Георгий Бовт: Экономия на бедных в пользу бедных
Как повысить адресность социальной помощи в России
Высшие чиновники заговорили о том, что социальная помощь должна быть адресной. И премьер Дмитрий Медведев. И министр финансов Антон Силуанов. По подсчетам последнего, у нас «государственную поддержку» получают 7 из 10 россиян. Оглянемся вокруг, взявшись за руки: мы почти все, оказывается, немного иждивенцы. Между тем, когда наш обыватель слышит чиновничьи речи про «оптимизацию» и «адресную помощь», он думает: «Будут сокращать». В общем, «Суровые годы уходят… За ними другие приходят — они будут тоже трудны». Или «денег нет, но вы держитесь». Разберемся, куда гнет «либеральный блок правительства», который у нас «во всем виноват».
В мире есть принципиально два подхода к вопросам сокращения бедности. Одна преследует цель обеспечить максимальному числу граждан гарантированный минимальный доход (прямые выплаты, снижения налога для бедных и т.д.). Другой основан на проверке уровня доходов, делая акцент на адресности социальной помощи, когда наличие дохода ниже черты бедности является лишь одним из, но не достаточным условием для ее получения.
Несколько десятилетий назад «социально-ориентированная» Европа старалась идти по первому пути. Дальше всех прошла Франция, добившаяся на практике обеспечения гарантированного дохода к концу ХХ века. США и большинство англо-саксонских стран, в свою очередь, преследовали цель сокращения бедности на основе адресного подхода. Притом, что сегодня по объему социальной помощи на душу населения Америка на втором месте в мире, уступая лишь Норвегии.
В России лишь несколько лет назад регионам было предоставлено право определять критерии адресности социальной помощи (ФЗ от 28.12.2013 N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»). Вопрос ее предоставления должен рассматриваться «в индивидуальном порядке специально собранной комиссией». Категорий нуждающихся множество. Это, например, малоимущие, когда надо доказать, что средний доход каждого члена семьи не превышает размера местного прожиточного минимума (адекватность такого минимума – отдельный вопрос). Размеры помощи разные для разных категорий граждан (напрямую не завися от нуждаемости), — для пенсионеров, трудоспособных и детей. Основной показатель — справка НДФЛ-2, — но поводом для отказа может стать «отказ трудоспособных членов» работать. На фоне общемировой практики — это отсталый и неэффективный способ определять «адресность».
Еще есть инвалиды, многодетные, ветераны войны, беженцы, герои труда и просто герои, жители Крайнего Севера, чернобыльцы и т.д. Формы помощи могут быть как в виде денежных выплат, так и в натуральном (питанием, лекарствами, оплатой ЖКХ, выдачей подгузников или памперсов, предоставлением земельных участков и т.д.). Так должно быть по закону. Но не значит, что так в жизни.
Расходы на нестраховые формы социальной поддержки (то есть, кроме пенсий) составляют примерно 2,6% ВВП, что немногим меньше расходов на здравоохранение — 3,5% (подсчеты Независимого института социальной политики). Это примерно в два раза больше (в доле ВВП), чем в Африке, но раза в три меньше, чем в Европе. По российским небогатым меркам, это размазывание каши тонким слоем по скатерти.
Не более четверти российских расходов бюджетов (федерального и регионов) на нестраховые формы соцподдержки предоставляются с учетом оценки нуждаемости. То есть мы продолжаем делать вид, что идем по пути СССР и «социально-ориентированной» Европы 70-80-х годов прошлого века с ее универсальной «социалкой», но денег на это (в казне) нет.
Что усугубляет обывательское впечатление, что система соцзащиты развалена и не работает. Размеры пособий вызывают лишь насмешки.
Хотя в абсолютных размерах объемы нестраховой помощи (те самые 2,6% ВВП) — почти в 2,5 раза выше, чем 10 лет назад. Где же, спрашивается, эти деньги? Ну, они «проходят по статьям». На федеральном уровне – в рамках периодически возникающих «подарков избирателям» – наплодили множество разных социальных программ – в том числе в форме постановлений правительства и указов президента. Лишь в последнее время по этой части стали проявлять разумную сдержанность, — не те времена, как говорится. Общее число мер соцподдержки и соцгарантий, реализуемых за федеральный счет, «на бумаге» (!) уже приближается к 3 тыс., а число категорий «поддерживаемого» населения превышает 2,1 тыс. Пошарьте по карманам. Наверное, и вам что-то перепало, только вы этого не чувствуете. Хотя по численности реальных получателей федеральной помощи «осчастливлено» вроде относительно немного – до 22 млн человек (почти половина – это инвалиды 1 и 2 групп). Так что даже с учетом региональных форм соцподдержки, все равно непонятно, откуда Силуанов взял эти свои «7 из 10». Анализ цифр лишь усугубляет впечатление неэффективности системы.
