Андрей Кортунов

Российский Совет по международным делам

Андрей Кортунов о различных аспектах многосторонности как формата дипломатической деятельности

Термин «многосторонность» не относится к числу детально разработанных в российской теории международных отношений. На протяжении длительного времени этот термин оставался в тени гораздо более популярного термина «многополярности», хотя последний у нас постепенно замещается термином «полицентризма». Порой складывается впечатление, что «многосторонность» и «многополярность» используются в российском научном и политическом дискурсе как синонимы, отображающие процессы демократизации международной системы после упадка «однополярного мира» начала столетия.

Однако «многополярность», разумеется, не тожественна «многосторонности». Если первая фиксирует наличие плюрализма в распределении силы в международной системе, где имеется три или большее число самостоятельных центров принятия решений, то вторая описывает один из вариантов взаимодействия этих центров друг с другом. Без многополярности не может быть многосторонности, так как в однополярной или биполярной системе просто недостаточно субъектов для многополярного взаимодействия. Но многополярность не обязательно предполагает многосторонность, поскольку отношения внутри многополярной системы теоретически могут сводиться к набору двусторонних связей между отдельными центрами силы.

В Соединенных Штатах, по крайней мере до прихода к власти администрации Дональда Трампа, многосторонность формально считалась предпочтительной внешнеполитической практикой — особенно, в отношениях с союзниками. Например, НАТО является многосторонним военно-политическим союзом, а Североамериканская зона свободной торговли (NAFTA и сменившее ее недавно USMCA) представляет собой многостороннее торгово-экономическое объединение. Тем не менее в любых многосторонних соглашениях США выступали в роли бесспорного лидера, что порождало вопросы относительно того, насколько эти многосторонние по форме соглашения являются таковыми по существу. Что же касается Дональда Трампа, то он вообще выразил сомнение в эффективности многосторонности с точки зрения продвижения американских интересов, предпочитая везде, где это только возможно, вести переговоры с партнерами в двустороннем формате.

Для стран Европейского союза, в отличие от США, многосторонность является не только удобным форматом внешней политики, но одним из ее фундаментальных принципов. Этот принцип фигурирует во многих официальных документах ЕС, включая и Договор о Европейском союзе (Статья 21). Приверженность многосторонности была в очередной раз подтверждена весной прошлого года, когда Франция и Германия объявили о создании международного Альянса за многосторонность, к участию в котором в том или ином формате уже присоединилось около пятидесяти государств мира. Тем не менее и в европейском политическом дискурсе термин «многосторонности» очень часто фигурирует на уровне общего лозунга, как одна из базовых ценностей Европейского союза, отличающая ЕС от других глобальных игроков, предпочитающих внешнеполитическую односторонность (США, Россия, Китай).

Именно поэтому внимательного прочтения заслуживает опубликованное Немецким институтом международной политики и безопасности (German Institute for International and Security Affairs — SWP) эссе одного из столпов современной немецкой внешнеполитической мысли, профессора Ганса Мауля «Многосторонность: варианты, потенциал, ограничители и условия успеха». Ганс Мауль в течение более двадцати лет возглавлял кафедру внешней политики и международных отношений Университета Трира, а сейчас является профессором отделения Университета Джонса Хопкинса в Болонье. Рассмотрим основные положения эссе немецкого теоретика.

Интерпретации термина

Автор эссе предлагает читателю три уровня понимания многосторонности. Первый уровень понимания, обозначенный Г. Маулем как Многосторонность I, сводит это понятие к дипломатическому взаимодействию трех или более участников мировой политики — национальных государств или иных игроков. В таком понимании нет сложностей и противоречий; многосторонность сводится к формально-процедурным моментам и противопоставляется односторонним и двусторонним форматам. В данном понимании также не содержится никакого содержательного наполнения: участники многостороннего формата могут преследовать любые цели и базировать свое сотрудничество на любых устраивающих их принципах. Из эссе можно сделать вывод, что, например, три соглашения во второй половине XVIII века между Россией, Пруссией и Польшей о разделах Речи Посполитой вполне попадают под определение многосторонней дипломатии, поскольку во всех соглашениях участвовали три стороны.

