Михаил Краснов: Мнимое разделение властей
Интервью с помощником Б.Н. Ельцина по правовым вопросам в 1995–1998 годах
… Правила, заложенные в Конституцию, и сегодня во многом определяют нашу жизнь – с ее гигантским государственным произволом. Именно там содержатся ответы на актуальные ныне вопросы: где у нас разделение властей? Почему в стране существует «главный начальник», а другие властные институты «сдулись»: нет ни подлинного парламента, ни независимой судебной власти?
– Что было «не так» в Конституции, принятой, как иногда выражаются, «на высокой демократической волне»?
– Не только на демократической волне, но и в результате наступившей у демократов эйфории появления чувства победителя, который теперь определяет правила игры и которому уже никто не мешает.
– Эти правила тогда гласили: победитель получает всё.
– Примерно так. Хотя поверхностный взгляд этого не обнаружит. Как известно, дьявол прячется в деталях. Как-то я проанализировал такие «детали» (к сожалению, занялся этим слишком поздно). Хотя в любом случае вряд ли Борис Николаевич позволил бы что-то менять, он трепетно относился к этой Конституции, защищал ее, никому не давал даже приблизиться для внесения каких-либо изменений. Правда, эта трепетность относилась не к тексту, не к «букве», а в целом к документу как факту истории. Конституция была выстрадана им лично, поэтому – не трогайте ее!
Однако она содержала и содержит серьезные пороки, прежде всего дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Помню, как вскоре после 1993 года глава КПРФ Геннадий Зюганов сказал, что у президента России полномочий больше, чем у египетского фараона, русского царя и арабского шейха, вместе взятых. Простим ему непонимание, что к абсолютному монарху вообще не применимо понятие «полномочия». Абсолютная власть и есть абсолютная власть. Полномочия предполагают, что есть ограничения. Поэтому дело не в количестве полномочий – какие-то я бы даже добавил президенту, – а в том, что ему практически никто ничего не может противопоставить. Покажу на примерах.
Начнем с порядка назначения правительства, ибо именно оно проводит политический курс. Но чей курс? Исключительно президентский. В полном соответствии с нашей Конституцией российское правительство всегда будет «карманным», полностью подчиняющимся президенту (сегодняшняя ситуация «дуумвирата» парадоксальным образом лишь подтверждает это). Следовательно, парламентские выборы становятся фикцией. Ибо парламент, не имеющий возможности влиять на проводимый курс, – это не парламент. Это даже не законосовещательный орган, каким была Госдума до 1917 года. А все из-за того, что фактически полностью отсутствует политическая конкуренция. Правда, нельзя сказать, что нормальная конкуренция существовала и до 2000 года.
Представим, что в России проведены действительно свободные, демократические выборы, и в Госдуме появились депутаты, представляющие реальные политические силы, конкурирующие партии. Все равно этот парламент будет отстранен от формирования правительства, следовательно, и от определения внутренней и внешней политики. Разговоры о том, что в будущем в России появится правительство партийного большинства, ни на чем не основаны. Имитация – да, возможна. Но в реальности при нынешней конструкции ни одна партия не сможет сформировать правительство и нести за свой курс ответственность.
– Хотя, казалось бы, по Конституции у парламента для этого есть все возможности: президент лишь вносит кандидатуру председателя правительства, а Госдума может согласиться, а может и отказать.
– Вот я и говорю: на поверхностный взгляд вроде бы вполне нормально и демократично. Но! Если Госдума три раза не согласится с кандидатурой, предложенной президентом, он обязан ее распустить. Не пойти на компромисс, не представить другую кандидатуру, а распустить! Только потому, что она не согласилась с «высочайшим повелением» утвердить именно эту кандидатуру главы правительства. Мало того, президент обязан не просто распустить Думу, но и назначить даже не исполняющего обязанности, а полноценного премьера. Конституция тем самым как бы издевательски говорит депутатам: согласны вы или не согласны, а премьером будет тот, кого желает видеть глава государства.
