«Совместный всеобъемлющий план действий» (СВПД) Ирана и группы государств «5+1» (России, США, Великобритании, Франции, КНР и Германии), а также Евросоюза, окончательно согласованный 14 июля 2015 г., венчает дипломатический процесс, образованный в шестистороннем формате девять лет назад, работавший над нынешним соглашением два последних года, а в целом в разных составах и с перерывами продолжавшийся около 12 лет. Этот документ призван урегулировать одну из самых острых и сложных проблем международной безопасности последних полутора десятилетий — ядерную программу Исламской Республики Иран.
Данный документ чрезвычайно сложен как по форме, так и по содержанию. В настоящей работе представлены предыстория и политические аспекты проблемы, а также анализ технических и военно-политических параметров и ожидаемых последствий Соглашения.
Совместный всеобъемлющий план действий
К моменту подписания СВПД Иран имел около 19 тыс. центрифуг на двух объектах в Натанзе и Фордо, а также запас примерно в 10 т произведенного на них низкообогащенного урана (НОУ). По обобщенным оценкам специалистов, это позволяло наработать около 25 кг оружейного урана, достаточных для одного ядерного боеприпаса, в течение 2—3 месяцев после принятия политического решения и отказа от контроля МАГАТЭ.
Соглашение 2015 г. в первую очередь определяет, что Иран сократит свои обогатительные мощности в Натанзе до уровня, не превышающего 6104 центрифуг первого поколения типа ИР-1, из которых в течение 10 лет не более 5060 аппаратов могут обогащать уран. Остальные центрифуги будут выведены и храниться под непрерывным наблюдением МАГАТЭ (в том числе около 1000 усовершенствованных аппаратов типа ИР-2). В течение 8 лет Иран продолжит научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) в области обогащения без накопления обогащенного урана. В течение 10 лет не будут развиваться другие технологии разделения изотопов для обогащения урана (например, лазерный метод). После 10 лет Иран приступит к поэтапному выводу из эксплуатации центрифуг типа ИР-1, которые будут заменяться на устройства новых типов.
В течение 15 лет обогащение урана под гарантиями МАГАТЭ будет осуществляться исключительно на объекте в Натанзе, запрещено строительство других обогатительных предприятий. На тот же срок не разрешено обогащать уран до уровня выше 3,67%. Запасы низкообогащенного урана не должны превышать 300 кг. Избыточные количества НОУ(свыше 9 т) будут разбавляться до природного уровня или поставляться иностранному государству (в частности, России) в обмен на природный уран, который будет доставляться в Иран.
Другой важнейший блок ограничений обогащения урана связан с глубоким подземным комплексом Фордо. В течение 15 лет на нем запрещается обогащать уран, вести НИОКР в области обогащения урана, а также размещать любой ядерный материал. Этот объект преобразуется в физический и технологический центр международного сотрудничества. Из 2700 центрифуг там останутся 1044 аппарата типа ИР-1, часть которых будет переориентирована на производство стабильных изотопов (что намечается в рамках двустороннего сотрудничества с Россией), а другие будут находиться в нерабочем состоянии.
В целом в результате выполнения указанных мер объективные возможности Ирана по созданию ядерного оружия независимо от его политических намерений существенно снизятся. По усредненным оценкам специалистов, после выполнения СВПД в гипотетическом случае принятия Тегераном решения о создании ядерного оружия и разрыва отношений с МАГАТЭ наработка достаточного для создания боезаряда количества оружейного урана потребует около 12—14 месяцев вместо нынешних 2—3.
Второй ключевой раздел СВПД связан с другим возможным путем к ядерному оружию — через накопление оружейного плутония, который является продуктом мутации урана в ходе работы реактора и выделяется (сепарируется) из облученного ядерного топлива (ОЯТ). Технология сепарации в Иране отсутствует, но строительство в Араке реактора на тяжелой воде типа ИР-40 с использованием природного урана предполагала возможность наработки повышенного объема плутония. В случае создания комплекса по его выделению из ОЯТ плутоний мог быть использован для военных целей (тем более что вопреки иранским заявленным планам данный тип реактора был плохо приспособлен для производства медицинских изотопов).
