Георгий Бовт: Страна-матрешка
О блеске и нищете российской провинции
Россия – страна большая и разнообразная. Про нее часто говорят – отъедешь от Москвы, и начинается другая страна. И таких «стран» в ней много. Слишком велики различия в уровне экономического развития и, соответственно, благосостояния провинции. Получается такая «страна-матрешка». Некоторые даже опасаются, что это создает угрозу единства страны. Тут они, конечно, нагнетают. Но проблема «разноскоростного» развития есть. И не питать определенные центробежные тенденции она в долгосрочном плане не может. Федеральный центр с проблемой знаком и прикладывает усилия по ее решению. Одни — успешны, другие – не очень.
Например, на днях, Минфин согласился освободить региональные бюджеты от обязанности ежегодно выплачивать в Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) по 500 млрд руб. за неработающих россиян, переложив эти выплаты на федеральный уровень. Об этом заявил глава ведомства и первый вице-премьер Антон Силуанов. Очередная перемена правил межбюджетных отношений направлена на сглаживание резких различий в уровне развития и благосостояния регионов, а также снижение нагрузки на наиболее бедные субъекты федерации с тем, чтобы они могли потянуть другие социальные расходы. Это не единственная подобная мера за последнее время.
Однако поиск решения проблемы, как сократить подчас пропасть между теми регионами, кому «на Руси жить хорошо», и теми, кому не очень, кажется, не носит системного характера. А напоминает отчасти метания и латание дыр. Потому что «системный характер» — это значит, нужны и политические решения тоже в плане реформирования федеративных отношений. А их принимать не хочется. В чем тоже есть определенный резон.
По словам Силуанова, Минфин готов «централизовать» взносы в ФОМС за неработающее население («в первую очередь, по части пенсионеров»), чтобы у регионов хватало денег для реализации положений нового «майского указа». Поскольку основная тяжесть нового «майского указа», как и в случае аналогичных указов 2012 года, ляжет именно на региональные бюджеты. Притом давно известно, что без различных отчислений из федерального бюджета лишь немногие регионы «потянут» навешанные на них социальные обязательства. Для классической модели федеративного государства такое перекладывание из одного кармана в другой, мягко говоря, нехарактерно.
Однако, во-первых, в России исторически сильны традиции централизованного государства, которое само знает, как кому лучше. Во-вторых, федеральный центр пребывает в постоянной и твердой уверенности, что дай волю на местах, так там все разворуют. А до эффективного контроля региональных и местных властей снизу избирателями наша страна «не дозрела». Такое представление, согласимся, не лишено оснований. Однако ж разве наверху – не воруют?
В случае с тем же ФОМС такое «перекладывание из кармана в карман» видно наглядно. Если за работающих этот фонд исправно (это если зарплаты «белые») наполняется за счет взносов работодателей за своих работников, то за неработающих средства вносятся из региональных бюджетов. Однако денег у них на это все чаще не хватает. Тем более, что «теневая экономика» и не думает сокращаться, в ней трудится и не платит никаких взносов в ФОМС не менее пятой части трудоспособного населения, а то и больше. Платежи за неработающее и работающее в «тени» население уже стали превышать дотацию, которую отдает федеральный бюджет на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, то есть фактически через региональный бюджет федеральные средства транзитом идут в бюджет фонда ОМС. Общий объем таких платежей оценивается более чем в 600 млрд рублей, или 7% расходной части региональных бюджетов. Таким образом, «федеральные 500 млрд» дыру покроют неполностью.
Центр решил «расщедриться», чтобы в том числе не вводить в порядке компенсации недостающих денег регионам за счет «налога на тунеядцев», по аналогии, как это было сделано недавно в Белоруссии (в нашем случае налог мог составить, по оценке Минтруда, до 20 тыс. руб. в год).
Однако даже там, в этой политически спокойной стране, это привело к массовым протестам, и власти отчасти пошли на попятную. Москва решила так не рисковать, тем более на фоне повышения пенсионного возраста.
