РЕГУЛИРОВАНИЕ НЕРЕГУЛИРУЕМОГО: О БУДУЩЕМ КРИПТОВАЛЮТЫ
О том, как разные страны пытаются регулировать нерегулироемое
Правительствам и центральным банкам очень сложно регулировать цифровые децентрализованные системы, которые изначально создавались с целью избежать контроля со стороны государства и специально разрабатывались, чтобы исключить государственные органы и банки из своего контура «денежного» обращения и подтверждения транзакций и прав.
На втором десятке лет своего существования криптовалюты превратились из IT-феномена в популярный класс цифровых активов и начинают занимать особое место в мировой экономике и в глобальных финансах, составляя конкуренцию банкам и платёжным системам в сфере трансграничных платежей, отвлекая инвестиционный капитал от традиционного фондового рынка и даже претендуя на роль «цифрового золота», хотя криптовалюты и не выполняют всех основных функций денег.
Криптовалюты – это защищённые цифровым шифрованием коды верификации транзакций (токены) в своей распределённой сети на основе блокчейна. По сути, блокчейн – это инструмент учёта и регистрации, а токен (или coin – «монета») – это новое слово в бухучете после дебита и кредита. Блокчейн не относится к производительным технологиям, в отличие от многих других цифровых технологий, таких как 3D-печать, АСУ ТП, цифровая связь или цифровое фото и видео. К тому же технологии блокчейн-сетей и распределённых реестров катастрофически отстают по энергоэффективности от традиционных технологий цифровых платежей. На одну транзакцию в биткоине по состоянию на январь 2022 года тратилось 2,3 МВт/ч электроэнергии, в то время как на 100 тысяч платежей в системе VISA всего 149 КВт/ч. Разница на девять порядков.
А ещё существуют риски, что «крипта» – сверхпопулярный в мире способ получения лёгких доходов, – может стать «цифровым кладбищем» для денег инвесторов, если регуляторам не удастся обуздать стихию крипторынка. «Пузыри» активов уже начали сдуваться и повышение процентных ставок ФРС США и другими центробанками лишь ускорит этот процесс. А ещё есть опасность, что квантовые компьютеры в недалёком будущем поставят жирный крест на криптографических основах «криптовалют».
И если не будут выработаны международные правила и практика регулирования и не появится глобальная нормативно-правовая среда, то быстрое распространение, высокая волатильность стоимости и растущие объёмы крипторынка могут стать реальной угрозой для стабильности мировых финансов и создать серьёзные проблемы регуляторам и налоговым органов многих стран.
Финансовые, экологические и криминальные риски от криптоактивов
МВФ на своём сайте отмечает, что «криптизация» – процесс перетока средств из национальных валют в криптовалюты, – может снизить способность центральных банков эффективно проводить денежно-кредитную политику. Это также может создать риски для финансовой стабильности стран с формирующимся рынком и развивающейся экономикой. А это уже системные риски. Повышенный спрос на криптоактивы способствует оттоку капитала, что в свою очередь влияет на валютный рынок. (Псевдо) анонимность криптоактивов, по мнению экспертов МВФ, создаёт пробелы в данных для регулирующих органов и может открыть нежелательные двери для отмывания денег, а также для финансирования терроризма. Угрозы налогово-бюджетной политике государств могут усилиться, учитывая, что криптоактивы способствуют уклонению от уплаты налогов. И сеньораж центробанков (прибыль, получаемая от права выпуска валюты) также может снизиться.
Операционные и финансовые риски, связанные с обменом криптоактивами, криптобиржами и кошельками на крипторынке намного выше, чем на регулируемом финансовом рынке. Риски в сфере защиты прав инвесторов и потребителей остаются значительными для всех экономик мира. И всё это подчеркивает необходимость выработки комплексных международных стандартов регулирования крипторынка.
«Майнинг» крипты, требующий колоссальных затрат электроэнергии и отвлекающий реальные ресурсы у мировой экономики в то время, когда Европа и Юго-Восточная Азия испытывают серьёзные энергетические кризисы, вызывает неприятие и критику не только у адептов «зелёной трансформации», но и у правительств стран, следующих принципам устойчивого развития, и у ответственных инвесторов, приверженных принципам ESG. Майнинг криптовалют создаёт огромный углеродный след, перегружает энергосети и генерирующие мощности, а такое уже невозможно игнорировать.