Современная внешняя политика Германии придерживается более расширенной интерпретации многосторонности, в терминах автора эта интерпретация обозначена как Многосторонность II. Суть немецкого понимания сводится к тому, что многосторонность, помимо формально-процедурных измерений, должна включать также и содержательные измерения. То есть, она предполагает взаимодействие трех или более игроков, осуществляемое в рамках международных организаций, базирующееся на принципах и нормах этих организаций и соответствующее правилам и процедурам этих организаций (например, Устава ООН). Таким образом, речь идет не только о специфическом инструменте дипломатии, но также и о приверженности определенным принципам, содержательным целям внешней политики и ее методам. В конечном счете, речь идет о наличии ограниченного набора общих ценностей, не исключающих конфликтные отношения между отдельными участниками взаимодействия. Примером Многосторонности II, вероятно, можно считать взаимодействие европейских стран в 70-е и 80-е гг. XX века в рамках «Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе» (СБСЕ) при сохранении преимущественно конкурентных отношений между двумя социальными и политическими системами.

Исторически такое понимание многосторонности тесно связано с понятием западного либерального мирового порядка, основы которого были заложены в 1945 г. и который стал претендовать на универсальность после 1990 г. Однако это не означает, что Многосторонность II неизбежно должна исчезнуть вместе с распадающимся либеральным миропорядком. Она может основываться на иных ценностях и принципах; главное — фиксация в мировой политике общих норм, которые должны быть согласованы в многостороннем формате. Собственно, многосторонние механизмы и должны позволить достичь общих договоренностей относительно единых норм и ценностей, желательного для всех мирового порядка и регулятивных практик, приемлемых для каждого отдельного участника многосторонних переговоров.

Многосторонность III представляет собой более радикальное понимание термина. Если главная задача Многосторонности II заключается в достижении как можно более широкого компромисса по базовым вопросам регулирования международной жизни при наличии существенных расхождений в интересах участников, то Многосторонность III должна найти «правильные» или «адекватные» решения проблем мировой политики, т.е. добиться перехода к «эффективному глобальному управлению». Если Многосторонность II отталкивается от того, что участникам системы кажется достижимым, то Многосторонность III оперирует категориями желаемого и должного. В первом случае речь идет о тактическом альянсе игроков с очень разными устремлениями, во втором — о стратегическом партнерстве единомышленников, взаимодействующих друг с другом в достижении общих целей.

Соответственно, для того, чтобы перейти от Многосторонности II к Многосторонности III, необходимо решить две сложные задачи. Во-первых, превратить тактических союзников в стратегических партнеров, то есть договориться об общей картине желательного будущего, о практических шагах в направлении этого будущего, справедливом распределении бремени и издержек, связанных с транзитом и пр. Во-вторых, необходимо создать международные институты, способные обеспечить эффективное принуждение независимых игроков международной системы к выполнению решений, принятых в многостороннем формате. Как показывает практика, например, история многосторонних усилий по противодействию изменению климата, даже общее согласие в отношении принципов, ценностей и целей сотрудничества совсем не обязательно гарантирует продвижение международного сообщества в направлении заявленных им целей.

Зачем нужна «многосторонняя» внешняя политика?

Сторонники многосторонности (в любом из перечисленных выше вариантов) опираются в своих рассуждениях на три взаимосвязанных предположения: о масштабности надвигающихся глобальных вызовов, о сохранении тенденции к диффузии силы в мировой политике и о большом потенциале многостороннего сотрудничества.

Первое предположение, по мнению Г. Мауля, не нуждается детальном обосновании. Некоторые из глобальных вызовов — начиная от изменения климата и возможной экологической катастрофы и кончая неконтролируемым развитием новых технологий и угрозой глобальной ядерной войны — ставят под вопрос дальнейшее существование человечества. Столь же очевидно и другое: многие из этих вызовов предъявляют крайне высокие требования качеству глобального управления, включая не только сотрудничество между государствами, но и подключение негосударственных игроков — частный бизнес, международные организации и гражданское общество. Конструктивное взаимодействие даже таких крупных государств как Китай и США само по себе не будет достаточным для решения проблем. В рамках существующей сегодня преимущественно Вестфальской международной системы обеспечить новое качество глобального управления не представляется возможным.

