Сергей Караганов: ЕАЭС: от замедления к углублению
Интеграция в рамках Евразийского экономического союза приносит огромные политические выгоды, о которых почти не говорят.
В уходящем году пришлось с большим коллективом экспертов из стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС) потрудиться над оценкой достижений и проблем союза, выработкой предложений по его развитию. Думаю, некоторые мои — естественно, сугубо личные — выводы могут быть интересны читателям «Российской газеты».
Импульс к работе был дан ощущением, что после относительно бурного периода развития союза в первые три года после его запуска в начале 2015 г., оно замедлилось, а также пониманием, что серьезно изменились внешние условия, что требуется коррекция его стратегии.
Сначала очень коротко об успехах, затем о проблемах, потом об изменениях внешней среды и, наконец, о некоторых возможных решениях.
Достижения
Главное — евразийская экономическая интеграция состоялась. Взаимная торговля в 2017 году выросла на 19% по сравнению с 2015-м. Идет планомерное снижение остающихся тарифных и нетарифных барьеров. Качественно облегчено передвижение граждан из одной страны в другую, возможности для работы в союзных государствах.
Создана пока небольшая, но высококвалифицированная бюрократия, концентрирующаяся вокруг Евразийской экономической комиссии (ЕЭК). Функционирует Суд ЕАЭС, нарабатывается опыт и привычка к сотрудничеству через Евразийский межправительственный совет, Высший Евразийский экономический совет. Регулярно встречаются главы государств.
Союз начал систематическую работу по созданию зон свободной торговли (ЗСТ). В 2016 г. вступило в силу Соглашение о создании ЗСТ с Вьетнамом. Вскоре планируется подписание соглашения с Сингапуром, ожидается вступление в силу временного соглашения с Ираном, в активную фазу входят переговоры с Индией, Израилем. На очереди другие страны. Перечисление достижений можно продолжать.
Некоторые проблемы
Но ощущения успеха в обществах и элитах нет. Более того, опросы свидетельствуют о снижении, правда, пока еще высокой поддержки интеграционного проекта в странах союза. Довольно силен поток критики. Часть этой критики объективна — о проблемах ниже. Часть — наводится из-за рубежа противниками любого объединения и успеха на пространстве бывшего СССР. Часть понятна — некоторые деловые круги или группы бюрократии боятся конкуренции или утраты своих кормлений. В России, обладающей подавляющим рынком, многие не понимают, зачем нужны союзники, тем более уступки и субсидии им. В малых странах ЕАЭС существует страх утраты недавно обретенного и все еще хрупкого суверенитета. Это, пожалуй, сильнейший источник негатива. Наконец, во многих столицах очевидно по-человечески понятное стремление свалить друг на друга или на самого большого партнера свои недочеты и слабости. Это нормально. Мы не живем и не будем жить в мире идеальных людей и элит.
Но есть группа причин сопротивления интеграции, пессимизма в отношении нее, которая является следствием нашей общесоюзной интеллектуальной ошибки. Интеграция представлялась как сугубо экономический проект.
Но интеграция приносит огромные политические выгоды, о которых почти не говорят. Она является важнейшим инструментом укрепления суверенитета всех, но прежде всего небольших стран — членов Cоюза. Во-первых (об этом иногда, хотя и редко, все же вспоминают), члены Cоюза, обладающие согласно Договору об ЕАЭС правом вето на все решения, имеют возможность влиять на политику друг друга и прежде всего меньшие государства на гораздо более мощную Россию. Например, Россия должна вести торговые переговоры только вместе с союзниками. При этом союз не обязывает страны обязательно поддерживать решения друг друга по широчайшему кругу вопросов. По ним они обладают значительной степенью свободы. Обычно скептики указывают на нежелание союзников открыто поддержать Россию по, например, Крыму. Но и Россия не чувствует себя обязанной поддерживать многие инициативы братских государств.
Но самый, может, важный вклад Cоюза в укрепление суверенитета, независимости и территориальной целостности его членов обычно не указывается. Союз кардинально усиливает позиции его участников, особенно малых, в отношениях с сильными соседями. Можно легко себе представить конкурентные или даже политические позиции, скажем, Беларуси в отношениях с западными соседями, если бы за спиной Минска не стоял Cоюз и Россия. То же можно сказать о Казахстане и Киргизии в отношениях с Китаем, Арменией в отношениях с Ираном и Турцией. Да и России помогает и более широкий рынок и больший демографический потенциал за спиной, и возможность ссылаться на необходимость учитывать позиции союзников, когда ей предлагают невыгодные решения.