Криптовалюты, позволяющие проводить анонимные расчёты – это настоящая находка для преступных группировок, занимающихся продажей наркотиков, вымогательством, торговлей человеческими органами и другими незаконными операциями. Электронные биткоин-кошельки находили у террористов в Сирии, Ираке, Ливии и в Афганистане. Статистика Global Drug Survey демонстрирует резкий рост использования криптовалют для покупки наркотиков в странах Евросоюза.
В опубликованном 10 января 2022 года отчёте Счётной палаты правительства США (TheU.S. GovernmentAccountabilityOffice) отмечается, что криптовалюты всё чаще используются в торговле людьми и наркотиками. Счётная палата США и следственный отдел Конгресса указывают на пятикратное увеличение количества отчётов о подозрительной деятельности, поданных в Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN), за последние 5 лет.
Регулирование нерегулируемого
Правительствам и центральным банкам очень сложно регулировать цифровые децентрализованные системы, которые изначально создавались с целью избежать контроля со стороны государства и специально разрабатывались, чтобы исключить государственные органы и банки из своего контура «денежного» обращения и подтверждения транзакций и прав.
Ещё сложнее выработать общий подход к криптовалютам для стран с разным экономическим и политическим весом. У крупнейших экономик мира активы традиционных банковских систем составляют десятки триллионов долларов и заметно превосходят размер мирового крипторынка, а у развивающихся стран денежная масса в национальном определении в несколько раз или даже в несколько десятков раз меньше объёма рынка криптовалют. Децентрализованные формы финансов (DeFi) набирают популярность в развитых странах, в то время как одноранговые (P2P) платформы получают всё большее распространение на развивающихся рынках.
Одни центральные банки видят в криптовалютах угрозу для финансового суверенитета своих стран и риски для традиционных банковских систем и граждан, включая риски мошенничества, краж и взломов, поэтому выступают с предложением об их полном запрете. Другие регуляторы считают, что крипторынок достаточно пока только мониторить, чтобы сейчас не мешать инновациям, но в последствии применить существующее законодательство и нормативные акты к этому сектору «цифровых активов».
В государствах с неустойчивыми режимами криптовалюты могут рассматриваться и элитами, и контрэлитами как один из инструментов цветных революций. Крипта, в случае кризиса легитимности, позволяет определённым группам финансировать проведение политических процессов и проводить сделки без ведома властей. Криптовалюты и распределенные базы данных на основе блокчейна позволяют исключить государство из системы денежного обращения и подтверждения прав, поэтому в случае кризиса власти, двоевластия и/или коллапса государственного управления группы интересантов могут продолжать осуществлять финансирование и гарантировать доказательства своих прав на собственность вплоть до момента установления новой власти или контроля со стороны иностранной державы.
Но даже если криптотехнологии выводят пользователей в тёмную зону с точки зрения контроля, то взимодействие крипторынка с реальным миром, реальными людьми и реальными финансами контролировать возможно и необходимо. В мире создана огромная экосистема, состоящая из криптобирж, майнеров, криптообменников, холодных и горячих кошельков, инвесторов, спекулянтов, разработчиков, а также эмитентов стейблкоинов – производных от криптовалют.
Поскольку у развитых и развивающихся стран, у зрелых демократий или сильных государств и у нестабильных режимов отношение к крипторынку разное, адаптировать в одной стране регуляторные правила другой страны будет очень сложно. Правила должны быть общемировыми и исключать регуляторный арбитраж.
Проблема регулирования крипторынка стала мировой, поэтому координацию усилий регуляторов по созданию правил и процедур начинают брать на себе глобальные институты управления финансами, такие как Международный валютный фонд, Базельский комитет по банковскому надзору, Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег – ФАТФ (Financial Action Task Force, FATF), Международная организация Комиссии по ценным бумагам (IOSOC).
Планируется, что в зону контроля регуляторов будут включены операции по обмену традиционных фиатных валют на криптовалюты, криптобиржи, посредники, предоставляющие доступ к криптокошелькам и услугам, а также любые экономические субъекты, принимающие платежи как в традиционных валютах, так и в крипте. Будет проведена стандартизация платёжных систем и введена сертификация провайдеров услуг хранения и клиринга транзакций. Под отдельный контроль, а в ряде стран и под запрет, попадёт майнинг криптовалют.
Рекомендации глобальных институтов по регулированию криптоактивов
МВФ считает, что глобальная нормативно-правовая база регулирования должна содержать как минимум три основных элемента: обязательное лицензирование; единые регуляторные требования к поставщикам услуг; единые требования к капиталу и ликвидности финансовых организаций.
