УЙТИ ИЛИ ОСТАТЬСЯ?
Российский Совет по международным делам
Семь российских претензий к ОБСЕ
Сегодня, когда мы проходим через новый цикл ожесточенной конфронтации между Москвой и Западом, многие российские эксперты, журналисты, да и политики выражают чувство глубокого разочарования во многих многосторонних международных механизмах и институтах, в которых участвует Россия — от Организации Объединенных Наций до Совета Европы, от Всемирной торговой организации до Организации по запрещению химического оружия. Хотя мало кто подвергает сомнению значимость многосторонности как таковой, ее существующие практики порождают все больше недовольства и самых разнообразных претензий. В моду начинают входить настроения изоляционизма, поминаемого как желательный отказ России от взятых в прошлом международных обязательств и выход из неэффективных или несправедливых по отношению к нашей стране международных соглашений, режимов и структур. Любые нежелательные для Москвы решения многосторонних организаций воспринимаются как злонамеренные посягательства враждебных сил на национальный суверенитет и в силу этого не обязательные для исполнения.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) не является исключением. Все чаще и чаще приходится слышать утверждения, что ОБСЕ не оправдала ожиданий Москвы, что эта организация не в полной мере учитывает в своей работе российские интересы и не относится достаточно внимательно к российским предложениям. Иногда такие утверждения завершаются выводом о том, что «ОБСЕ безнадежна», что «время ОБСЕ прошло», что ее захватили «русофобские силы», и что Москве следует покинуть эту недееспособную и крайне пристрастную организацию как можно быстрее.
Можно, конечно, просто отмести подобные заявления как некомпетентные, политически тенденциозные и неконструктивные. Тем более, что пока они, к счастью, не определяют официальную позицию России в отношении ОБСЕ. Тем не менее, учитывая растущую популярность критических воззрений на ОБСЕ в российском общественно-политическом сообществе, стоит углубиться в логику критиков и рассмотреть наиболее популярные аргументы, которые они используют. Насколько эти аргументы справедливы, обоснованы и серьезны? Существуют ли убедительные контраргументы в пользу продолжения российского участия в работе этой важной международной организации?
Как представляется, дискуссия идет вокруг семи основных вопросов.
1. В работе ОБСЕ есть географический перекос. Критики утверждают, что после окончания холодной войны СБСЕ и сменившая его ОБСЕ неизменно фокусировались на странах и территориях «к востоку от Вены» — в первую очередь, на постсоветских и пост-югославских государствах, в то время как страны Запада почти никогда не становились объектом внимания организации. Из этого делается вывод о том, что ОБСЕ была и остается «улицей с односторонним движением» — механизмом для экспорта западных ценностей, моделей и практик все дальше на восток европейского континента. Такой географический перекос выглядит особенно неуместным в наши дни, когда многие западные страны сталкиваются с острыми проблемами политического популизма, экстремизма, сепаратизма и с другими вызовами политической стабильности.
В этих утверждениях есть доля истины. Действительно, на протяжении последней четверти века ОБСЕ проводила много полевых операций и осуществляла самые разнообразные проекты на территории бывшей Югославии и в несколько меньшей степени — на территории бывшего Советского Союза. Однако большинство таких операций и проектов либо уже завершились, либо близки к завершению (за исключением мониторинговой миссии ОБСЕ на востоке Украины и некоторых проектов в Центральной Азии). Но главное даже не в этом. Можно сколько угодно сетовать по поводу географических диспропорций в работе ОБСЕ и призывать организацию заняться каталонским сепаратизмом или польским радикализмом, но сама идея перекрыть западное влияние на территории бывшего СССР путем выхода России из ОБСЕ представляется абсурдной. Запад в любом случае продолжит продвигать свои политические институты и стандарты демократии на востоке Европы. Вопрос сводится лишь к тому, будет ли такая работа вестись преимущественно через механизм ОБСЕ, где у России есть право голоса, или через механизмы Евросоюза, а также через ad hoc соглашения между основными западными державами и их восточноевропейскими партнерами. Выход России из ОБСЕ означал бы добровольный отказ Москвы от какого-либо влияния на характер отношений между востоком и западом Европы в будущем.
