ООН НАМНОГО БОЛЬШЕ, ЧЕМ ЕЕ СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ
Российский Совет по международным делам
Настало время для модернизации институциональной культуры и деятельности ООН
Когда начитаются споры о том, как сделать Организацию Объединенных Наций более эффективной и более значимой в современной мировой политике, главное внимание, как правило, уделяется вопросу о реформировании Совета Безопасности ООН. Несколько дней назад президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган в очередной раз попал в заголовки газет, заявив, что «горстка» стран — победителей во Второй мировой войне, которые сейчас являются постоянными членами СБ ООН, «не должна определять судьбу человечества». Понятно, что мишенью турецкого лидера были именно особые права и полномочия «большой пятерки», которые не он один считает избыточными и неоправданными. Сегодня нет недостатка идей и даже подробных планов того, как именно надо расширить состав Совбеза и как изменить правила использования права вето внутри этого органа.
Трудно спорить с тезисом о необходимости внесения изменений в состав Совбеза и в его текущий режим работы. К сожалению, нынешний СБ ООН вновь и вновь демонстрирует неспособность найти единые подходы к большинству самых разрушительных и опасных конфликтов в различных регионах мира — будь то в Африке, на Ближнем Востоке, в Южной Азии, Латинской Америке или Европе. Демонстрация этой хронической неспособности ведет к тому, что не только сам Совбез, но и Организация Объединенных Наций в целом постепенно теряет свой авторитет и легитимность как наиболее универсальная и наиболее авторитетная международная организация, несущая особую ответственность за защиту глобального мира и безопасности.
Однако нынешняя международная обстановка не выглядит благоприятной для того, чтобы уже сегодня или завтра приступить к каким-либо далекоидущим реформам Совета Безопасности. Механическое расширение Совбеза сделало бы нелегкую задачу достижения консенсуса в конференционном здании Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке еще более трудной; новые постоянные члены пришли бы в СБ ООН со своими собственными повестками дня, со своими приоритетами и, — увы! — со своими предрассудками и предубеждениями. Идея отмены права вето постоянных членов, несомненно, натолкнулась бы на ожесточенное сопротивление со стороны большинства участников группы P5. Даже если бы это сопротивление удалось каким-то чудом преодолеть, снижение статуса членов «большой пятерки» в ООН побудило бы их действовать в обход Организации Объединенных Наций вообще — именно так, как это сделали Соединенные Штаты еще в 2003 году, когда решили начать военную интервенцию в Ираке, несмотря на очень сильную оппозицию этому решению в СБ ООН.
Означает ли это, что все планы по укреплению Организации Объединенных Наций должны быть отложены до лучших времен? Конечно же, нет. Но рассматривая вопрос об укреплении ООН, нужно иметь в виду, что Организация Объединенных Наций намного больше, чем ее Совет Безопасности, при всей важности и уникальном положении Совбеза в системе органов ООН. В современных сложных геополитических условиях подход к реформам ООН по принципу «снизу-вверх» может оказаться более практичным и более продуктивным, чем более привычный подход по принципу «сверху-вниз». Организация Объединенных Наций является наглядной иллюстрацией того, как институциональная культура XX века (эпохи модерна) противостоит международным реалиям XXI века (времени постмодерна). А потому простор для реформирования структур Объединенных Наций поистине необъятен, даже если пока не замахиваться на радикальную перестройку Совета Безопасности.
Например, существует острая потребность в усилении координации работы многочисленных специализированных агентств ООН, в частности — в преодолении существующего разрыва между повесткой дня ООН в области безопасности и ее повесткой дня в области развития. Присутствует явная необходимость в создании нового современного набора критериев оценки эффективности бюрократических структур ООН, которые пока довольно часто сосредоточены на подготовке бесконечных официальных докладов, пылящихся на полках библиотек и информационных центров ООН по всему мире. Следует подумать и о том, как Организация Объединенных Наций могла бы более продуктивно использовать глобальное гражданское общество и международные сети независимых экспертов. Организация Объединенных Наций должна обновить и свой миротворческий потенциал с учетом меняющейся природы современных конфликтов и перейти от попыток как-то реагировать на конфликты к попыткам их предотвращать. ООН должна более энергично и более системно заниматься проблемами избыточной бюрократии, дублирования в работе отдельных подразделений, чрезмерных административных расходов, ненужной концентрации сотрудников в головном офисе в Нью-Йорке и так далее.
Некоторые из этих и многие другие институциональные проблемы, стоящие перед системой ООН, уже неоднократно озвучивались многочисленными критиками Организации. Иногда критики использовали имеющиеся недостатки и нерешенные проблемы ООН, чтобы поставить под сомнение актуальность Организации Объединенных Наций в мире XXI века. Китаю и России, как давним сторонникам и защитникам Объединенных Наций, нужно взять на себя ведущую роль в продвижении подхода «снизу-вверх» к реформам ООН.
Москва и Пекин уже накопили большой опыт совместной работы по подготовке резолюций СБ ООН, по определению повестки дня Генеральных Ассамблей ООН и по взаимодействию с различными группами государств — членов ООН. Настало время для консолидированного российско-китайского подхода к модернизации институциональной культуры и деятельности ООН. Само собой разумеется, что эта работа не должна выглядеть как эксклюзивное начинание двух постоянных членов СБ ООН, а должна охватывать как можно больше других государств — членов Организации.
Как только процесс реформ по принципу «снизу-вверх» будет запущен и наберет нужный темп, станет гораздо легче приступить к обсуждению более спорных вопросов — таких как последовательная перестройка Секретариата ООН, расширение прав и полномочий Генеральной Ассамблеи и, наконец, самого сложного и самого спорного вопроса о составе Совета Безопасности ООН и о правах его постоянных членов. К тому времени, когда мы дойдем до этого момента, накопленный опыт коллективной работы по менее спорным вопросам позволит найти соответствующий алгоритм и для обновления Совета Безопасности.