Диффузия силы с большой вероятностью будет продолжаться. Консолидация мира на основе возрождения однополярной или даже жесткой биполярной системы представляется маловероятной. Национальные государства останутся главными игроками в мировой политике, с сохранением — как минимум, формальным — принципов суверенитета и территориальной целостности. Одновременно, число и международная активность негосударственных игроков будут и дальше расти, подрывая иерархию в мировой политике и экономике. Традиционные форматы международного сотрудничества все чаще будут демонстрировать низкую эффективность, потребность в новых сложных многосторонних и многоуровневых форматах будет возрастать. В международных отношениях возникает множество вариантов многосторонних конструкций, которых даже теоретически не существовало на протяжении всей предыдущей истории человечества.

Сторонники многосторонности предполагают, что переход к новому уровню глобального управления позволит добиться более эффективного использования ресурсов, рационализировать стратегии и приоритеты, избегать дублирования усилий и т. д. Однако, в отношении этого предположения у Г. Мауля остаются серьезные сомнения. Во-первых, передача даже части функционала национальных государств многосторонним структурам затруднена уже в силу того, что сами государства давно не являются столь всемогущими на собственной территории, какими они были раньше. Во-вторых, эффективность существующих многосторонних структур — от Организации Объединенных Наций и Европейского союза до Международного валютного фонда и Всемирного банка — тоже вызывает много вопросов. Глобальному управлению, основанному на многосторонности, еще предстоит доказать свою результативность.

Многосторонняя дипломатия: преимущества и проблемы

Очевидное преимущество многосторонней дипломатии, по мнению автора, заключается в ее инклюзивном характере: только многосторонность позволяет формировать широкие коалиции, необходимые для решения сложных задач. Кроме того, многосторонность позволяет повысить уровень международной легитимности и устойчивости достигнутых договоренностей. Разумеется, это относится к ситуациям, когда сформированные многосторонние коалиции являются достаточно репрезентативными, то есть когда в работе над решением задачи представлены позиции и интересы всех существенных игроков.

С другой стороны, именно эти особенности многосторонней дипломатии в некоторых случаях оказываются ее слабым местом. В ходе многосторонних переговоров бывает трудно сфокусировать повестку дня, поскольку у каждого из участников имеются свои приоритеты. Многосторонние переговоры, как правило, требуют большего времени и ресурсов, чем двусторонние переговоры, не говоря уже об односторонних действиях. Процедурные вопросы в многостороннем формате согласовывать намного труднее, чем в двустороннем.

Часто решения, принятые по итогам многосторонних переговоров, оказываются половинчатыми, нечеткими и декларативными, поскольку участникам переговоров ориентироваться на поиски «наименьшего общего знаменателя», позволяющего сохранить поддержку максимальное число договаривающихся сторон. Многосторонние переговоры могут блокироваться любым из участников. Существует обратно пропорциональная зависимость между легитимностью и эффективностью — высокая легитимность достигается за счет низкой эффективности и наоборот. Такая же зависимость обычно прослеживается между сроками достижения договоренностей и устойчивостью последних: соглашения, заключенные в пожарном порядке, как правило, менее устойчивы и надежны по сравнению с соглашениями, ставшими результатом длительных переговоров.

В качестве общего правила можно заключить, что многосторонние и репрезентативные форматы не имеют альтернативы в случаях, когда речь идет о фундаментальных системных проблемах мировой политики или экономики. Однако, когда речь идет о необходимости оперативно реагировать на внезапно возникшую проблему, более эффективными могут оказаться действия небольших групп игроков, больше других заинтересованных в решении проблемы. Разумеется, за оперативность и эффективность приходится платить частью легитимности.