Поставщики услуг по хранению, расчётам и передаче криптоактивов должны иметь лицензию и пройти авторизацию, причём критерии лицензирования должны быть международными.
К услугам и продуктам для инвестиций должны предъявляться требования, аналогичные требованиям, установленным регулятором рынка ценных бумаг для брокеров и дилеров, а к услугам и продуктам для платежей должны быть установлены требования, аналогичные требованиям к банковским депозитам кредитных организаций, которые контролируются центральными банками или органами по надзору за платежами.
Органы регулирования банковской сферы, ценных бумаг, страхования и пенсионного обеспечения должны устанавливать требования к капиталу и ликвидности кредитных и некредитных финансовых организаций, определять лимиты на разные типы криптоактивов, а также требовать оценку рисков и способностей инвесторов принимать разумные решения. Если регулируемые организации предоставляют депозитарные услуги по хранению криптоактивов, то требования должны быть направлены на устранения рисков, возникающих в связи с исполнением обязанностей по хранению и учёту.
Независимо от первоначальных полномочий все надзорные органы государств от центральных банков, финансовых и фискальных регуляторов до органов по контролю операций ценными бумагами должны получить дополнительные полномочия по регулированию криптоактивов и координировать свои действия на межнациональном уровне для устранения рисков, возникающих в результате различных видов использования криптовалют и их производных.
Императивы МФВ предполагают, что традиционной банковской системе необходимо срочно взять контроль над рынком криптоактивов из-за угрозы, исходящей от децентрализованного финансирования, поскольу финансы из банков переходят в руки отдельных лиц (юридических и физических), которые действуют вне правового поля, стремятся захватить значительную долю крипторынка и сопротивляются нормативным изменениям.
МВФ также предупреждает, что некоторые страны могут соблазниться более простым решением – принять криптоактивы в качестве дополнительных национальных валют, поскольку многие криптовалюты относительно безопасны и легкодоступны для транзакций. Но в большинстве случаев риски и затраты перевешивают потенциальные выгоды. Пострадает финансовая целостность и внутренние цены могут стать крайне нестабильными. В документах МВФ не говорится о наказании стран, легализовавших криптовалюты в качестве законного средства платежа, но вряд ли центральные банки рискнут выступить против позиции МВФ.
ФАТФ установила стандарт регулирования виртуальных активов и соответствующих поставщиков услуг для принятия мер по борьбе с отмыванием денег и для ограничения рисков. Но пока не все страны последовательны в соблюдении этого стандарта и это может создать проблемы, учитывая трансграничный характер операций с криптоактивами.
Практика реального регулирования крипты
США
В Соединённых Штатах криптоактивы находятся в зоне внимания сразу нескольких федеральных ведомств: Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC), Комиссии по торговле товарными фьючерсами (САЕС), Налогового управления (IRS), Управления валютного контроля (OCC), Сеть (агентство) по борьбе с финансовыми преступлениями (Financial Crimes Enforcement Network – FinCEN).
При этом в США нет единого определения, что такое криптовалюта. С точки зрения юридической практики использование размытых определений («цифровые активы») дают законодателям и регуляторам больше возможностей для регулирования и контроля. Основные полномочия находятся в руках Комиссии по ценным бумагам и биржам, которая контролирует выпуск и перепродажу любого цифрового актива. В соответствии с законодательством США понятие «ценная бумага» включает в себя «инвестиционный контракт», что в определении Верховного суда США означает вложение денег в любое предприятие с разумным ожиданием получения прибыли от предпринимательских или управленческих усилий других лиц. SEC считает, что любой эмитированный токен имеет «полезность», а значит считается ценной бумагой и подпадает под регулирование. А если это «ценная бумага», то эмитент криптовалютных токенов обязан зарегистрировать их эмиссию. И SEC имеет право как зарегистрировать, так и отказать в регистрации. Отказ, например, получили Telegram, Kik Interactive Inc и Meta (Facebook).
Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями контролирует лиц, предоставляющих финансовые услуги по обмену и хранению криповалютных активов. За несоблюдение правил FinCEN предусмотрены санкции, включающие штрафы и уголовное преследование, и эти санкции могут распространяться и на иностранных лиц. За этим следит Управление Минфина США по контролю за иностранными активами (OFAC).
FinCEN, например, наложила гражданский штраф в размере 100 миллионов долларов на одну из крупнейших бирж деривативов виртуальной валюты BitMEX за нарушение Закона о банковской тайне (BSA) и за игнорирование регламентов FinCEN.