Вот и получается: чтобы не уходить досрочно, Дума обязана утвердить выбор президента, что и происходит у нас регулярно. Было лишь одно подобие компромисса, когда в 1998 году после увольнения Сергея Кириенко с должности премьера Госдума заспорила по кандидатуре ранее уволенного Виктора Черномырдина, которого Ельцин опять предложил в премьеры. Но тогда ситуация в стране была настолько накалена, что Борис Николаевич не решился настаивать, в итоге появилась кандидатура Евгения Примакова.
Теоретически у Госдумы есть право позже выразить недоверие правительству. Но практически она не может этого сделать – опять же в целях самосохранения. Ведь, согласно Конституции, если такое недоверие будет выражено, президент не обязан, как во многих других странах, отправить правительство в отставку, а только вправе либо сделать это, либо распустить саму Думу. Ясно, что он выберет второй вариант, так как правительство создано им, а не его политическими противниками.
По Конституции президент у нас не входит ни в одну из ветвей власти и описан как некий арбитр. В Конституции Франции, которая по модели очень близка нашей, прямо говорится, что президент – арбитр. И это хорошо! Причем президент не должен быть слабым, парламентская республика при всех ее плюсах в России в те годы вряд ли бы сработала – скорее, привела бы к хаосу. То есть президент должен быть сильным – но именно сильным арбитром: иметь силовые рычаги, но не быть активным политическим игроком, каким является сегодня. А у нас получается, что судья на поле одновременно играет за одну из команд. Поэтому политической конкуренции нет вовсе не из-за того, что практически нет нормальных партий, а есть группы беспринципных политических деятелей. Наоборот, цивилизованная партийная система с ответственными политиками не формируется как раз из-за того, что ни одна партия еще не получала (и при нынешней системе не получит) мандат на проведение собственного курса, за который она сама или вместе с партнерами по коалиции будет нести полную ответственность. Без политической конкуренции, между прочим, бессмысленно надеяться и на создание системы независимого правосудия, и на подконтрольность правоохранительных служб, и на преодоление масштабной коррупции.
Существует еще одна уникальная особенность в нашем политическом устройстве. В Европе, без учета СНГ, по моим подсчетам, у восьми стран, в том числе у Франции, Португалии, Словении, Болгарии, конституции схожи с российской. Но ни в одной из них у президента нет права отправлять правительство в отставку без повода. У нашего президента такое право есть, хотя это нонсенс. Впервые оно было реализовано весной 1998 года, когда Борис Ельцин уволил Виктора Черномырдина. Далее это стало обычной практикой.
Зародилась даже такая традиция: глава правительства отстраняется от должности, отправляется в отставку, при этом президент выступает по телевидению и объясняет, что в целом работой правительства он доволен. Если доволен – почему увольняешь? Общество должно знать, почему отправляется в отставку правительство. Премьер-министр становится марионеткой в руках главы государства, если его можно уволить не за конкретные ошибки и просчеты, а просто так – ну, не понравилось выражение лица нынешним утром. Вот такое негативное следствие конституционной статьи.
– А откуда это взялось? Как прошло в Конституцию? Известно, что предварительный ее вариант, подготовленный еще в начале 1993 года, был более сбалансированным и более либеральным…
– Вариантов было много. Сейчас заканчивается издание многотомной истории создания Конституции под руководством бывшего ответственного секретаря Конституционной комиссии Верховного Совета Олега Румянцева. Там можно найти практически все проекты и сопутствующие документы. Сказать, какой из проектов (а было к тому же много редакций одних и тех же проектов) более сбалансированный и более либеральный, трудно. Ведь дело не в том, как описываются общие принципы, права и свободы. При всех различиях в формулировках эти положения почти не отличались друг от друга. Главная борьба велась вокруг проблемы, говоря бытовым языком, «кто главнее» – президент или парламент? А этот вопрос во многом зависел от того, в чьих руках окажется правительство.
