САНКЦИИ ОСТАЮТСЯ ИНСТРУМЕНТОМ ВЛИЯНИЯ НА ВЛАСТИ СИРИИ
Международный дискуссионный клуб «Валдай»
Политический транзит создаёт предпосылки для снижения санкционного давления
Смена власти в Сирии ставит вопрос о возможных изменениях режима санкций США в отношении страны. В прошедшие два десятилетия Сирия вошла в число стран, против которых Вашингтон применял наиболее жёсткий режим ограничительных мер. В их числе были и остаются блокирующие финансовые санкции, масштабный экспортный контроль, запреты на импорт, транспортные и визовые ограничения. Политический транзит создаёт предпосылки для снижения санкционного давления, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Глава МИД переходного правительства Сирии обратился к США с призывом снять санкции. С большой вероятностью мы увидим смягчение ограничительных мер. Однако процесс будет медленным, а сами правовые механизмы односторонних санкций США против Сирии могут сохраняться годами и десятилетиями, несмотря на политические изменения.
Консолидированный список претензий США к Сирии был сформулирован ещё в 2003 году в законе «Об ответственности Сирии и восстановлении суверенитета Ливана» (SAA). В их числе поддержка организаций, которые США считают террористическими, включая ХАМАС, «Хизбаллу» и так далее (ещё в 1979 году Госдепартамент США внёс Сирию в число государств – спонсоров терроризма), подрыв суверенитета и территориальной целостности Ливана (сирийские войска выведены из страны в 2005 году), разработка ракет средней и меньшей дальности, химического и бактериологического оружия, помощь противникам США. Во исполнение SAA президент США Джордж Буш задействовал свои полномочия по закону «О чрезвычайных международных экономических полномочиях» (IEEPA) и указом 13338 от 11 мая 2004 года ввёл против Сирии ряд ограничительных мер. Запрещался экспорт военных товаров и товаров двойного назначения, ограничивался доступ сирийской гражданской авиации на территорию США, создавался механизм блокирующих финансовых санкций в отношении сирийских лиц, связанных с правительством Сирии и способствующих политике страны в обозначенных выше проблемных областях. В 2005 году Сирия была добавлена в закон «О нераспространении со стороны Ирана», который получил новое название – «О нераспространении со стороны Ирана, КНДР и Сирии». Он предполагал санкции за нарушение экспортного контроля в области товаров двойного назначения, в том числе годящихся к использованию в производстве ракетных систем и оружия массового уничтожения.
Впоследствии введённый Бушем режим санкций дополнялся новыми указами. В 2006 году блокирующие финансовые санкции расширились в связи с гибелью премьер-министра Ливана Рафика Харири (указ 13399). В 2008 году новым основанием для блокирующих санкций в отношении отдельных сирийских лиц стало вовлечение в коррупцию (указ 13460). В 2011 году – права человека и подавление оппозиции (указы 13572, 13573). Наряду с блокирующими санкциями в отношении сирийских чиновников и связанных с ними институтов, запрещались инвестиции США в Сирию, запрет на экспорт и реэкспорт в Сирию любых услуг, импорт и любые сделки с нефтью и нефтепродуктами сирийского происхождения (указ 13582). В 2012 году к числу оснований для блокирующих санкций добавилось использование цифровых систем для слежки за оппозицией и нарушения прав человека (указ 13606). Создавался правовой механизм блокирующих финансовых санкций в отношении лиц из третьих стран, способствующих обходу санкций в отношении Ирана и Сирии (указ 13608). Наконец, в 2019 году Конгресс принимает закон «О защите граждан Сирии имени Цезаря» (или Акт Цезаря). Закон вводил ограничительные меры на сделки с Центральным банком Сирии, а также создавал новый правовой механизм санкций в отношении лиц из третьих стран (в том числе России) за сотрудничество с властями Сирии. США применяли санкции по сирийскому вопросу и в отношении своих союзников. Так, например, в 2019 году президент Дональд Трамп ввёл чрезвычайное положение и создал правовой механизм санкций в отношении турецких и иных лиц, осуществляющих операции «по подрыву мира, безопасности, стабильности и территориальной целостности Сирии» (указ 13894). В конечном итоге Сирия превратилась в юрисдикцию, в отношении которой США использовали один из наиболее жёстких режимов санкций. Помимо экспортного контроля и контроля импорта, под блокирующими санкциями находились практически все системообразующие компании и предприятия Сирии в области энергетики, транспорта, финансов, промышленности и технологий. Свои режимы санкций в отношении Сирии вводили ЕС, Великобритания, Канада и другие западные страны. Дамаск вёл активную политику по адаптации к режиму санкций. Значимую роль играло сотрудничество с Ираном и Россией, которые сами находились под растущим давлением санкций со стороны Вашингтона и его союзников.
В связи со сменой власти в Сирии появляются политические предпосылки для смягчения ограничительных мер. В числе первых шагов стало введение исключений из режима финансовых санкций в форме генеральной лицензии № 24 от 6 января 2025 года Офиса по контролю зарубежных активов Минфина США. Лицензия даёт возможность операций с правительственными структурами Сирии в области поставок, хранения и продажи энергоносителей и электричества, денежных переводов в личных и некоммерческих целях. Содержательно речь идёт о довольно существенных послаблениях. Однако они вводятся в форме временной лицензии, которая действует до 7 июля 2025 года. Её продление может обставляться теми или иными политическими условиями. Кроме того, лицензия не снимает блокирующие санкции и не отменяет торговые ограничения. С формальной точки зрения режим санкций США в отношении Сирии остаётся в полном объёме. С большой вероятностью американские власти будут использовать в ближайшем будущем именно механизм временных лицензий, сохраняя правовые механизмы в виде федеральных законов и исполнительных указов. Отмена указов произойдёт, судя по всему, только в случае уверенности Вашингтона в масштабной и необратимой смене политического курса Сирии в сторону ожиданий и интересов США. Федеральные законы в силу сложности их изменения могут просуществовать даже в случае коренной смены внешней и внутренней политики Сирии долгое время, хотя президент обладает полномочиями приостанавливать их действие.
Наряду с введением генеральных лицензий США могут использовать в качестве «пряников» исключение из списков заблокированных лиц отдельных правительственных структур или предприятий Сирии. Но процесс этот будет медленным. В числе условий отмены блокирующих санкций может быть, например, присутствие американских наблюдателей в системе управления данных организаций, их подотчётность властям США, иные механизмы контроля. Следует также ожидать некоторых послаблений в области экспортного контроля, особенно применительно к товарам и услугам, не имеющим двойного назначения. В любом случае процесс снятия санкций обещает быть осторожным. Он будет увязываться с выполнением политических требований США с возможностью быстрого возврата санкций в случае невыполнения. Санкции останутся заметным инструментом влияния на политический курс новых властей.
