ИТОГИ IX САММИТА АМЕРИК 2022 В ЛОС-АНДЖЕЛЕСЕ
Российский Совет по международным делам
К Лос-Анджелесской декларации по миграции рано или поздно подключатся все страны, чему будет способствовать прямая, адресная работа с каждой страной отдельно
Девятый Саммит Америк, прошедший на год позже запланированного из-за пандемии, привлек рекордное внимание латиноамериканских и мировых СМИ еще на стадии подготовки. И дело не столько в том, как Вашингтон провел «пригласительную кампанию», и как на нее (ожидаемо) отреагировали латиноамериканские лидеры. Скорее, от Белого дома ожидали новых идей, подходов, предложений, которые бы позволили подтвердить и даже упрочить лидерство США в Западном полушарии особенно в свете растущей конкуренцией с Китаем в зоне традиционных американских интересов. Продемонстрировать прорыв у Дж. Байдена не получилось — итоговая декларация оказалась значительно уже изначально предполагаемой, а латиноамериканцы в очередной раз продемонстрировали свою субъектность на мировой арене. Дипломатическим триумфом для Дж. Байдена Саммит Америк не стал, но не стоит недооценивать способность Вашингтона играть «в долгую», обходными путями добиваясь своих целей. Подобных примеров в недавней истории было несколько.
Рекордная неявка
Главная сенсация Форума — демонстративный отказ пяти глав государств (Мексика, Боливия, Гондурас, Гватемала, Сальвадор) лично посетить мероприятие. Всего отсутствовало одиннадцать лидеров — абсолютный рекорд всех саммитов. Кто-то не приехал в силу объективных обстоятельств, но у каждого, кто отказался от личного участия, был свой набор причин, основная из которых — нашумевшее решение Белого дома не приглашать лидеров Кубы, Никарагуа и Венесуэлы. Традиционно на прежних саммитах принимающая сторона самостоятельно определяла круг приглашенных, и скандалы случались и ранее. В 2018 г. власти Перу не пригласили Николаса Мадуро, а до этого традиционно США выступали против участия Кубы (страна участвовала всего дважды).
Многие наблюдатели сочли жесткую позицию Дж. Байдена по тройке стран нелогичной, учитывая одновременные усилия Вашингтона по нормализации отношений с Гаваной и Каракасом, вылившихся в недавнее смягчение санкций. Однако необходимо отметить, что идеологическая компонента в отношениях с регионом для США традиционно — одна из ключевых. Также Дж. Байден не мог игнорировать жесткую позицию большой части американских элит — приглашение этих трех стран обернулось бы для действующей администрации чудовищными внутриполитическими последствиями. Правда показательным стал и отказ Белого дома пригласить своего «протеже» в Венесуэле — Хуана Гуайдо, с которым Джо Байден провел лишь телефонный разговор.
Стоит аккуратно интерпретировать отказ ряда латиноамериканских лидеров от личного участия. Зачастую такое решение выглядело как желание громко заявить Вашингтону свою позицию, создать информационный повод. Тем более почти все проигнорировавшие мероприятие главы стран прислали обширные делегации и за всем происходящим внимательно следили.
Тем не менее даже среди тех президентов или глав правительств, которые посетили Лос-Анджелес, многие открыто выразили свое несогласие с подходами Вашингтона и осудили неприглашение тройки стран. Но наиболее ярко это сделали президент Аргентины Альберто Фернандес и премьер-министр Белиза Джонни Брисеньо. Они дипломатично, но прямо высказали свои претензии лично Дж. Байдену в ходе первого основного заседания. Оба лидера осудили политику санкций против Кубы и Венесуэлы, а также исключение этих государств из числа приглашенных. В ответном слове Дж. Байден был вынужден делать примирительные заявления о необходимости искать общий язык, несмотря на имеющиеся различия. Многие наблюдатели расценили демарш латиноамериканцев как проявление ослабления позиций США в регионе и как символ новых геополитических реалий в Западном полушарии.