По новому Соглашению Иран обязан перестроить тяжеловодный реактор в Араке на основе согласованного проекта для использования не природного урана, а урана с обогащением до 3,67%, которое дает меньший выход плутония в ОЯТ. Перестроенный реактор будет нарабатывать около 1 кг плутония в год (а не 10, как по прежнему проекту). Эта перестройка будет осуществлена на основе международного партнерства, которое сертифицирует окончательный проект. Реактор обеспечит проведение исследований в мирных целях и производство радиоизотопов для медицинских и промышленных нужд.
Отработанное ядерное топливо из Арака будет вывозиться за пределы Ирана в течение всего срока эксплуатации реактора, как и ОЯТ со всех будущих и имеющихся энергетических и исследовательских реакторов. В течение 15 лет Иран не будет сооружать дополнительных тяжеловодных ректоров или накапливать тяжелую воду. Также в течение 15 лет Иран берет обязательство не заниматься переработкой облученного ядерного топлива и не создавать установки для такой переработки за исключением производства медицинских и промышленных радиоизотопов.
Все отмеченные положения надежно закрывают плутониевый путь к атомной бомбе на указанный срок при условии их неукоснительного выполнения.
Еще одно существенное обязательство Ирана — не заниматься разработкой ядерного взрывного устройства, включая работы по металлургии урана или плутония. Превращение уранового газа из центрифуг или выделенного из ОЯТ плутония в металлическую форму является необходимым этапом работ по созданию ядерного заряда. Сведения о таких исследованиях в прошлом стоят в списке претензий к Ирану со стороны МАГАТЭ.
С указанными обязательствами Ирана связан третий, важнейший раздел СВПД — о режиме контроля над соблюдением иранских обязательств, который по праву можно считать дипломатическим прорывом.
В первую очередь согласовано, что в соответствии с полномочиями президента и Меджлиса (Парламента) Иран будет на временной основе применять Дополнительный протокол от 1997 г. (ДП-97) к своему соглашению о всеобъемлющих гарантиях с МАГАТЭ. Выработка этого документа в 1997 г. явилась важнейшим шагом в укреплении ДНЯО. Протокол наделяет МАГАТЭ правом не только проверять соответствие заявленной ядерной деятельности государств реальному положению, но и проверять незаявленные объекты с целью выявления скрытной ядерной деятельности. Иран подписал ДП-97 в 2003 г., но не ратифицировал его в условиях последовавшего роста международной напряженности вокруг его ядерной программы. Согласно СВПД Иран обязался приступить к его ратификации в оговоренные сроки.
Важно также, что Иран согласился выполнять модифицированный Код 3.1 Дополнительных договоренностей к его соглашению о гарантиях МАГАТЭ. Указанный код требует от государств информировать МАГАТЭ обо всей будущей деятельности в ядерной области сразу после принятия плана, а не за 180 дней до завоза ядерных материалов на объекты, как полагалось по прежнему варианту кода. До июльского Соглашения Иран отказывался выполнять это условие.
Еще один существенный пункт СВПД состоит в обязательстве Ирана в полном объеме выполнять согласованную с МАГАТЭ «Дорожную карту по прояснению прошлых и настоящих нерешенных вопросов». Эти вопросы относятся к прежней деятельности Ирана, которая вызывает подозрения в плане ее военной направленности. Такую деятельность Иран всегда отрицал, и она была одним из камней преткновения между Ираном и МАГАТЭ. Требование снять все спорные вопросы содержалось в шести резолюциях СБ ООН по Ирану 2006—2010 гг. Согласно СВПД прояснение с МАГАТЭ всех спорных вопросов о прошлой ядерной деятельности Ирана должно получить официальную оценку генерального директора Агентства и быть представлено Совету управляющих к 15 декабря 2015 г.