Налоговое управление США считает криптоактивы имуществом, которое облагается налогом на любую прибыть от операций с криптовалютами, сколь бы виртуальными они не были.
Китай
Власти КНР ввели запрет на финансовые операции с криптовалютами и проводят последовательную борьбу с майнигом цифровых активов. В сентябре 2021 года Народный банк Китая объявил незаконными все транзакции в криптовалюте. Китайский регулятор считает, что такая деятельность «серьёзно угрожает безопасности имущества людей». Заявление Народного банка Китая подчёркивает, что коммерческая деятельность, связанная с виртуальной валютой, является «незаконной финансовой деятельностью» и недопустима.
Национальная комиссия по развитию и реформам Китая (NDRC) выпустила уведомление, в котором говорилось, что страна примет жёсткие меры в отношении «добычи» криптовалют в рамках своих усилий по сокращению выбросов углерода. В постановлении NDRC говорится, что такие действия, как майнинг, и любые проекты по майнингу должны быть помечены как «подлежащие устранению».
Одновременно Китай готовится к запуску цифрового юаня, который будет одной из форм национальной валюты Китая наряду с наличными и безналичными юанями.
Европейский союз
Криптовалюты являются законными активами в Европейском союзе с отдельными правилами государств-членов. Налогообложение криптовалюты в каждой стране своё и ставки налога на полученный доход находится в диапазоне от 0 до 50 процентов. В 2015 году Суд ЕС постановил, что обмены между традиционной валютой и криптовалютой или виртуальными валютами должны быть освобождены от НДС (налога на добавленную стоимость), поскольку криптовалюты представляют собой услуги, а не товары. В 2021 году Европейская комиссия опубликовала пакет законодательных предложений по регулированию переводов средств и некоторых криптоактивов для защиты граждан ЕС и финансовой системы от отмывания денег и финансирования терроризма. В ЕС установлен порог в 1000 евро на передачу информации о транзакциях с криптоативами в соответствии с рекомендациями ФАТФ
ЕС предлагает ввести специальный режим для поставщиков крипто-активов, в соответствии с «Положением о рынках криптоактивов» (MiCA) и «Законом о цифровой операционной устойчивости» (DORA). Европейский совет указывает на своём сайте, что цель MiCA – создать нормативно-правовую базу для рынка криптоактивов, которая поддерживает инновации и использует потенциал криптоактивов таким образом, чтобы сохранить финансовую стабильность и защитить инвесторов. Цель DORA – создать нормативно-правовую базу для цифровой операционной устойчивости, с помощью которой все фирмы должны гарантировать, что они могут противостоять всем типам сбоев и угроз, связанных с информационными и коммуникационными технологиями, для предотвращения и смягчения киберугроз. После принятия этих законов и положений только лицензированным провайдерам будет разрешено предлагать криптовалюту и управлять криптовалютными биржами в ЕС.
Япония
Японское законодательство определяет «криптоактивы» как способы оплаты, которые не деноминированы в фиатной валюте и могут использоваться любыми лицами. Нет никаких ограничений на владение и инвестирование в криптовалюты. В Японии надзор за поставщиками услуг обмена криптоактивами осуществляет Агентство финансовых услуг (FSA). FSA также сотрудничает с двумя саморегулируемыми организациями индустрии криптовалют: с Японской ассоциацией бирж виртуальных валют (JVCEA) и с Японской ассоциацией предложения токенов безопасности (JSTOA). JSTOA фокусируется на проектах по выпуску токенов и на краудфандинговых мероприятиях. JVCEA уполномочена создавать правила, применимые к биржам криптовалют. С 2021 года на криптоактивы в Японии распространяется режим борьбы с отмыванием денег и криптовалюты попадают под действие «Закона о предотвращении передачи преступных доходов».
Вывод
Единого подхода к регулированию криптоактивов пока не существует. Стандарты регулирования, применимые к криптоактивам в разных странах в основном ограничиваются отмыванием денег и предложениями по контролю финансовых рисков. Глобальные институты управления финансовой сферой настаивают на внедрении единых стандартов и на применении существующего регулирования ценных бумаг, биржевой и банковской деятельности к криптовалютной сфере.
К тому же центральные банки развитых стран в ближайшем будущем начнут запускать в обращение цифровые версии своих фиатных валют (национальная цифровая валюта, или central bank digital currency, CBDC) и, возможно, не потерпят конкуренции со стороны крипты. Тогда глобальный финансовый мир пойдёт по пути запрета криптовактивов по примеру Народного банка Китая или Банка России.
