ДОНсвидания
Что будет с Договором по открытому небу после выхода из него России
Россия объявила о намерении покинуть Договор по открытому небу (ДОН) — одно из последних реально действующих соглашений в сфере контроля над обычными вооружениями в Европе. Оно позволяет военным 33 стран инспектировать территорию друг друга с воздуха. Решение Кремля стало реакцией на прошлогодний выход из ДОНа США и невозможность добиться от их европейских союзников по НАТО приемлемых для России условий дальнейшего пребывания в договоре. Шансы на то, что Москва пересмотрит свое решение, есть, но они невелики. Скорее всего, ДОН ждет судьба других договоров периода окончания холодной войны — развал или действие лишь на бумаге.
Из ДОНа — на выход
Как и прогнозировал “Ъ”, Россия объявила о намерении выйти из ДОНа. Свое решение российские власти ожидаемо обосновали тем, что недавно этот договор покинули США — и тем самым «был существенно нарушен баланс интересов государств-участников, достигнутый при заключении договора, нанесен серьезный ущерб его действию, подорвана роль ДОНа как инструмента укрепления доверия и безопасности».
В сообщении МИД РФ подчеркивается, что Москва пыталась договориться с остающимися в договоре 32 странами: «Российская сторона выдвинула конкретные, соответствующие фундаментальным положениям договора, предложения по поддержанию его жизнеспособности в новых условиях. С сожалением констатируем, что они не получили поддержки со стороны союзников США».
После того как США в мае прошлого года объявили о планах выйти из ДОНа, сославшись на то, что РФ его выполняет лишь избирательно, Москва пыталась добиться от европейских стран—участниц договора двух вещей. Либо письменных гарантий того, что они не будут делиться с американцами снимками, сделанными в ходе облета территории РФ, и того, что они не будут ограничивать полеты российских инспекционных самолетов над расположенными в Европе военными объектами США. Либо внесения схожих по смыслу изменений в принятое Консультативной комиссией в рамках ДОНа в 2002 году решение «О защите данных». 22 декабря 2020 года Россия направила партнерам по договору ноту с предупреждением: если ее условия не будут приняты к 1 января, она начнет процедуру выхода из ДОНа.
Письменные гарантии европейские страны—члены НАТО России давать отказались. Первое требование Москвы — о предотвращении утечек — они сочли избыточным, поскольку в тексте ДОНа сказано, что копии материалов аэрофотосъемки могут предоставляться только странам—участницам договора. Второе требование России — о праве пролета над американскими базами — европейцы сочли надуманным, поскольку, как следует из их коллективного письма главе МИД РФ Сергею Лаврову от 30 декабря, США их ни о каких ограничительных мерах и не просили. По данным немецких СМИ, Сергей Лавров на это послание ответил в минувшую среду. Из его короткого ответа недвусмысленно следовало, что Москву объяснения европейцев не удовлетворили.
Инициатива с внесением поправок в решение от 2002 года выглядела более реалистичной и уже даже начала предметно обсуждаться. Очередное заседание Консультативной комиссии в рамках ДОНа было намечено на 25 января, и этот пункт был внесен в его повестку, но после коллективного ответа европейцев в Кремле решили больше не ждать. По информации источников “Ъ” в госструктурах РФ, решение о том, что надо выходить именно сейчас, принимал лично президент Владимир Путин.
Он же постановил, что надо именно выходить из соглашения, а не приостанавливать свое участие в нем (в тексте ДОНа опции «заморозки» нет, но в случае с другими договорами это не мешало России выбирать такой вариант, если он казался ей более выгодным).
Впрочем, некоторое время Россия еще формально останется в договоре. В сообщении МИД РФ сказано о начале внутригосударственных процедур по выходу из ДОНа, по завершении которых официальное уведомление будет направлено депозитариям договора (Канаде и Венгрии). Последовательность этих процедур такая: президент вносит в Госдуму предложение о прекращении действия договора — его обсуждают в комитетах и комиссиях — Госдума принимает федеральный закон — его рассматривает Совет федерации — затем он возвращается к президенту, который его подписывает и обнародует. Глава комитета Совета федерации по международным делам Константин Косачев сказал “Ъ”, что законодатели готовы «оперативно рассмотреть» этот вопрос. По его прогнозу, процесс займет «максимум несколько недель».
Как только процедуры будут завершены и Россия направит официальную ноту депозитариям, включится обратный отчет: через шесть месяцев она окончательно выйдет из ДОНа.