500 млрд рублей помогут, конечно, региональным бюджетам, но не спасут их. Общая закредитованность регионов на начало текущего года составила 2,7 трлн рублей. Есть регионы-банкроты, долг которых приближается к 100% их доходов (например, Хакасия, Костромская область, Мордовия, где, кстати, проходят игры чемпионата мира по футболу). Бюджеты примерно половины регионов испытывают острые проблемы с обеспечением даже минимальных социальных обязательств и поддержанием инфраструктуры. А теперь еще в случае снижения акцизов на топливо (они шли в региональные дорожные фонды) поддерживать инфраструктуру будет еще сложнее. Придется снова идти в Москву с протянутой рукой. Опять «перекладывание из кармана в карман».
Выполнение «майских указов» 2012 года подчас обернулось для многих регионов, дабы соответствовать уровню зарплат бюджетников, закрытием или «укрупнением, объединением социальных учреждений – школ, больниц, библиотек, даже станций «скорой помощи».
Сейчас доходы между федеральным центром, региональными бюджетами и муниципалитетами делятся в пропорции 54% – 40% – 6% соответственно. Это «средняя температура по больнице»: есть довольно много считающихся «крепкими» регионов, которые отдают в федеральный бюджет более 60-65% своих доходов. А потом просят обратно. Скажем прямо, нетипичная картина для федеративного государства. При этом в развитых странах считается, что эффективность расходов тем выше, чем ближе они приближены к местному уровню (то есть нашему муниципальному), притом, что эти расходы должны быть обеспечены соответствующими (муниципальными же) налоговыми поступлениями.
Российские муниципальные власти – и в плане полномочий, и в плане налоговых источников – нищие и убогие. Поэтому, кстати, на муниципальные выборы – самая низкая явка. Чего ходить, если там ничего не решается? Не за тем же, чтобы потом какие-то непонятные оппозиционеры с помощью «своих депутатов» преодолевали известный «муниципальный фильтр».
В последние шесть лет пересмотр в пользу федерального центра доходной политики регионов лишь усилился. Москва аккумулирует поступления от наиболее доходных налогов и сборов, оставляя в зоне компетенции и ответственности субъектов социальные расходы. Хаотичный «парад суверенитетов» образца 90-х был, конечно, крайне сомнителен с точки зрения сохранения целостности страны, однако сейчас явно «перегнули палку».
Создана такая система отношений между центром и провинцией, когда регионы в гораздо большей степени ответственны за финансирование социальных обязательств — образования, здравоохранения, а также инфраструктуры. Однако у них существенно урезаны налоговые полномочия по сравнению с другим федеративными государствами.
И даже в расходовании получаемых из центра средств они в значительной мере лишены какой-либо самостоятельности и вынуждены подчиняться жестким нормативам и регламентам (опять же – «чтоб не разворовали»). Такой федерализм «на ручном управлении» получается. Дополняет эту картину то, что главы регионов фактически назначаются, а не избираются. Наличие прямых выборов губернаторов в нынешнем российском политическом контексте – это всего лишь легитимация решения Москвы.
Главный вопрос: сглаживает ли такая политика социальное неравенство по разным регионам? Отчасти – да. И в этом смысле политика центра – отчасти успешна. Однако неравенство в уровне развития регионов все равно остается очень большим. Сегодня доходы самых богатых и самых бедных субъектов отличаются более чем 11 раз, а по отдельным параметрам еще сильнее: например, по расходам на экологию – более чем в 35 раз, по ЖКХ – в 45 раз.
«Сидение на игле» федеральных дотаций (в том числе нынешняя политика замещения коммерческих кредитов бюджетными, хотя формально это облегчает финансовое положение регионов) потворствует не только иждивенческим настроениями регионов-реципиентов, но и росту регионального «лизоблюдства» и «подхалимажа» по отношению к Москве.
Соображение «как бы чего не вышло, чтобы не прогневить федеральное начальство», производит угнетающее действие не только на региональную политику, но и, что еще важнее, экономику. Нет стимулов рисковать, проявлять предприимчивость, поощрять предпринимательскую деятельность, экспериментировать с разными формами стимулирования региональной экономики. В опубликованном в прошлом году докладе МВФ на эту тему по этому поводу сказано так: «Выделяемые федеральные дотации не способствуют синхронизации межрегионального развития, повышению устойчивости бюджетной сферы и росту производительности труда в «спонсируемых» регионах. Вливания из федерального бюджета приводили к расширению сектора госуслуг, но не вызвали долгосрочного роста доли частного сектора в структуре региональной экономики, консервируя сложившийся разрыв между богатыми и бедными регионами и зависимость последних от федерального бюджета».
