ЗАЧЕМ РОССИИ ВОЗВРАЩАТЬСЯ В АФРИКУ И КАК
О перспективах взаимодействия с Черным континентом
Эпоха западоцентризма в российской внешней политике закончилась вместе с окончанием эры глобального доминирования Запада. Формируется полицентричный мир без единоличной гегемонии, в котором наиболее влиятельными центрами силы становятся перешедшие к конфронтации друг с другом США и Китай, но при этом многие незападные страны стремятся к самостоятельности, укреплению суверенитета, к тому, чтобы самим определять развитие своих регионов, и не желают становиться сателлитами одной сверхдержавы против другой.
В этих условиях Россия все больше позиционирует себя как незападный центр силы глобального значения, который играет важную роль в принятии решений не только в своем непосредственном окружении, но и в более отдаленных регионах. Отношения с незападными странами становятся для России все более важным приоритетом и приобретают самостоятельную ценность. Москва рассматривает партнерство с ними уже не столько как инструмент соперничества или разменную карту с Западом, сколько как способ укрепить свое положение глобального центра силы и реализовать экономические и политические интересы, связанные отношениями непосредственно с этими странами и регионами.
С учетом конфронтации с Западом, которая продлится еще долго, именно в отношениях с незападными странами Россия может добиться подлинного прогресса. Стремление многих из них к большей субъектности — один из важнейших факторов, позволяющих Москве укреплять положение глобального центра силы, несмотря на меньшие совокупные ресурсы влияния, чем у Китая или США.
Россия рассматривается такими странами, как партнер, который может существенно помочь им в части укрепления суверенитета, безопасности и свободы внешней политики, но при этом не способен включить их в собственную систему гегемонии.
Чем более полицентричным становится мир, тем больший спрос на Россию в его незападной части.
Этот спрос не остался без внимания. За последние несколько лет Россия существенно укрепила свои позиции на Ближнем Востоке, став единственным внерегиональным центром силы, выстроившим сбалансированные партнерства со всеми великими державами региона.
Теперь настал черед Африки. Как и на Ближнем Востоке, в Африке отсутствует внутрирегиональный или внешний гегемон, и многие страны стремятся к укреплению суверенитета, что является весьма благоприятным для России международным контекстом.
Провозглашение российского «возвращения» на континент после трех десятилетий невнимания и восприятия сотрудничества с ним как чего-то ненужного стало наиболее значимым за последние два года поворотом внешней политики России в рамках общего курса на укрепление отношений с незападным миром. Поворотным моментом стал первый саммит Россия—Африка 2019 года в Сочи, на который съехались представители всех 54 африканских стран (из них 43 были представлены на высшем уровне) и который подтвердил настрой африканских стран на дальнейшее укрепление отношений с Москвой.
О том, зачем России «возвращаться» в Африку, каковы достижения и недостатки ее нынешней политики в отношении континента, в том числе за прошедшие со времен первого саммита Россия—Африка два года, и как стоит оптимизировать российскую политику, чтобы максимально воспользоваться открывшимися возможностями российско-африканских отношений, подробно говорится в докладе НИУ ВШЭ «Африка: перспективы развития и рекомендации для политики России». Доклад подготовлен по итогам ситуационного анализа под эгидой МИД РФ и при поддержке Комитета по международным делам Государственной думы РФ, общественного Совета по внешней и оборонной политике и журнала «Россия в глобальной политике».
Нынешний поворот российской политики в сторону Африки ни в коем случае не означает возвращения к той роли, которую там играл Советский Союз, рассматривавший Африку как арену соперничества с США и вливавший колоссальные средства в поддержку и расширение числа стран социалистической ориентации.
Отличительной особенностью нынешней российской политики является диалог со всеми, отказ от деления континента на страны «правильной» и «неправильной» ориентации, поддержка панафриканской интеграции и Африканского союза как главного регионального института, претендующего на то, чтобы говорить от имени всего континента и со временем стать одним из ведущих мировых центров силы, субъектом, а не объектом мировой политики. Россия подчеркивает, что стремится к выстраиванию с Африкой равноправного партнерства, а не отношений по модели «донор-реципиент» или «учитель-ученик».
По мнению авторов доклада, в число которых входит и автор этой статьи, интересы России в Африке сегодня определяются не столько соперничеством великих держав, сколько теми экономическими и политическими выгодами, которые она может извлечь из отношений непосредственно со странами региона.
Этих выгод две:
- Африка — это перспективный рынок сбыта российских товаров и услуг, продовольствия, информационных технологий, оружия, лекарств, услуг образования и здравоохранения,
- а также дружественный России регион, страны которого в основном разделяют ее подход к формированию справедливого полицентричного мироустройства и приветствуют ее роль как независимого центра силы.