2. В работе ОБСЕ есть тематический перекос. Другое распространенное утверждение критиков ОБСЕ сводится к тому, что организация уделяет основное внимание проблематике прав человека, все дальше отходя от других, не менее важных приоритетов, составляющих ее изначальный мандат — таких как европейская безопасность, экономическое сотрудничество или охрана окружающей среды. Некоторые политики и эксперты в России даже утверждают, что ОБСЕ превратилась в структуру, главная цель которой состоит не в том, чтобы продвигать общеевропейское сотрудничество и искать взаимопонимание между государствами континента, а в том, чтобы критиковать любые отклонения от сомнительной западной интерпретации прав человека и навязывать странам «к востоку от Вены» устаревшую концепцию «либерального универсализма». Критики ОБСЕ делают вывод о том, что преимущественный акцент на «токсичных» аспектах отношений по линии Восток — Запад лишает ОБСЕ какого-либо будущего.
Справедливости ради стоит отметить, что работа ОБСЕ никогда не ограничивалась проблематикой прав человека. В настоящее время ОБСЕ остается одной из очень немногих площадок для обсуждения вопросов европейской безопасности в целом и мер доверия в Европе в частности. Можно спорить об эффективности ОБСЕ в области безопасности, но эта площадка в любом случае используется более активно, чем Совет Россия-НАТО. Не стоит забывать, что в 2014 г. ОБСЕ оказалась единственной международной структурой, сыгравшей значимую роль в деэскалации конфликта в Донбассе. Но предположим, что ОБСЕ вообще отказалась бы от любой деятельности в сфере прав человека и политической демократии. Выиграла бы Россия от такого решения? Едва ли. Ведь вся правозащитная тематика ОБСЕ просто перекочевала бы в другую организацию — например, в Совет Европы, где стандарты прав человека более жесткие, а отношение к России — более критическое, чем в ОБСЕ.
3. ОБСЕ не сумела выполнить положения Парижской хартии для новой Европы. Многочисленные оппоненты организации никогда не упускают возможности напомнить, что большинство положений Парижской хартии 1990 г. остались только на бумаге, что ОБСЕ так и не превратилась в фундамент новой общеевропейской системы коллективной безопасности, на создание которой возлагалось столько надежд тридцать лет назад. Сегодня раскол европейского континента куда глубже, чем он был в конце XX века, причем он продолжает углубляться, и надежды на «свободную и единую Европу» становятся все более призрачными. Если ОБСЕ так и не сумела объединить Европу, то зачем тогда эта организация нужна? Только для создания видимости европейского единства в условиях, когда такого единства нет и в обозримом будущем не сложится?
Действительно, трудно отрицать тот очевидный факт, что положения Парижской хартии не были выполнены в полном объеме, а ОБСЕ так и не стала центральным компонентом евроатлантической системы безопасности и сотрудничества. Между Россией и Западом идет бесконечная и по большей части бесплодная дискуссия по вопросу о том, кто несет главную ответственность за эту историческую неудачу — Москва или западные столицы. Но в любом случае было бы несправедливым обвинять организацию за неспособность или нежелание ее членов представить ей больше легитимности, полномочий, инструментов и ресурсов для достижения заявленных ими же целей. Любая организация эффективна лишь насколько, насколько этого хотят ее члены. А что касается «ненужности» ОБСЕ в ныне разделенной Европе, то позволим себе напомнить, что когда-то ее предшественница (СБСЕ) создавалась как раз для работы в условиях расколотого континента. Возможно, что, планируя работу ОБСЕ на ближайшее время, нам надо отталкиваться не от Парижской хартии 1990 г., а от Хельсинского соглашения 1975 г., поскольку политические реалии нынешней Европы ближе к 1975 г., чем к 1990 г. Если многие положения Парижской хартии кажутся романтичными и даже наивными сегодня, давайте поставим перед ОБСЕ более скромные и реалистические задачи. Но такие задачи не возникнут сами по себе внутри Секретариата ОБСЕ в Вене, они должны быть согласованы и утверждены извне — например, в ходе саммита членов организации, как это и было в далеком 1975 г.
4. ОБСЕ недостаточно инновационна. Критики ОБСЕ также утверждают, что организация создавалась в другую эпоху, и что она слишком медленно и не слишком успешно реагирует на новые вызовы и новые возможности, возникающие в быстро меняющемся мире. Например, ОБСЕ никогда не играла сколько-нибудь заметной роли в таких сферах, как противостояние международному терроризму, борьба с незаконными трансграничными миграциями, управление изменениями климата или противодействие пандемии коронавируса. Нельзя сказать, что организация сильно преуспела в продвижении своей модели в других регионах мира — например, на Ближнем Востоке или в Северной Африке. Попытки вовлечения ОБСЕ в афганское урегулирование не были особенно удачными. Отсюда делается вывод о том, что нужно искать новые форматы и модели общеевропейского сотрудничества, не связанные с многолетней институциональной инерцией ОБСЕ.