У венгерского исследователя Андроша Шайо есть хорошее высказывание: конституции рождаются как отражение наших былых страхов. Очень точно, потому что законы, в том числе самые главные, пишут живые люди. А «страхи» экспертов президентской стороны заключались в том, что основной помехой президенту в проведении реформ стал Верховный Совет. Такое отношение и было перенесено на будущий парламент: надо сделать так, чтобы у него не было возможности что-то диктовать президенту, это президент должен диктовать парламенту. Вполне рациональная в той ситуации позиция, хотя, как оказалось, недальновидная. Она и была заложена в июльском (1993 года) проекте, подготовленном Конституционным совещанием, которое было созвано Борисом Ельциным и проходило под его патронатом. И само это совещание, и его проект стали противовесом проекту, который поддерживал Верховный Совет, хотя оттуда были взяты многие положения. Кстати, любопытно, что первый президент формально до конца так и оставался председателем Конституционной комиссии.
С учетом того, что проект разрабатывался не Учредительным собранием (что надо было бы сделать), а только одной стороной в том драматическом конфликте, он и получился перекошенным в пользу президентских прерогатив. Но в этом проекте дисбаланс в системе власти был еще не такой сильный. После октябрьских событий 1993 года проект дорабатывался. Таким образом, если еще летом требовалось оглядываться на Верховный Совет, то потом не было и этого «контрагента». В таких условиях появился окончательный текст Конституции. При этом по стенограммам видно, что многие видные эксперты, люди вполне демократических убеждений, выражали свое недоумение по поводу откровенно несбалансированных положений. Но их мнение не было учтено.
– Тогда многие считали, что страна стоит перед дилеммой: или реформы – при обязательном поражении в правах парламента и неподконтрольности ему правительства, или демократия – но тогда точно не будет никаких серьезных реформ.
– Согласен. Я тоже был сторонником этой идеи и во многом остаюсь им в отношении – подчеркну – революционных периодов. Президенту нужны были сильные властные рычаги, потому что он был олицетворением и движителем реформ, которые просто необходимо было проводить. Однако у нас это соединилось с идеей, что мы должны создать Конституцию на века. Ориентиром была американская Конституция, которой более 200 лет. Но американский опыт нам не стоило повторять, потому что США впервые рождались как государство, а у России за плечами уже была тысяча лет государственности. А главное: надо было понимать, что мы – не свободные колонисты, а люди, вышедшие из тоталитарного строя. Поэтому Конституцию следовало делать временную, переходную.
А ее сделали неприкосновенной. И не продумали элементарных вещей: что будет, когда закончатся два срока президентства Ельцина? Можем ли мы гарантировать, что его сменит мировоззренческий единомышленник? Подобные вопросы не приходили в голову разработчикам, видимо, потому, что все были охвачены эйфорией и считали: если будем иметь власть, то выберем того президента, который нужен для реформ. Думали: переломим ситуацию и процесс будет необратимым – никакого реванша ни коммунизма, ни тоталитаризма уже не будет…
– Если наша нынешняя Конституция требует серьезных корректив, то, может быть, целесообразно пересмотреть саму систему государственного устройства? В Восточной Европе большинство посткоммунистических стран избрало парламентскую форму правления. Потому там, с одной стороны, больше демократии, а с другой – гораздо жестче относятся к коррупции.
– В принципе, я – сторонник парламентской республики, если говорить абстрактно. По оценкам специалистов, она, как ни странно, более устойчива (хотя правительства, например, в Италии падали после войны чуть ли не два раза в год) и в большей степени обеспечивает демократию – не в аппаратном смысле, а как волю народа, реализуемую через властные органы. А еще лучше парламентская, то есть конституционная монархия – вообще наиболее устойчивая форма правления в современном мире. Но созрела ли нынешняя Россия для парламентской демократии? Мы с коллегой проанализировали, могли ли партии, представленные в Госдуме первого созыва (1993–1995 годы), договариваться между собой хотя бы по ключевым вопросам? И пришли к отрицательному выводу. А с конституционной монархией у нас еще более сложно, так как после убийства царской семьи прервалось легитимное престолонаследие и у разных ветвей Дома Романовых нет единого мнения насчет наследника. Да, к сожалению, и общество, похоже, не очень разделяет эту идею. Поэтому именно президентская республика могла бы помочь вырасти партиям.