С многосторонностью связано множество других проблем и затруднений. Например, не вполне ясно, как «справедливо» разделить между всеми участниками многосторонних переговоров ответственности и бремя, связанные с выполнением достигнутых договоренностей. Не легко решить вопрос и о том, какие меры следует принимать в отношении тех, кто подходит к многосторонним соглашениям избирательно или вообще саботирует их выполнение.

В многосторонних переговорах проблема доверия участников в отношении друг друга стоит более остро, чем в двусторонних переговорах, поскольку в первом случае всегда существует опасение относительно закулисной координации переговорных позиций отдельными группами участников для того, чтобы все остальные участники столкнулись с единым фронтом противников, согласованно продвигающих свои односторонние интересы. Отвлекаясь от текста Г. Мауля, заметим, что именно такая проблема возникла в работе Совета Россия — НАТО, учрежденного в мае 2002 г. на Римской встрече в верхах государств — членов Североатлантического альянса и России. Российская сторона исходила из того, что Совет станет полноценной многосторонней организацией, где каждый участник будет выступать в своем индивидуальном качестве. Западные страны превратили Совет в механизм двустороннего взаимодействия НАТО и России, де-факто отказавшись от принципа многосторонности. Примерно такая же ситуация со временем возникла в рамках «Группы восьми» после вхождения в нее России. По многим принципиально важным вопросам Москва была вынуждена противостоять объединенной коалиции семи остальных членов G8. Превращение формально многостороннего формата в фактически двусторонний существенно снизило эффективность обеих переговорных площадок как для России, так и, в конечном счете, для ее западных партнеров.

Условия эффективной многосторонности

С учетом вышеозначенных проблем, можно сформулировать несколько условий, выполнение которых позволяет рассчитывать на успех многосторонних переговорных форматов. Эти условия относятся главным образом к подходам и ожиданиям участников переговоров. Во-первых, участники должны быть заинтересованы в достижении устойчивых результатов, а не в дипломатической «победе» над партнерами в виде закрепления за собой тех или иных тактических преимуществ. Дипломатическая «победа» такого рода может на каком-то подорвать договоренность и обернутся поражением.

Во-вторых, участники должны быть ориентированы на поиски компромисса, включающего в том числе и собственные уступки. Практика показывает, что нарушение разумного баланса между уступками участников неизбежно подрывает устойчивость соглашения.

В-третьих, участники переговоров должны исходить из принципа «диффузной взаимности», то есть быть готовыми в сложных ситуациях продемонстрировать солидарность с партнёрами, в случае необходимости жертвуя своими ближайшими интересами во имя более долгосрочного выигрыша.

В-четвертых, участники переговоров должны обладать «внутренней легитимностью», то есть быть в состоянии брать на себя обязательства от имени тех, кого они представляют. Соответственно, только сильные лидеры, располагающие широкой политической поддержкой в собственных странах, способны выступать как успешные переговорщики.

В-пятых, с самого начала должны быть определены механизмы выполнения достигнутых соглашений. Если эти условия отсутствуют, то многосторонние переговоры окажутся в лучшем случае бесполезными, а в худшем — даже и вредными, выполняя функцию дымовой завесы, маскирующей односторонние действия тех или иных игроков.

Автор подчеркивает, что успех многосторонней дипломатии парадоксальным образом завит от готовности участников к односторонним и двусторонним действиям. Практика показывает, что за любым успехом многосторонних усилий всегда стоит лидер или группа лидеров, берущих на себя инициативу в определении повестки дня и приоритетности рассматриваемых вопросов, в выдерживании графиков переговорного процесса, выступающих посредником в достижении компромиссов. Многосторонний формат не отменяет и на заменяет собой двусторонний формат, но является необходимым дополнением или предпосылкой последнего. Примером такого сочетания можно считать двусторонние германо-французские переговоры по созданию Альянса за многосторонность.

Альянс за многосторонность

Альянс за многосторонность как неформальное объединение стран, продвигающих многосторонние подходы к решению международных проблем, остается одним из флагманских внешнеполитических проектов ФРГ. Хотя данная инициатива пока имеет очень краткую историю, ее работы позволяет сделать некоторые выводы о возможностях и ограничителях многосторонности в мировой политики.