Разумеется, проблема институциональной инерции существует в любой организации, и опыт ОБСЕ тут лишь подтверждает общее правило. С течением времени формируются внутренние традиции, устойчивые бюрократические предпочтения, привычные алгоритмы работы, от которых трудно отказываться. Однако никто не запрещает странам — членам ОБСЕ добавлять новые элементы в общий портфель организации. Если говорить об инновационных российских предложениях, то в ОБСЕ продвигать их будет, несомненно, проще, чем в остаточных механизмах сотрудничества России и ЕС или в рамках того же Совета Россия-НАТО. Одно из очевидных преимуществ ОБСЕ состоит в том, что Организация способна стать своеобразным инкубатором новых проектов, которые могли бы стартовать в относительно скромных, политически непротиворечивых и максимально гибких форматах. При наличии политической воли, настойчивости и более чем скромного дополнительного финансирования инновационные проекты в рамках ОБСЕ могут не только выжить, но и постепенно выйти на новый уровень и найти свое будущее в других организациях. На низовых уровнях работы ОБСЕ даже нет необходимости добиваться общего консенсуса членов организации для запуска новых проектов, вполне достаточно всего лишь собрать репрезентативную коалицию заинтересованных участников.
5. ОБСЕ обходится России слишком дорого. Один из любимых аргументов критиков ОБСЕ в России состоит в том, что страна вынуждена платить большие деньги за свое членство в Организации — при том, что политические дивиденды от этого членства, с точки зрения критиков, остаются более чем скромными. Большинство российских предложений не находит поддержки в Вене, многие органы ОБСЕ — в особенности, Парламентская ассамблея — постоянно и жестко критикуют Кремль под любым удобным предлогом. К тому же Россия недопредставлена практически на всех уровнях Секретариата организации. Выйдя из ОБСЕ, Россия сэкономила бы значительные средства, которые можно было бы вложить в институциональное развитие других многосторонних организаций, более отвечающих интересам Москвы (ЕАЭС, ОДКБ, ШОС, БРИКС и пр.).
Этот аргумент не выглядит слишком убедительным. ОБСЕ всегда была организацией с относительно скромным бюджетом. Российский ежегодный взнос в ОБСЕ никогда не превышал 10 млн долл. Для сравнения — ежегодный взнос России в Совет Европы составляет около 40 млн долл., а взнос России в бюджет ООН — 80 млн, не считая дополнительных 300 млн на миротворческие операции ООН, а также дополнительных взносов в специализированные агентства ООН. Всего двенадцать самых крупных ежегодных взносов России в международные организации составляют своей совокупности около 1,7 млрд долл. Соответственно, взнос в ОБСЕ не превышает 0,6% от совокупных обязательств Москвы по работе с многосторонними международными структурами. Не слишком высокая плата за сохранение своего активного участия в наиболее представительной общеевропейской организации!
6. У ОБСЕ отсутствует ясный статус. Одна из фундаментальных проблем ОБСЕ, по мнению критиков организации, состоит в неясности и даже двусмысленности ее международно-правового статуса. Это не полноценный межгосударственный институт с соответствующим Уставом, ратифицированным органами законодательной власти государств-участников. Но это также и не международное НКО, не аналитический центр и не профессиональная ассоциация. Размытость правого статуса, в частности, ведет к тому, что некоторые структуры ОБСЕ приобретают избыточную автономию, действуя по собственному усмотрения или превращаясь в орудия отдельных групп государств. В качестве примера в России обычно ссылаются на опыт работы Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) — основного учреждения ОБСЕ, касающихся «человеческого измерения» безопасности.
