме того, на волне возрождения ОПК и участившихся ностальгических воспоминаний о боевом железнодорожном ракетном комплексе (БЖРК) не исключена попытка его реанимации в модернизированном виде. Нет сомнения, что такие идеи найдут поддержку, и не только у промышленников, но и у железнодорожников. Возрождение БЖРК потребует колоссальных средств на переоборудование железнодорожной сети, реконструкции железнодорожных мостов и т.д. И это притом что район перемещения комплекса будет ограничен, а средства космической разведки обеспечат его отслеживание в реальном масштабе времени.

Возрождение ОПК неизбежно приведет и к возвращению практики активного проталкивания ведомственных интересов, навязывания Министерству обороны новых разработок вместо модернизации прежних и без учета реальных потребностей. Не решив проблему конверсии, оборонные предприятия остались в прежней зависимости от военных заказов и возвращаются к практике лоббирования.

Нельзя допустить появления однотипных образцов техники и вооружения, несовместимых и неунифицированных, а возможно, что и совершенно не нужных. Такая угроза существует. «Послесердюковский» период сопровождается попытками как со стороны промышленности, так и со стороны некоторых военачальников добиться производства вооружения и военной техники, ориентированных на войны далекого прошлого. Это опасное совпадение интересов. Так, например, легкая бронетехника для воздушно-десантных войск необходима при проведении операций фронтового масштаба, т.е. в ходе широкомасштабной войны. В этих конфликтах может возникнуть потребность в оказании помощи сухопутным войскам выброской в тыл противника крупного десанта вместе с бронетехникой. Но при боевых действиях меньшего масштаба гораздо важней обеспечить эффективность тактического десанта. А для этого в первую очередь необходимы современные средства связи и управления, а также командиры, способные на тактическом уровне организовать взаимодействие с армейской и фронтовой авиацией, огневыми средствами сухопутных войск, а не замыкаться на свое непосредственное руководство, ожидая от него указаний и решений. Опыт современных конфликтов учтен в Военной доктрине-2010, в ней отмечается необходимость меньшей централизации управления, большей самостоятельности действия войск. Но важно реализовать эти положения на практике.

Возвращаясь к структуре стратегических ядерных сил, необходимо отметить важность фронтовой и стратегической авиации. В период холодной войны, когда главной формой применения стратегических ядерных сил считались массированные ракетно-ядерные удары, роль авиации была вспомогательной. Основные задачи решались РВСН и РПКСН. Но в современных условиях при решении задачи сдерживания возможности авиации значительно разнообразней и эффективней.

По последнему договору СНВ-3 за каждым стратегическим бомбардировщиком засчитывается один ядерный боезаряд. В отличие от ракетных, авиационные носители обладают возможностью многократного применения как с обычными, так и с ядерными средствами поражения. Именно авиационные носители являются самым убедительным средством сдерживания эскалации локальных конфликтов, когда использование ракетного потенциала нерационально, а поэтому и не столь действенно.

Что касается готовности к региональным и широкомасштабным войнам, то в отличие от других вопросов подготовка военных кадров соответствующего уровня должна осуществляться в полном объеме. Учения стратегического масштаба можно ограничить командно-штабным уровнем (без привлечения войск). Однако к подготовке руководящих кадров должны быть привлечены не только военнослужащие, но и гражданские лица, имеющие отношение к вопросам мобилизационного развертывания, организации информационного противоборства. В этой связи целесообразно изменить подготовку специалистов в Академии Генерального штаба. Принятое прежним руководством Министерства обороны решение о резком сокращении набора в Академию ошибочно. Нельзя на этом уровне ограничивать число слушателей потребностями в командирах оперативно-стратегического уровня. Такую подготовку должны получать не только офицеры штабов оперативно-стратегического уровня, но и гражданские специалисты. Обучать их следует совместно, отрабатывая задачи стратегического развертывания и подготовки к широкомасштабным и региональным конфликтам. Соответственно, командно-штабные учения стратегического масштаба целесообразно проводить с активным привлечением гражданских ведомств, а не ограничиваться уровнем Министерства обороны и присутствием Верховного главнокомандующего.

Одновременно, учитывая принятые новым руководством Минобороны решения о возврате видовых академий в подчинение командующим видов, необходимо сохранить правильную установку на подготовку офицеров оперативного уровня к совместным операциям. События августа 2008 г. подтвердили важность оперативного взаимодействия различных родов войск. Более того, необходимо усилить подготовку офицеров тактического уровня к организации взаимодействия.

В целом оптимизация российских оборонных расходов должна базироваться на двух ключевых подходах – реалистическое, адекватное военное планирование и перевод отношений государства и предприятий ОПК на фундамент федеральной контрактной системы.

П.С. Золотарёв – к. т. н., заместитель директора Института США и Канады РАН, генерал-майор.