Сейчас в среднем на практике лишь треть или чуть более от доходов всех регионов остается на местах. 40% направляется на «выравнивание» между регионами через федеральные трансферты. Это прозрачный и вполне понятно работающий механизм. Однако помимо этого есть еще субсидии и дотации, механизм распределения которых не столь прозрачен, их получают «регионы-любимчики», часто основания их получения не разглашаются. Например, существенную (подчас больше половины) долю помощи в виде субсидий и дотаций получают бюджеты Дагестана, Ингушетии, Севастополя и Чечни.
Результат: за последние 15 лет количество регионов-доноров в России сократилось с 20 до 13. В их числе по-прежнему остаются наиболее благополучные, у которых еще и профицит бюджета (Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Тюменская область, Сахалин).
Куда проще получать как бы «финансовую помощь» из федерального бюджета, нежели крутиться и пытаться увеличить долю собственных доходов. Кстати, в прошлом году заработало решение о передаче из тех 18% налога на прибыль, которые забирает себе каждый регион, в федеральный центр, начиная с 2017 года, дополнительно 1%. И это еще более дестимулирует зарабатывать больше самим. Общий объем такого «перекладывания из одного кармана в другой» составляет более 120 млрд руб. в год. В свое время мэр Москвы Сергей Собянин назвал это предложение политическим, и добавил, что принцип «отобрать и поделить» ни к чему хорошему не приводит, как показывает история России. Трудно не согласиться.
Политика активной смены губернаторов на молодых и не очень технократов, с одной стороны, безусловно направлена на повышение эффективности региональных экономик. Центр верит, что расставив правильных и современных менеджеров на нужные места, можно решить многие задачи, не меняя самой системы. С другой стороны, эти назначенцы еще более обязаны именно центру своим политическим благополучием и будут ориентироваться на него, следуя в том числе тем жестким нормативам, которые во многом не дают использовать гибкие возможности по развитию региональной экономики.
Разные регионы обладают разной спецификой, которые просто не учитываются соответствующим федеральным законодательством. Это тот самый случай, когда на местах виднее. Но тогда надо пересматривать межбюджетные отношения в пользу регионов и, что еще важнее, в пользу муниципальных образований. А это по-прежнему считается политически опасным.
Отдельная большая тема — свобода передвижения (миграции) внутри России. Ее в полном смысле по-прежнему нет. Как не было во времена советской прописки и имперского крепостничества. Люди, не имея работы в близлежащих от Москвы областях, мотаются в столицу «челноками» или же маются на съемных квартирах, часто не имея возможности перевезти семью и обустроиться. Люди из кризисных регионов могли бы уехать в более благополучные насовсем. И ничего страшного в этом нет. Это лучше, чем прозябать на малой родине в нищете. К тому же такая убыль населения, может, сподвигла бы местные власти шевелиться. Такой отток все равно происходит, но с трудом и за счет неоправданных жертв со стороны самих граждан.
Мобильность населения сдерживается бюрократическими и экономическими факторами. Нужна регистрация (непонятно зачем). Медицинское страхование нужно сделать работающим по всей стране в равной мере, как избавились только что от сетевого роуминга. И тут федеральные власти могли бы взять на себя больше социальных гарантий, нежели просто компенсировать регионам выпадающие доходы от ФОМС. Нужна более низкая ставка по ипотеке и рынок недорогого арендного жилья. Для начала.
Помимо более активной миграции понадобятся и другие меры: целевое инвестирование в депрессивные регионы и еще более активное инвестирование в динамично развивающиеся.
Пора в чем-то и вовсе от «региональных принципов». Рассматривая в качестве экономической единицы не отдельный регион/субъект федерации, а отдельные агломерации, не совпадающие с их границами или внутри регионов. Кстати, президент говорил об этом в последнем ежегодном послании.
Федеративное государства, где есть заведомые доноры и реципиенты, богатые и бедные, лидеры и лузеры, может существовать, конечно, неопределенно долго. Инерция в условиях огромной страны – большая. Однако такое государство будет вынуждено бесконечно заниматься латанием дыр — вместо прорыва в будущее.