Россия объективно заинтересована продавать в Африку товары и услуги, производство которых относится к приоритетным направлениям ее собственного развития: энергоносители, зерно и продукты питания, оружие, программное обеспечение, лекарства и оборудование, образовательные, медицинские и другие услуги. Уже сейчас Африка является для России важным рынком: более трети российского экспорта зерновых и существенная доля экспорта жиров и масел растительного происхождения, автомобильного транспорта, оптических аппаратов, печатной продукции приходится на континент.
Политически Россия объективно выигрывает как от партнерства с Африкой, так и от углубления там интеграционных процессов и, как следствие, усиления роли континента в качестве целостного субъекта международных отношений. Ни одна из африканских стран не воспринимает Россию как врага, бывшего колонизатора или потенциального гегемона. Ни одна не ввела против России санкций, и большинство придерживаются нейтральной позиции по показательным для Москвы голосованиям в ООН, в частности, по Крыму и конфликту на востоке Украины. По многим международным вопросам позиции России и большинства африканских стран близки или совпадают. Без Африки число дружественных России стран было бы значительно меньше, а ее международное положение — куда уязвимее.
Отчасти такая дружественность связана с историческим опытом — Россия никогда не колонизировала Африку, а СССР внес огромный вклад в ее освобождение от колониальной зависимости и в экономическое развитие.
Отчасти — с нынешними международными реалиями и особенностями российской политики. Отсутствие у африканских стран высокой степени зависимости от России (например, долговой) и отсутствие у России желания и возможностей доминировать на континенте, диктовать, вмешиваться во внутренние дела и навязывать свою модель развития и ценности выгодно отличают Москву от других внешних игроков.
России тоже есть что предложить Африке. Развивая внешнеполитическое и военно-техническое сотрудничество, содействуя подготовке вооруженных сил и служб безопасности стран региона, развивая энергетическую инфраструктуру, создавая и модернизируя объекты критической инфраструктуры, защищенные системы связи и прочее, Россия помогает укреплению суверенитета африканских стран, укрепляет их безопасность в широком смысле (не только военную, но и экономическую, энергетическую, информационную и так далее). По многим актуальным для африканских стран вопросам Россия обладает большими конкурентными преимуществами и заделами, чем другие внешние игроки. Это касается развития энергетики (включая атомную), обустройства городов («умный город»), развития сельского хозяйства, модернизации и восстановления советских объектов, цифровизации госуправления и многого другого.
Но главное, Россия является, пожалуй, единственным мировым центром силы, который поддерживает африканскую интеграцию — и экономическую, и политическую, как в рамках Африканского союза, так и в рамках восьми субрегиональных интеграционных объединений, и превращение Африки в целостного субъекта международных отношений.
Поскольку Россия не стремится захватить африканские природные ресурсы или сделать страны континента своими сателлитами, ей не нужна фрагментация Африки. Напротив, Россия заинтересована в углублении африканской интеграции, запуске Африканской континентальной зоны свободной торговли и усилении Афросоюза. Это будет содействовать укреплению полицентричности мира, усилению дружественного России игрока и расширению рынков для российских товаров и услуг. В этом контексте важными результатами саммита 2019 года стали запуск диалогов как по линии Россия—Афросоюз, так и по линии Афросоюз—ЕАЭС. Опыт ЕАЭС как организации с весьма глубокой степенью экономической интеграции для африканцев очень интересен и полезен.
Вместе с тем остаются серьезные ограничители, способные помешать динамичному развитию российско-африканских отношений в преддверии второго саммита Россия—Африка, намеченного на 2022 год, и даже привести к их стагнации. Главными из них, по мнению авторов доклада, являются:
- разрозненность российских шагов и инициатив, отсутствие у России сформулированной стратегии в отношении Африки в открытом доступе, что в глазах стран континента может восприниматься как свидетельство как минимум незавершенности, а как максимум несерьезности и конъюнктурности ее африканского поворота;
- малое число визитов президента России в Африку в сравнении с руководителями других ведущих центров силы и их несбалансированность (все в Египет и ЮАР);
- недостаточность российских дипломатических, консульских представительств и отделений Россотрудничества в Африке (до сих пор посольства есть не во всех африканских странах), в том числе отсутствие отдельного представительства России при Афросоюзе и представительства АС в Москве;
- дисбаланс российско-африканской торговли в сторону экспорта из России, который при этом не сбалансирован географически (около двух третей приходится на Египет и Алжир), и явная недостаточность импорта из Африки;
- отсутствие на государственном уровне механизмов и критериев оценки инвестиционных проектов, в результате чего многие из заявляемых проектов не выполняются, а часть вовсе не соответствует целям экономического развития России, и неготовность российских компаний к объединению усилий для реализации действительно больших проектов в Африке;
- отсутствие прямого регулярного авиасообщения между Россией и Африкой, особенно южнее Сахары;
- недостаточная глубина и интенсивность отношений России с другими африканскими странами, кроме тройки стратегических партнеров — Египта, ЮАР и Алжира;
- недостаточность российской двусторонней помощи Африке и преобладание в российской политике в области СМР практики, когда средства просто перечисляется международным организациям, которые распределяют их или по собственному усмотрению, или по усмотрению контролирующих эти организации западных стран. В результате российская помощь Африке часто не приносит ни экономических преимуществ — в части создания основы для расширения российского экспорта, ни политических — в части внешнеполитического влияния, лояльности и даже просто симпатии в отношении РФ. Данная ситуация, по мнению авторов доклада, самое слабое звено российской политики в отношении Африки на современном этапе.