В целом Иран согласился на беспрецедентный масштаб мониторинга, в том числе: мониторинг в течение 25 лет в отношении концентрата урановой руды, производимого на всех иранских предприятиях по производству этого материала; меры наблюдения в течение 20 лет за сохранением складированных главных агрегатов центрифуг; использование новейших технологий МАГАТЭ по измерению уровня обогащения в режиме реального времени и применению электронных печатей; создание механизма по оперативному урегулированию возможных озабоченностей МАГАТЭ по поводу доступа на объекты в течение 15 лет.
Наконец, пятый основной раздел СВПД относится к встречным обязательствам группы «5+1», принятым в обмен на иранские уступки. В соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН по одобрению нового соглашения будут отменены все положения прошлых резолюций СБ по иранскому ядерному вопросу: 1696 (2006 г.), 1737 (2007 г.), 1747 (2007 г.), 1803 (2008 г.), 1835 (2008 г.), 1929 (2010 г.), 2224 (2015 г.) — параллельно с проверкой МАГАТЭ выполнения Ираном согласованных мер.
Европейский союз должен отменить все экономические и финансовые санкции в связи с ядерной деятельностью Ирана (включая санкционные списки физических и юридических лиц). То же сделают США после вступления СВПД в силу и параллельно с контролируемым его выполнением. Кроме того, группа «5+1» и Иран согласуют меры обеспечения доступа Ирана к сферам торговли, технологий, финансов и энергетики, включая экспортные кредиты для содействия торговле и инвестициям в Иране.
Для разрешения возможных споров и претензий по реализации СВПД создается Совместная комиссия из представителей всех семи стран, заключивших Соглашение, и представителя Евросоюза. Если по запросу какой-либо стороны Комиссия не сможет прийти к согласию за 15 дней, дело передается министрам иностранных дел для урегулирования в течение еще 15 дней. В случае неудачи заинтересованная сторона может обратиться в Совет Безопасности ООН или прекратить соблюдать Соглашение. Тогда санкции автоматически возобновятся через 30 дней, если СБ ООН не примет решение о сохранении режима отмены санкций (на что может наложить вето любой постоянный член СБ).
Совместная Комиссия наделена правом контроля иранского импорта технологий и материалов ядерного и двойного назначения, чтобы исключить тайное нарушение СВПД и обеспечить механизм транспарентности международного сотрудничества Ирана в этой сфере.
«На полях» Соглашения было решено еще два вопроса: об иранской программе развития ракетных технологий и поставках Ирану извне вооружений и военной техники (ВиВТ). Было решено установить «разрешительный режим» поставок Ирану обычных ВиВТ на пять лет (при котором поставки должны проходить утверждение в СБ ООН) и продлить эмбарго на продажу ракетных технологий на восемь лет. Оба режима могут быть сняты раньше, если МАГАТЭ представит расширенное заключение об отсутствии в Иране незаявленного материала и незаявленной деятельности.
Последствия СВПД для перспектив ядерного нераспространения
Соглашение от 14 июля 2015 г., несомненно, может стать крупнейшим позитивным прорывом в дипломатическом урегулировании иранской ядерной проблемы и предотвращении новой войны в Заливе с огромными негативными последствиями для региона и всего мира. Также СВПД мог бы при определенных условиях явиться историческим вкладом в укрепление ДНЯО и всего режима и институтов ядерного нераспространения. Все это — при условии его неукоснительного соблюдения всеми сторонами и конструктивного решения спорных вопросов, которые неизбежно возникнут в ходе имплементации.
Суммарно последствия СВПД можно оценивать как в узком плане — применительно к ядерной программе Ирана, так и в широком контексте влияния на региональные и глобальные проблемы ядерного нераспространения.