Большинство стран, не входивших в Союз, потеряли территории, столкнулись с замороженными или не очень конфликтами. Некоторые, прежде всего Украина, находятся в катастрофическом экономическом состоянии.
Слабость Союза — в неспособности или нежелании элит объяснять самим себе и друг другу его вполне очевидные выгоды. Очень медленно идет формирование общественной поддержки интеграции. До сих пор, и это вызвало у меня изумление, нет совместных образовательных и научных программ по интеграции, по вырабатыванию совместных адекватных оценок ситуации во внешнем мире. Элиты стран — участниц ЕАЭС по-прежнему, как и в информационно убогие советские времена, получают большую часть информации о мире, а часто и о друг друге, из иностранных, преимущественно англосаксонских источников. Она и раньше подкручивалась в свою пользу, но все-таки была относительно объективной, а сейчас становится сплошь и рядом фейковой, в лучшем случае односторонней.
Выявленной существенной слабостью ЕАЭС является низкая исполнительная культура стран — членов ЕЭК через трудный процесс согласования с министерствами стран-членств, принимает решения в принципе обязательные для исполнения. А они весьма часто на уровне исполнения «замыливаются». Лень, лично не выгодно, не хватает квалификации. Высшие же органы этой проблеме пока достаточно времени не уделяют. Да и трудно себе представить первых вице-премьеров или тем более глав государств, разбирающих множество мелких случаев неисполнения решений ЕЭК.
Внешняя среда
Требует модернизации ЕАЭС и в связи с мощным изменением внешней среды по сравнению с той, в которой задумывался и создавался Союз. Превалирующей тенденцией становится делиберализация, частичной деглобализация мировой экономики, рост тенденции к использованию экономических инструментов во внешнеполитических целях. Политика администрации Трампа у всех на виду, но рост протекционизма и стремление к односторонним решениям появились до него. Закрытие от мирового рынка — рецепт медленной смерти. Но баланс между двумя сторонами взаимозависимости: позитивной — возможностью выхода на новые рынки, использования выгоды международного разделения труда — и негативной — уязвимостью — смещается в сторону последней. Политизация экономических связей требует создания максимального числа независимых финансовых агентств, источников капиталов, технологий.
Западная политика санкций — не только вызов для России и косвенно для других стран — членств Союза, но и возможность для координированного импортозамещения и диверсификации экономических связей, уменьшающих эту уязвимость.
В начале пути к созданию ЕАЭС считалось, что, создав свой собственный интеграционный «кулак», мы на более выгодных условиях, чем поодиночке, будем сближаться с Европейским союзом (ЕС) в рамках концепции «интеграции интеграций». ЕАЭС должен был развиваться во многом на основе права и стандартов ЕС. Но последний вошел в глубокий многосторонний кризис, стал быстро отставать от поднимающейся Азии. Весьма вероятно, технологический и экономический мир будущего будет развиваться на основе двух мегаплатформ американской и китайской, а ЕС не может создать такой платформы, как считалось раньше.
Очевидно, что разворачивающаяся цифровая трансформация мировой экономики и политики настоятельно требует максимально совместных решений. И для экономической эффективности вхождения уже и в цифровой мир, и для максимально возможного обеспечения суверенитета. Геоэкономически страны — члены Союза сталкиваются не только с огромными возможностями, но и с вызовом экономического движения Китая на Запад в рамках стратегии «Пояса и Пути», относительным ослаблением ЕС, в прошлом, да и во многом до сих пор желанного партнера значительной части для элит стран-членств. Это желание было усиленно в первые два десятилетия после 1991 г. массовым вывозом капитала и детей в Европу. Желание сблизиться с Европой понятно и необходимо, но что с ним делать в новых условиях?
К югу от ЕАЭС поднимается более чем двухмиллиардный регион Центральной и Южной Азии. До сих пор стратегии совместного использования появляющихся возможностей, насколько известно, нет.
Что дальше?
— Вероятно, выгодным решением в геоэкономической сфере было бы движение к созданию общего экономического пространства между ШОС, ЕАЭС и ЕС в рамках концепции партнерства Большой Евразии. Истоки концепции были заложены еще в 1990-х гг. в ряде выступлений президента Казахстана, затем уже в 2010-е гг. идея была продвинута Россией, официально поддержана Пекином. Но дальнейшего развития пока не получила.