– Почему же партии не выросли, а, наоборот, начался процесс разложения?
– Я привожу своим студентам такой пример: купите чистокровных арабских скакунов и поставьте их в стойло. Кормите, чистите, но не выпускайте на скачки. Через год вы получите ленивых, ожиревших, дряблых животных, не способных пробежать даже один круг. То же самое у нас с партиями, поскольку они не имеют стимулов к политической борьбе, не получают главного – возможности проводить свой политический курс. А потому максимум, за что борются политики, – получить побольше мест в Думе, хотя от числа депутатских мест почти не зависит проводимая в стране политика. Это влияет только на «аппаратный вес» партийных функционеров.
В соответствии с Конституцией в России вся власть и все политическое влияние отданы президенту, он определяет основные направления внутренней и внешней политики. А какое может быть разделение властей, если один субъект определяет всю политику? Его обязаны слушать и слушаться беспрекословно хотя бы потому, что судьба любого министра, тем более премьера и вице-премьера, зависит исключительно от президента. На самом деле кадровая судьба гораздо более широкого числа должностных лиц зависит от главы государства. Я задумал написать статью на тему «Чья кадровая судьба зависит от президента». Прямо или косвенно – фактически всех деятелей федерального и регионального уровней, отчасти и муниципального. Поэтому как же не соглашаться с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми президентом? А тут еще и Конституционный суд в 1999 году вынес вердикт, что эти основные направления обязательны для правительства.
С Госдумой сложнее – она часто составляла некую фронду Ельцину. Но не более того. Потому что законы, которая она пыталась принимать в пику президенту, он просто отклонял или они «умирали» в Совете Федерации (например, законопроект об индексации дореформенных вкладов в Сбербанке). Сейчас такое даже трудно себе представить. Но мало кто знает, что полной лояльности парламента способствуют не только множество аппаратных рычагов, но и, опять же, юридическое решение. Немыслимо, но в 2002 году Конституционный суд провозгласил, что направления политики, которые определяет президент, обязательны и для Госдумы. Надо ли удивляться, что нынешняя Дума с неприличной скоростью штампует любые решения, которые поступают из Кремля? Так, в мае 2009 года она сразу в трех чтениях одобрила президентские поправки в законы «О статусе судей в РФ» и «О Конституционном суде РФ», изменившие процедуру назначения председателя Конституционного суда и его заместителей. Хотя даже эстетически это выглядит неприлично.
– Законопроект можно похоронить не только на уровне парламента. Достаточно не заложить необходимые средства в федеральный бюджет, не выделить их на реализацию, что было со многими законами, принятыми Госдумой. Сегодня она не может вынести на голосование те или иные статьи бюджета, не получив одобрения правительства. А оно не может выступать против основных направлений, которые определил президент. Три контура, которые отсекают всё…
– Мало того, есть и менее публичные рычаги – номенклатурные привилегии, предоставляемые через Управление делами президента. До событий сентября 1993 года у Верховного Совета и президента были отдельные Управления делами, затем их объединили. Управление делами президента стало обеспечивать все ветви власти. Это – страшная вещь для разделения властей, потому что там работают живые люди, они хотят получать новые квартиры в определенных домах и районах Москвы, ездить на престижных машинах, отдыхать на определенных дачах и т. д. Я уж не говорю про иерархию средств связи, что, правда, проходит по другому ведомству. Эти житейские соблазны Кремль использует весьма активно.
Интервью взяла Татьяна Бойко