Оценка деятельности БДИПЧ остается предметом оживленных дискуссий, равно как и более общий вопрос об оптимальном уровне автономии отдельных структур и подразделений ОБСЕ. Но можно вполне согласиться с идеей о том, что ОБСЕ нуждается в полноценном Уставе с четким изложением ее мандата, структуры, формата деятельности и других базовых особенностей организации. В идеале, этот документ, подготовленный в соответствии с Главой VIIII Устава ООН, должен превратить ОБСЕ в полноценную международную организацию с новым уровнем институциональных возможностей и новым уровнем финансирования со стороны государств-членов. В новом уставе должно быть подробно описано распределение функционала между генеральным секретарем ОБСЕ и действующим председателем организации, определен уровень автономии различных органов ОБСЕ, включая и БДИПЧ. Однако совершенно очевидно, что продвигать реформы в ОБСЕ гораздо более продуктивно, находясь внутри организации, а не вне ее. Печальный опыт Соединенных Штатов, которые вышли из ВОЗ из-за своего недовольства тем, как работает эта структура, а потом были вынуждены вновь в нее вернуться, должен стать уроком для политиков не только в Вашингтоне, но и в Москве.
7. Если Россия выйдет из ОБСЕ, организация развалится. Многие российские критики организации пребывают в убеждении в том, что если Москва покинет ОБСЕ, то последняя окончательно потеряет всякое практическое значение, утратит смысл своего существования и очень скоро развалится. За Россией последуют другие страны, недовольные тем, как работает организация, и ОБСЕ перестанет быть общеевропейской структурой, превратившись в бессмысленный придаток Евросоюза и НАТО. Когда это произойдет, Москва может приступить к строительству новой многосторонней организации в Европе или, скорее, в Евразии с участием членов ОДКБ и ЕАЭС, а также и других заинтересованных евразийских стран. Используя опыт, накопленный в строительстве ШОС и БРИКС, Россия вполне может рассчитывать на то, что в перспективе новая, «правильная» многосторонняя евразийская организация де-факто, если не де-юре заменит «обанкротившуюся» ОБСЕ.
Подобные представления, как представляется, весьма далеки от реальности. Даже самые авторитарные режимы, существующие на территории бывшего СССР, ценят свое участие в ОБСЕ, поскольку для них членство в этой организации было и остается одной из немногих возможностей оставаться частью евроатлантического сообщества. Например, все государства Центральной Азии входят в ОБСЕ, хотя они не являются даже членами Совета Европы. Представляется крайне маловероятным, что выход России приведет к цепной реакции выходов других членов и к последующему институциональному коллапсу организации. Однако, если в ОБСЕ больше не будет России, это, несомненно, изменит баланс политических сил внутри организации, и «западная повестка дня» станет в ОБСЕ более артикулированной и более однозначной. Уйдя из ОБСЕ, Москва потеряет возможность влиять на поиски баланса разнонаправленных приоритетов и интересов остающихся участников. С другой стороны, даже если согласиться с тем, что выход России неизбежно приведет к снижению роли ОБСЕ в европейских делах, то едва ли такой результат должен порадовать политиков в Москве: образовавшийся вакуум будет неизбежно заполен не ОДКБ и ЕАЭС, а НАТО и Евросоюзом.
Текущий кризис в отношениях между Москвой и Западом не может не влиять на функционирование общих институтов. Сегодня Россия испытывает определенные сложности во взаимодействии с ОБСЕ (в скобках отметим, что и многие другие страны, в первую очередь, Соединенные Штаты, далеко не всегда удовлетворены работой организации). Помимо негативного политического фона, эти сложности отражают и более общие проблемы, касающиеся участия Москвы в различных многосторонних организациях и режимах. Для ведущих мировых держав — таких как Россия, Китай или США — в силу многочисленных исторических, культурных и даже психологических причин многосторонние форматы остаются сложным, слабо управляемыми и не всегда удобным инструментом достижения внешнеполитических целей.
Но мир меняется, и искусству эффективной работы в сложных, слабо управляемых и не всегда удобных многосторонних структурах так или иначе придется учиться. Изоляционистская альтернатива многосторонности не просто менее эффективна, она самоубийственна для любого участника мировой политики. Активное и заинтересованное участие России в деятельности ОБСЕ может рассматриваться как важный внешнеполитический эксперимент, результаты которого в случае успеха могли бы быть транслированы и в другие многосторонние институты и режимы, имеющие больше влияния и возможностей, чем ОБСЕ.
У ОБСЕ, разумеется, нет никакой волшебной палочки, чтобы разрешить многочисленные проблемы, разделяющие Россию и Запад, но ОБСЕ предлагает платформу, на которой эти проблемы могут обсуждаться в рациональном формате и во взаимно уважительном духе. К сожалению, таких платформ в Европе осталось немного, и это еще один аргумент в пользу того, чтобы бережно сохранять и развивать то, чем мы пока располагаем.