В иранском разрезе Соглашение существенно ограничивает, сокращает и перестраивает иранский ядерно-технический комплекс, программу его развития, запасы и качество ядерных материалов, а также запрещает деятельность потенциально военного характера. Устанавливаются беспрецедентный режим транспарентности и система контроля МАГАТЭ, выходящая далеко за прежние рамки практики Агентства. Объективно (независимо от субъективных намерений Тегерана) в течение последующих 10—15 лет практически исключается создание Ираном ядерного оружия, как и сколько-нибудь значительная тайная деятельность военного характера. В этом смысле СВПД значительно углубляет ограничительные положения ДНЯО применительно к иранскому случаю.
В то же время соглашение является продуктом дипломатического компромисса, достигнутого в специфических политических условиях. С одной стороны, на линию Ирана решающее влияние оказал вызванный внешними санкциями экономический кризис, повлекший в июне 2013 г. смену власти на президентском уровне и проявление новым руководством реальной готовности к компромиссу.
С другой стороны, позицию Ирана объективно усиливала резко изменившаяся с конца 2013 г. международная панорама. Во-первых, оказалась расколота коалиция стран, которые вели с Ираном переговоры. Вскоре после заключения временного соглашения в ноябре 2013 г. начался украинский кризис. Члены «5+1» Россия и США (вместе с их союзниками) начали взаимно применять жесткие экономические санкции, свернули почти все направления сотрудничества, вступили в небывалое за последние десятилетия военно-политическое противостояние, проводили угрожающие военные акции друг против друга. Россия и Запад фактически стали противниками, хотя должны были быть партнерами на переговорах с Ираном.
В позициях США и их союзников цели максимально жесткого ограничения иранской атомной программы и отмены в обмен на это санкций друг другу не противоречили. Для Китая серьезных дилемм тоже не возникало.
Положение России было намного сложнее. Мирное решение уменьшало политическую зависимость Тегерана от Москвы, а выход иранских углеводородов на мировой рынок мог не только составить конкуренцию российскому сырьевому экспорту, но и повлечь дальнейшее снижение нефтяных цен, неся двойной ущерб доходам России (доля минеральных ресурсов в ее ВВП — 30%, а в прямых поступлениях в федеральный бюджет — 50%). Однако перевесили мотивы влияния на важнейшие многосторонние переговоры, предотвращения новой войны в Заливе и расширения после снятия санкций экономического сотрудничества с Ираном, в том числе военно-технического. Хотя на завершающем этапе главную роль играл диалог Ирана и США, Россия внесла вклад в решение ряда вопросов (перепрофилирование центра Фордо, вывоз избыточного НОУ, детали транспарентности, принятие резолюции 2231 СБ ООН и пр.14). При этом параллельно Москва расширяла сотрудничество с Тегераном, вольно или невольно укрепляя его позиции на переговорах (сделка «нефть в обмен на товары», контракты на новые реакторы и поставки вооружений, продвижение Ирана в члены Шанхайской организации сотрудничества).
Еще один политический фактор — военное наступление исламских экстремистов в Сирии и Ираке, в борьбе с которыми Иран стал объективным союзником Запада, не говоря уже о России. Понятно, что эти обстоятельства в Тегеране расценивали как благоприятствующие его переговорным целям. Естественно, они состояли в том, чтобы по возможности смягчить ограничения своей ядерной программы и контроль над ней со стороны МАГАТЭ.
Есть мнение, которое кажется небезосновательным, что наряду с техническими причинами отмеченные моменты повлекли затягивание срока заключения всеобъемлющего соглашения на целый год: с июля 2014 г. до ноября 2014 г. и в конечном счете до середины июля 2015 г.
Некоторые положения промежуточного «Совместного плана» от ноября 2013 г., утвержденные тогда для включения в окончательный документ, не были выполнены в полной мере или остались неясными. Главное из них — необходимость взаимного согласования параметров программы обогащения урана, соответствующих практическим мирным потребностям Ирана. В свете имеющегося и ожидаемого в обозримый период спроса Ирана на ядерное топливо никакой потенциал обогащения урана там вообще экономически не оправдан. Потребности энергетической АЭС в Бушере и планируемых там дополнительных блоков должны удовлетворяться поставщиком (Россией), а исследовательского тегеранского реактора — за счет использования остающегося урана с обогащением 5—20% или внешних закупок по международным рыночным ценам.