«Прискорбный сценарий»
Константин Косачев на своей странице в Facebook написал, что «вина за происходящее, а это очень прискорбный сценарий, целиком и полностью (лежит.— “Ъ”) на США и их союзниках по НАТО». Постпред России при международных организациях в Вене Михаил Ульянов отметил в Twitter, что «европейские партнеры недооценили серьезность ситуации и проигнорировали законные опасения России по поводу безопасности». Останется гипотетическая вероятность, что власти РФ пересмотрят свое решение, пока оно не вступило в силу.
Это может произойти, если американцы вернутся в договор или если европейцы согласятся с российскими требованиями. Но опрошенные “Ъ” эксперты оценивают этот сценарий как маловероятный.
«Даже если новая администрация США решит вернуться в ДОН, она вряд ли сможет это сделать. Для этого потребуется одобрение двух третей сенаторов, что в нынешних условиях нереально,— сказал “Ъ” председатель совета ПИР-Центра, бывший начальник международно-договорного управления Минобороны РФ, генерал-лейтенант в отставке Евгений Бужинский. — Европейцы же вряд ли смогут дать России жесткие гарантии того, что они не будут передавать информацию США. Это противоречит их обязательствам в рамках НАТО. Американцы их даже спрашивать не будут, а просто получат все, что им надо, через единый верификационный центр НАТО в Брюсселе».
По мнению Евгения Бужинского, без США и России договор «нежизнеспособен». Друг над другом странам НАТО действительно летать незачем. Украина и Грузия у них подозрений не вызывают. Остается только Белоруссия, которая в рамках ДОНа всегда шла «в связке» с Россией. «Не исключен вариант, при котором Белоруссия останется в ДОНе, а Россия передаст союзникам самолет открытого неба в лизинг. Таким образом, белорусские власти могли бы сыграть в посредника между Россией и Европой,— предположил в беседе с “Ъ” научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, сооснователь проекта “Ватфор” Дмитрий Стефанович.— Другое дело, что при текущей внутриполитической ситуации в Белоруссии уже европейские страны вряд ли будут в восторге от такого сценария». “Ъ” в пятницу не удалось получить комментарий белорусских официальных лиц по этой теме. Наиболее вероятным представляется сценарий, при котором ДОН постигнет участь других международных договоров в сфере контроля над вооружениями, заключенными в период окончания холодной войны: он либо прекратит свое существование (как Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности), либо останется лишь на бумаге (как Договор об обычных вооруженных силах в Европе).
Есть, правда, еще вариант Венского документа о мерах укрепления доверия и безопасности, когда соглашение вроде действует, но никого не устраивает. Но вряд ли это возможно в случае с ДОНом. «Без участия России договор теряет свой функционал с точки зрения европейских государств»,— пояснил “Ъ” научный сотрудник Института изучения проблем мира и безопасности при Гамбургском университете (IFSH) Александр Греф.
Он высказал сожаление в связи с решением России покинуть договор. «ДОН отвечал интересам всех его участников. Сама Россия активно вкладывалась в него. Она переоборудовала под участие в договоре новый самолет и первой среди всех стран-участниц оснастила его цифровыми оптическими сенсорами»,— напомнил эксперт. Он выразил недоумение в связи с тем, что Россия не стала дожидаться заседания Консультативной комиссии 25 января, а пошла на конфронтацию. «У меня сложилось впечатление, что в Москве взяли вверх сторонники жесткой линии. Им не столь важна Европа, сколь важно стратегическое соревнование с будущей администрацией США», — поделился Александр Греф с “Ъ”.
Директор по исследованиям European Leadership Network Андреас Персбо также убежден, что ДОН отвечал интересам России. «Он давал ей возможность получать снимки хорошего разрешения, летать над Европой на военных самолетах со своим флагом и был одним из последних действовавших механизмов диалога между военными,— отметил эксперт в беседе с “Ъ”.— Жаль, что, вместо того чтобы в сотрудничестве с остающимися в договоре западными партнерами постараться добиться возвращения в него США, Россия начала выставлять избыточные нереалистичные требования». Андреас Персбо назвал решение России о выходе из договора «голом в свои собственные ворота». «Как говорится, вместе с водой Москва выплеснула из корыта ребенка»,— считает он. По прогнозу эксперта, ДОН прекратит свое существование, как только российское решение о выходе из него вступит в силу. И это, как считает Андреас Персбо, «будет очень грустный день для безопасности всей Европы».
На вопрос “Ъ”, готова ли Россия обсуждать альтернативу ДОНу, некий новый договор, руководитель делегации РФ на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности и контроля над вооружениями Константин Гаврилов ответил: «Мы готовы рассматривать конструктивные предложения. Но их пока не поступало».