Важно подчеркнуть: почти все меры социальной поддержки федерального уровня предоставляются по принципу просто принадлежности к какой-то категории населения (социальной, демографической или профессиональной), без учета реальной нуждаемости. Кроме разве что социальной доплаты к пенсиям.
Не более 15% федеральной социальной помощи оказывается в виде натуральных трансфертов (льготы по оплате ЖКХ в основном), остальное – в деньгах, от чего в большинстве стран мира стараются отказываться как от не очень эффективной формы. Исключение среди развитых стран (членов ОЭСР) представляет тут разве что Австралия, где 80% соцпомощи идет в виде денежных выплат или льгот (все равно меньше, чем у нас). Зато австралийцы преуспели по части адресности: почти половина объема соцпомощи доходит до пятой части домохозяйств из числа самых бедных, а 20% самым состоятельных «случайно перепадает» лишь 3%, и это самый лучший показатель адресности среди стран ОЭСР.
У нас в стране «адресности» фактически нет. В том числе по политическим причинам: власти боятся внедрять такую практику на фоне общего недоверия населения ко всему тому, что они делают в этой и других областях. Печальный опыт «монетизации льгот» привел к тому, что, «обжегшись на молоке, стали дуть на воду».
Другой очевидной причиной неэффективности системы является нежелание Москвы передавать соответствующие ресурсы на региональный и тем более на муниципальный уровень, как это происходит в странах с эффективной системой адресной помощи. В Скандинавии, например, вопрос делегирования ее на муниципальный уровень решен еще лет 30 назад. В США такие вопросы всегда были прерогативой штатов, а не федерального правительства. Местным властям, теоретически, виднее, кто реально нуждается. И если в России на федеральном уровне только 3% расходов на меры соцзащиты делают с учетом реальный нуждаемости, то на региональном – 25%. Что тоже мало, но лучше. А все потому, что нет доверия ни центра к регионалам («они все разворуют»), ни населения к местным правителям. Люди даже не знают, кто у них рулит на муниципальном уровне, поскольку там все равно ничего не решается.
Это тот самый случай, когда не работающие демократия и федерализм порождают не работающую социальную систему. Легко предположить, что любые попытки властей любого уровня внедрить эту самую адресность будут встречены людьми с недоверием и даже враждебно. Потому что нет доверия.
Главное условие адресности — проверка всех источников дохода и оценка возможностей семьи. У нас уже факт наличия низкого официального заработка делают семью реальным претендентом на социальную помощь. К примеру, в США еще в 1968 году Верховный суд принял «правило мужчины в доме». Факт его наличия (даже если он юридически не отвечает за поддержку детей, являясь лишь, к примеру, сожителем матери-одиночки) становится причиной отказа в помощи. Скорее всего, он занят в «теневой экономике». У нас нет эффективной системы учета именно всех, включая «теневые», доходов. Хотя в «тени» находится минимум треть фонда оплаты труда. По расчетам Независимого института социальной политики, в среднем реальные душевые доходы бедных семей в 1,83 раза выше заявленных.
Учет всех доходов — задача соцработников. Они должны смотреть, что есть в доме, какая техника, мебель, какие транспортные средства, во что люди одеты и т.д. Такая система оценки может подразумевать в том числе внезапные проверки.
В наших условиях надо смотреть, есть ли у «нуждающихся» дополнительная недвижимость, какая машина, есть ли земельный участок и т.д. При этом у нас практически отсутствует такая единица финансовой оценки, как домохозяйство. При всех политических причитаниях по поводу «семейных ценностей» и прочих «традиционных скреп». Но ведь к этому уже давно пришли все развитые страны (в том числе, с учетом реально проживающих вместе, хотя и не состоящих в официальном браке, или, страшно сказать, состоящих в нетрадиционном браке). В том числе для целей налогообложения и предоставления льгот.
Мы и тут отстали от той же Европы на многие годы. Хотя современные информационные технологи позволяют делать такие оценки. Не надо только отвлекать силы и средства на цели порой бессмысленного тоталитарного контроля в духе всяких «пакетов Яровых». Они еще и в этом смысле стране дорого обходятся.