В этой связи России предлагается прежде всего выработать и представить на втором саммите Россия—Африка открытый доктринальный документ — стратегию в отношении Африки, которая подчеркнула бы серьезность и долгосрочность российского поворота к континенту и обеспечила бы связку между политической надстройкой российско-африканских отношений и экономическим базисом в виде конкретных коммерческих проектов. Желательно также предварительно согласовать данный документ с самими африканцами, тем самым продемонстрировав на деле равноправный характер отношений и готовность Москвы прислушиваться к мнению партнеров.
Подобная стратегия, по мнению авторов доклада, должна охватывать три интегрированных между собой уровня взаимодействия:
Верхний уровень — отношения с Африкой как с единым целым в лице Африканского союза. Его следует посвятить общей идеологии отношений (ее основой могут стать такие поддерживаемые всеми странами Африки документы и идеи, как цели устойчивого развития ООН, «Повестка 2063» Афросоюза, принцип «африканским проблемам — африканские решения», а также укрепление суверенитета, континентальной интеграции, развитие человеческого капитала, безопасность, традиционные общечеловеческие ценности), а также выработке нормативной-правовой базы, трансферу компетенций в области государственного управления, координации работы с ведомствами африканских стран.
Второй уровень — стимулирование торгово-экономических отношений и обеспечение должной экспертизы коммерческих проектов через инициирование так называемых отраслевых инициатив сотрудничества. Это, по сути, система отбора, мониторинга, сопровождения и господдержки проектов в той или иной отрасли, где у России имеются наибольший интерес и конкурентные преимущества, механизм, который позволит увязать интересы государства и бизнеса в отношении Африки. В качестве пилотных можно предложить «отраслевые инициативы» в области энергетики, цифрового развития, медицины, продовольственной безопасности, борьбы с терроризмом, формирования транспортно-логистических коридоров.
Третий уровень — уровень двусторонних отношений и страновые приоритеты и цель диверсификации отношений с африканскими странами и наращивания сотрудничества не только с Египтом, ЮАР и Алжиром, но и с другими перспективными с точки зрения экономического сотрудничества и политического партнерства государствами.
Кроме того, России необходимо наращивать двустороннюю помощь африканским странам и создавать для этого необходимую инфраструктуру. Ее главным оператором и центром экспертизы «на местах» должно выступать Россотрудничество, а общие решения по политике в области СМР должны приниматься МИДом или политическим руководством страны, а не Минфином.
Перспективным направлением видится совместное продвижение Россией и Африкой более справедливой и инклюзивной экологической и климатической повестки дня, нежели чем та, что продвигается коллективным Западом с ее фокусированием на сокращении выборов и перекладыванием ответственности за них исключительно на производителей углеродоемкой продукции. Россия также могла бы помочь африканским странам сформировать инфраструктуру измерений и наблюдений за климатическими изменениями, без которой продвигать собственные подходы и повестку дня в этой сфере попросту невозможно.
В области безопасности России в долгосрочной перспективе выгоднее фокусироваться на передаче африканским странам компетенций, подготовке кадров, развитии миротворческой инфраструктуры, содействовать укреплению их собственных вооруженных сил и служб безопасности, поддерживать миссии Африканского союза, нежели чем наращивать собственное непосредственное военное присутствие на континенте на постоянной основе.
Наконец, наиболее перспективными направлениями экспорта российских товаров в Африку являются сельское хозяйство (как сельхозтовары, так и сельхозтехника), машиностроение (прежде всего транспортное) и энергетика (уголь, нефтепродукты), а услуги — образование, здравоохранение, продукция креативных индустрий (искусство, дизайн и архитектура, медиа и коммуникации, цифровые технологии, особенно цифровые системы налогообложения и отслеживания движения капиталов, «умные решения» для городов). При этом важно наращивать не только экспорт, но и импорт из Африки, что по ряду направлений полезно для экономического развития России и окажет стабилизирующее воздействие на политические отношения.