Разрешение сохранить из 19 000 центрифуг 5060 работающих аппаратов в Натанзе в течение 10 лет — это чисто дипломатический компромисс между начальными «запросными» позициями сторон. Парадокс в том, что такого числа центрифуг недостаточно для обеспечения АЭС (даже если бы Иран опирался на собственное производство топлива). Но их хватило бы для создания атомной бомбы — при наличии нужного объема НОУ и достаточного времени для наработки из него оружейного материала. Разрешенный Ирану потенциал может служить технологическим заделом для возможного будущего наращивания и модернизации обогатительных мощностей.
Еще один момент связан с объектом Фордо: Иран сохранит глубокий подземный защищенный завод, на котором через 10 лет сможет эксплуатировать центрифуги без обогащения урана, а через 15 лет с любым уровнем обогащения15.
Дополнительный протокол от 1997 г. будет выполняться Ираном «на временной основе», что обуславливает объем инспекций доброй волей принимающей стороны. При этом сроки ратификации ДП-97 остаются неопределенными. Также сохраняется неясность с доступом МАГАТЭ на объекты, которые напрямую не относятся к атомной инфраструктуре, но могут быть связаны с созданием ядерного оружия. (В частности, инспекторы получили доступ на такого рода объект — Парчин, но зафиксировали факт его существенной недавней перестройки, которая скорее всего была призвана скрыть прошлую деятельность.) Процесс разрешения такого рода конфликтов в Совместной комиссии и СБ ООН достаточно длителен.
В целом фундаментальная дилемма СВПД состоит в том, как он повлияет на долгосрочные планы Ирана. Возобновит ли он ограниченные и свернутые по Соглашению программы двойного назначения и сохранит ли режим транспарентности по истечении сроков СВПД (10—15 лет), поправив свое экономическое положение и упрочив региональное политическое доминирование благодаря снятию санкций? Или, встав на путь включения в мировую экономику и политику, Иран согласится продлить Соглашение и прекратит все ядерные проекты, не оправданные с точки зрения «мирного атома» и вызывающие озабоченность за рубежом? Предсказать это сейчас невозможно — слишком многое зависит от эволюции внутренней ситуации в Иране, региональной и мировой политики, в том числе степени единства великих держав по этому вопросу.
Впрочем, упомянутые и некоторые другие недостатки СВПД не опровергают его суммарную положительную оценку. Реалистическая альтернатива Соглашению состоит не в возможности принятия еще лучшего документа, а в провале переговоров со всеми вытекающими последствиями. Однако указанные и другие моменты должны быть в центре внимания как повод возможных будущих разногласий и предмет дополнительных договоренностей по имплементации СВПД.
Еще сложнее обстоит дело с оценкой Соглашения в широком контексте влияния на региональные и глобальные проблемы ядерного нераспространения. Сам факт договоренности укрепляет режим нераспространения, поскольку новая война в заливе или выход Ирана на «ядерный порог» нанесли бы по ДНЯО тяжелейший удар.
Вместе с тем сохранение Ираном определенного обогатительного потенциала и возможность его наращивания после истечения срока СВПД создает прецедент для других стран, в том числе в регионе. Они получают основания сделать заявку на создание атомных реакторов и своего топливного цикла, не обусловленного экономическими потребностями и имеющего двойное назначение. Это обстоятельство стало одним из аргументов критики Соглашения со стороны оппозиции в США, руководства Израиля, Саудовской Аравии и других государств16.
Избежать таких последствий можно, если поставки им ядерных технологий и материалов будут обусловлены ограничениями с использованием прецедента СВПД. Но тут возникает другой спорный вопрос — об универсализации ограничительных положений и режима транспарентности Соглашения в качестве норм укрепления ДНЯО.