Еще в пору правления Маргарет Тэтчер в Великобритании, к примеру, правительство, пойдя по непопулярному пути сокращения соцобязательств, одновременно резко улучшило ее адресность. Доля социальных перечислений в доходах британцев после уплаты налогов снизилась с 17 до 13%, а вот коэффициент концентрации социальных выплат вырос. Для сравнения: в России в этом году доля социальных выплат в доходах семей составила 21,7%, но это с учетом пенсий и единоразовой выплаты пенсионерам 5 тыс. руб., Росстат пенсии суммирует в «социальных выплатах». А, скажем, в Чили почти половина всех социальных выплат идет только самым-самым нищим (10% части населения). Тогда как в Великобритании 80% социальных выплат получают 30% населения из числа бедных слоев. В Польше этим 30% самых бедных достается меньше – 60% всех выплат. То есть, 40% помощи достается тем, кто не является бедным. В Болгарии «таргетировано» таким образом лишь 40% помощи. У нас, как видим, ситуация много хуже, чем в Болгарии. При этом, по оценкам ЕС, небогатым восточноевропейским странам, тратя меньше в целом средств на меры соцподдержки по сравнению с богатыми соседями, удалось добиться большей эффективности в «таргетированной помощи» наиболее бедным 20% населения.
Программы адресной помощи везде показывают эффективность: в Армении и Бангладеш, в Бразилии и Китае, в Мексике и Пакистане. Хотя в большинстве бедных стран такие программы все равно не покрывают более половины нуждающихся. И у нас не покроют, — пора это, наконец, официально признать, дав тут большую свободу и возможностей некоммерческим организациям, перестав без особой нужды клеймить их «иностранными агентами». А частным благотворителям нужно предоставить налоговые льготы.
Все бедные страны начинают программы адресности примерно с 20% населения из числа наиболее нуждающихся. Адресность работает даже в нищей Африке, приводя в том числе к сокращению бедности. К примеру, в Гане адресные программы (в объеме 1% от ВВП) привели к сокращению бедности в последние годы на 10%, тогда как сохраняющиеся «универсальные» лишь на 1,5%. В Мозамбике адресные программы дали в первом случае эффект в 43%, а универсальные — лишь 4%. В Нигерии, соответственно, 60% и 9%, в Руанде — 62% и 7%. Бюджетные деньги даже в Африке в этих случаях используются более эффективно.
Важно не только оценить реальные доходы, но и учесть, есть ли потенциальная возможность заработков. К примеру, в доме нет мужчины, есть мать-одиночка, плюс престарелые родители, плюс инвалид и т.д . Чем больше таких «обременяющих факторов» (они определяют эластичность предложения труда), тем больше оснований на получения помощи. В Польше для получения помощи нужно присутствие хотя бы одного из 11 подобных условий, в дополнение к низкому доходу (включая теневой), чтобы претендовать на помощь. Почти во всех бывших соцстранах узаконено, что претенденты на социальную помощь должны быть неспособны к увеличению своих доходов в силу возраста, по состоянию здоровья и т.п. Также стараются уйти от денежных выплат и предоставлять помощь в натуральной форме – в виде продовольственных талонов (о которых у нас только говорят годами), лекарств, помощи в воспитании детей, компенсации платы за дошкольные учреждения и школьные завтраки (минуя родителей, что у нас уже встречается), оплаты ЖКХ и аренды жилья. Это тоже эффективное средство отсева, — эти деньги не пропить и не прогулять.
Немаловажный вопрос – а кадры кто? Кто определит нуждаемость? Адекватен ли уровень нынешних российских соцработников новым задачам? Притом, что нынешнее неэффективное администрирование системы социальной защиты обходится в четверть общих на нее расходов.
Если взглянуть на уровень доходов российских соцработников, то получается, что полунищие должны «оптимизировать» помощь нищим.
Относительно соцработников до сих пор не выполнены майские указы президента, несмотря на резкое сокращение их численности (минимум на 15%) и «хитроумный» перевод в другие категории, чтобы они не подпали под эти указы. Вместо 100% от средней зарплаты по регионам они получали в прошлом году в среднем 21,6 тыс. руб., на фоне средней зарплаты 32,7 тыс. руб. (то есть 66%, данные Росстата). Это близко к уровню бедности. В ЕС, кстати, уровень бедности определяется как ниже 60% от медианного (даже не среднего, медиана в странах с большим разрывом в доходах намного ниже) уровня доходов.
Для сравнения, работники социальных служб США имеют зарплату в среднем $61 тыс. в год, в зависимости от квалификации, должности и конкретного штата — от $42 тыс. до $85 тыс. Уровень бедности в США – это доход на семью из 4 человек примерно в $24 тыс. в год.
Таким образом, чтобы грамотно «сэкономить на бедных» в России, нужно для начала вложиться в улучшение качества самого института социальной защиты, включая кадры. Впрочем, это касается не только социальной сферы, а всех государственных институтов страны. Включая, согласно известной формуле, «балет» (имея ввиду гуманитарную сферу, хотя лучше конкретно — образование) и тем более космос, где мы еще недавно, как и в социальных программах, были «впереди планеты всей».