Прежде всего, главными действующими лицами первой встречи заинтересованных стран в Нью-Йорке в сентябре 2019 г. «на полях» Генеральной Ассамблеи ООН, выступили семь стран — Германия, Франция, Канада, Мексика, Чили, Гана и Сингапур. Страны очень разные по своим размерам, по уровням экономического развития, по особенностям политических систем. В частности, по классификации «Freedom House» Мексика и Сингапур относятся к числу «частично свободных» стран. Таким образом, можно заключить, что стремление к многосторонности (возможно, даже в формате Многосторонности II) не есть особенность, присущая исключительно либеральным демократиям.

Кроме того, первые практические шаги Альянса подтверждают предположение о том, что многосторонние структуры стремятся фокусироваться на относительно непротиворечивых, технических вопросах, где есть больше шансов на выработку общей позиции. Одним из таких вопросов стало предложение Альянса о запрете на смертоносные автономные системы вооружений (при том, что страны, наиболее активно работающие над такими системами, в работе Альянса участия не принимали). Более сложные проблемы, например, касающиеся свободы торговли, будущего международного права и международных организаций, прав человека и пр. оказались на периферии внимания Альянса. Добавим, что большинство решений Альянса предполагают добровольный характер их выполнения заинтересованными игроками.

Такой выбор приоритетов ставит принципиальный вопрос о том, может ли переход к новому уровню глобального управления идти снизу вверх — от частных, деполитизированных и относительно легких вопросов к более сложным, чувствительным и политически нагруженным проблемам, или же он должен идти сверху вниз — от общих, политически детерминированных, принципиальных проблем к технической конкретике. Если исходить из практической возможности перехода снизу вверх, то деятельность Альянса следует всячески приветствовать и поддерживать. Если единственным вариантом перехода является движение сверху вниз, то работа Альянса может оказаться даже контрпродуктивной, поскольку она создает иллюзию продвижения вперед там, где на самом деле никакого продвижения не наблюдается. Замена жестких международно-правовых норм добровольно взятыми на себя обязательствами, при всей ее привлекательности, способна привести к эрозии основ современного миропорядка без создания какой-либо эффективной альтернативы.

Все не так просто

Знакомство с эссе Г. Мауля оставляет ощущение того, что в изучении сложной проблематики многосторонности пока сделаны лишь самые первые шаги, и количество напрашивающихся вопросов на данный момент значительно превышает количество имеющихся ответов. В любом случае, представляется очевидным, что многосторонность (как и, например, многополярность или полицентризм) ни в каком смысле не может считаться универсальным механизмом решения всех международных проблем. У многостороннего формата, как справедливо отмечает автор, есть множество существенных недостатков — он громоздок, сложен, медлителен и нередко приводит к разочаровывающим результатам. Многосторонность не может и не сможет заменить двусторонний подход и односторонние внешнеполитические действия.

Однако, можно согласиться с автором в том, что у многосторонности имеются свои очевидные сравнительные преимущества. Было бы ошибочным игнорировать или преуменьшать такие особенности многосторонности как демократизм, репрезентативность, легитимность, устойчивость достигнутых результатов многостороннего переговорного процесса. Многосторонность — шанс для относительно слабых игроков добиться того, чтобы их голос был услышан, а их интересы — учтены. Многосторонность — это и возможность для относительно сильных игроков сделать свое лидерство более цивилизованным, менее обременительным и менее навязчивым для всех остальных участников международной жизни.

В конечном счете, однако, многосторонность, как и любые иные форматы дипломатической деятельности, всегда будет настолько эффективна или неэффективна, насколько этого захотят сами игроки, практикующие эти форматы. Пока большинство этих игроков в своем понимании многосторонности находятся где-то между Многосторонностью II и Многосторонностью I, постепенно сползая от второй к первой. Для того, чтобы переломить эту негативную тенденцию и начать двигаться в направлении Многосторонности III, потребуются очень значительные усилия.

Метки: глобальное управление, доверие, многополярность, многосторонность, Многосторонняя дипломатия, однополярность, полицентризм