Что же касается самого Союза, то анализ несомненного успеха и накопленных проблем приводит к выводу о необходимости тактической передышки в его развитии. От стадии расширения функций стоит перейти к углублению, освоению и консолидации достижений. Надо поступательно снижать оставшиеся торговые барьеры, создавать зоны свободной торговли с новыми партнерами, работать над получением ЕАЭС статуса общепризнанного интеграционного объединения, представленного в важных для стран-членов международных институтах, подключение ЕАЭС к работе БРИКС, «большой двадцатки».
Не стоит пока стремиться к движению по интеграции в финансовой сфере. Это вызывает аллергию у элит части стран-членов, боящихся утери суверенитета. Возможно, вопрос об общей валюте стоит вообще снять с повестки дня на ближайшие годы. На примере ЕС мы увидели, что она создает не меньше проблем, чем решает. Но углубление взаимодействия между центральными банками — очевидно полезно. Точно так же полезно и расширение сотрудничества органов исполнительной власти, например, в области защиты прав потребителей. И уж точно необходимо содействие углублению сотрудничества в области науки и образования. Такие совместные программы содействовали бы налаживанию личных связей, выработке общей идеологии сотрудничества среди молодежи — будущих лидеров стран. Во время наших ситанализов не раз выдвигалась идея о том, что выдача научных грантов коллективам ученых, прежде всего, в России, должна сопровождаться условием включения в эти коллективы коллег из союзных государств.
ЕАЭК целесообразно все больше брать на себя функции «сервисной компании», содействующей воплощению в жизнь конкретных экономических проектов деловыми структурами стран-членов.
Напрашивается идея создания рядом с ЕАЭС общего независимого евразийского рейтингового агентства. Сейчас в большинстве стран доминируют западные агентства. Хотя общеизвестны проблемы с их дороговизной и объективностью. Независимые рейтинговые агентства пока созданы только в России.
Но, пожалуй, главное сейчас — добиться большей эффективности работы ЕАЭС, выполнения решений принятых ЕЭК, накапливать привычку к автоматическому выполнению совместно принятых решений, «разгребания завалов». Для этого, видимо, необходимо быстрейшее создание рабочей группы ЕЭК и ответственных представителей правительств стран-участниц под руководством авторитетного политика одной из стран ЕАЭС для составления, с привлечением экспертов и представителей компаний, «списка важных дел». Мандат этой группе должен быть дан руководителями государств. Этот список должен представлять собой предельно конкретное, по пунктам, перечисление имеющихся практик неисполнения органами стран-участниц положений Договора о ЕАЭС, решений ЕЭК. Каждый пункт должен сопровождаться рекомендациями по исправлению возникшей ситуации. Данный план должен быть представлен Евразийскому межправительственному совету и, после его коррекции и одобрения, Высшему Евразийскому экономическому совету. Решение последнего по утверждению «списка» должны в обязательном порядке оформляться в качестве распоряжений правительств, а лучше указами президентов стран ЕАЭС применительно к каждому конкретному случаю. При этом наделять ЕЭК новыми полномочиями или поручениями в части решения обозначенных «списком» задач представляется нецелесообразным, поскольку эти полномочия с высокой степенью вероятности могут остаться нереализованными, как не реализуются многие ее нынешние, пусть и согласованные решения.
Параллельно нужно начинать думать о долгосрочном стратегическом плане нашего интеграционного объединения с учетом достигнутого, накопленного опыта, и главное, прогноза развития мировой геоэкономики и геополитики. Работа над таким планом поможет и национальным правительствам адекватно корректировать свои национальные стратегии.
Видимо, назрело создание под эгидой ЕЭС Евразийского экспертного комитета из ведущих аналитиков стран-членов. Комитет мог бы заказывать необходимые исследования и извне стран-членов.
Экспертный комитет мог бы дать научно обоснованные рекомендации по стратегии Союза в отношении внешних партнеров. Как, когда и о чем восстанавливать диалог с ЕС, как наиболее эффективно взаимодействовать с китайским «Поясом и Путем», как развивать «южную стратегию» Союза.
«Дорожная карта», подготовленная экспертным Комитетом, должна стать основой перезагрузки евразийской экономической интеграции на перспективу до 2025 г., когда вероятно станет возможным ставить вопрос о начале межправительственных переговоров о модернизации Договора о ЕАЭС. К этому времени может созреть вопрос о расширении ЕАЭС. Но сейчас, видимо, главное углубление интеграционного процесса, привлечение к нему более широких кругов бизнеса, укрепление его общественной и политической поддержки, выработка культуры и привычки к сотрудничеству, понимания, что наша интеграция — важный и незаменимый инструмент обеспечения суверенитета и благосостояния в современном и будущем высоко конкурентном и труднопредсказуемом мире.