Как известно, Россия, например, твердо придерживается позиции, что СВПД — это исключительно иранская модель, неприменимая к другим государствам. По ее настоянию это положение зафиксировано в Соглашении и официальных документах МАГАТЭ. Показательно, что в комментариях высокопоставленных официальных лиц к Соглашению российские интересы сводятся к предотвращению войны в Заливе и расширению экономического и военного сотрудничества с Ираном, а укрепление ДНЯО вообще не упоминается17. Это не удивительно, раз даже новая редакция военной доктрины России от декабря 2014 г. ставит ядерное распространение лишь на шестое место в списке приоритетных внешних военных опасностей18. Москва выступает против ужесточения Договора, его ограничений и мер контроля19 и нацелена на всемерное расширение своего ядерного экспорта20.
Позиция Китая неясна, но, видимо, как и по многим другим темам, она занимает промежуточное положение между западной и российской. Китайские официальные лица акцентировали роль Пекина в достижении согласия и осторожно выражали надежду, что Соглашение будет способствовать решению ядерной проблемы КНДР21.
Соединенные Штаты и их союзники, скорее всего, будут пытаться использовать положения Соглашения как прецедент для применения к другим странам, развивающим атомную энергетику и науку. В зависимости от перспектив расширенного применения принципов и норм СВПД определится его региональное и глобальное влияние на дело нераспространения ядерного оружия.
Безусловно, статьи ДНЯО не подлежат ревизии. Но в то же время Договор и весь режим настоятельно требуют мер укрепления путем согласования дополнительных общих пониманий и интерпретаций его положений. Это особенно важно в свете ожидаемого роста мировой атомной энергетики (по мощности— на 45% к 2035 г.22) и грядущего распространения ядерных технологий и материалов в нестабильные регионы Азии и Африки23.
Такая работа должна быть основана на единой позиции великих держав и неядерных государств, приверженных цели нераспространения. Разработанный почти полвека назад ДНЯО нуждается в конкретизации многих ключевых понятий, начиная с термина «ядерное оружие». Отсюда нет общего понимания конкретики положений «не передавать ядерное оружие»24, «не принимать ядерное оружие» (ст. I и II). Нет ясности с тем, что означает «прекращение гонки вооружений», не говоря уже о «ядерном разоружении» (ст. VI). Непонятно, как определяется факт «обладания ядерным оружием» (ст. IX) применительно к возможным будущим нарушителям Договора (только по натурному испытанию или по информации о тайном создании боеприпаса?). Нет детализации процедуры выхода из Договора и обоснования выхода в связи с «исключительными обстоятельствами» (ст. X). Самое главное — в ДНЯО нет четкого разграничения между мирным и военным использованием атомной энергии, особенно в части технологий и материалов топливного цикла25.
Как показал опыт Ирана, Северной Кореи и проблем, возникавших с другими странами, принцип «позволено все, что прямо не запрещено» недопустимо применять к ДНЯО. Договор был заключен почти 40 лет назад в условиях совершенно иного миропорядка и технологического уровня, чем имеют место сейчас и прогнозируются на обозримое будущее. Ограничительное значение ДНЯО требует серьезной модернизации применительно к современным условиям, без изменения его основных статей, но с использованием дополнительных норм и процедур. Любые работы и программы потенциально двойного назначения для неядерных стран — членов Договора должны иметь убедительное и согласованное с МАГАТЭ (а при необходимости и с СБ ООН) обоснование мирными нуждами. Именно в этом, помимо решения конкретных вопросов, Соглашение от 14 июля 2015 г. создало полезный прецедент, хотя в нем самом он реализован не в полной мере. Представляется вполне обоснованным мнение, что многие положения СВПД в части ограничения ядерных программ и установления расширенного режима транспарентности должны использоваться как принципиальная основа для укрепления глобальной системы и режимов ядерного нераспространения.