Однако в действительности лидеры США уже по традиции выслушивают прямую критику или несогласие со стороны латиноамериканских партнеров. Достаточно вспомнить знаменитый IV Саммит Америк 2005 г. в Мар-дель-Плате, где три президента (Лула да Силва, Уго Чавес и Нестор Киршнер) в присутствии Дж. Буша-младшего громко «похоронили» проект Всеамериканской зоны свободной торговли (ALCA). Осуждение латиноамериканцами санкций против Кубы и ее исключения из форумов также стали традиционными. Но Вашингтон умеет переводить работу по многим направлениям, где он, казалось бы, сталкивается с консолидированным отпором латиноамериканцев, в двусторонний формат, где возможностей для продавливания своих позиции и интересов у него гораздо больше. Так, после провала проекта ALCA США сделали упор на двусторонних соглашениях о свободной торговле, сумев за последующее десятилетие заключить их с большей частью стран региона.
Язык инициатив
Основной посыл Вашингтона в ходе Саммита можно сформулировать как желание ограничить присутствие внешних игроков в зоне их традиционных интересов. Китай, никак не участвовавший в Саммите и не упоминавшийся американскими официальными лицами в выступлениях, на самом деле незримо присутствовал. Во время своего основного выступления на открытии форума 6 июня Дж. Байден после оглашения новых предложений по сотрудничеству подчеркивал, что у Западного полушария достаточно собственных ресурсов, чтобы решить все свои основные проблемы. Сдерживать экспансию Китая в ЛКА США пытаются, однако пока им не удается в полной мере перехватить инициативу. Предложенная Вашингтоном новая инициатива «Американское партнерство ради экономического процветания» можно расценить в качестве попытки противопоставить что-то китайским стратегическим предложениям для Латинской Америки, среди которых — проект «Новый шелковый путь». Американцы традиционно прибегали к такой форме общения с латиноамериканцами, как выдвижение стратегических инициатив (достаточно вспомнить Джона Кеннеди или Джорджа Буша-старшего). Потеряв инициативу в регионе в период президентства Д. Трампа, Дж. Байден стремится ответить на основные вызовы развития — постпандемийное восстановление, миграция и безопасность, цифровизация, восстановление инвестиций, «зеленая» повестка. Многие элементы новой инициативы еще не до конца ясны. Заметно, что Белый дом готовил предложения «на скорую руку», без глубокой проработки всех пунктов. Вместе с тем очевидно его стремление удержать лидерство в таких сферах, как цифровизация (в пику проекту «Электронный шелковый путь»), ВТС, логистика, «зеленые» технологии.
Однако новые предложения Дж. Байдена вызвали у многих экспертов понятный скепсис. Прежде всего бросается в глаза откровенно незначительный объем их финансирования со стороны Вашингтона, особенно в сравнении с той помощью, которую он оказывает сейчас Украине. Акцент на экологическую повестку и соблюдение демократических норм может восприниматься как инструмент будущих ограничений против тех, кто, по мнению США, их не выполняет. Включение американцами таких требований уже стало стандартным элементом торговых соглашений (например, USMCA).
Каждый Саммит Америк традиционно заканчивается подписанием широкой по тематическому охвату итоговой декларации, которая включает все актуальные проблемы социального, экономического, политического развития. Ждали подобного масштабного документа и от организаторов текущего форума. Однако по итогам была принята лишь Лос-Анджелесская декларация по миграции и безопасности, суть которой сводится к стремлению Вашингтона «разделить ответственность» за решение миграционного кризиса со всеми государствами ЛКА — как странами-исхода, так и транзитными. Безусловно, проблема латиноамериканских мигрантов — одна из острейших для США, Мексики и центральноамериканских государств. Ситуация может осложниться ввиду ожидаемого продовольственного кризиса, который вызван, по мнению Белого дома, российской СВО на Украине. Декларация включает широкий набор мер по обеспечению безопасности потоков переселенцев, борьбе с причинами исхода, усилению региональной координации и сотрудничества в этой сфере. Документ подписали 20 государств (некоторые воздержались), включая все центральноамериканские, лидеры которых отсутствовали.
Признавая важность взаимодействия в миграционной сфере, можно предположить, что латиноамериканцы от США ждали больших инициатив, чем просто призыв «разделять ответственность». Известно, что изначальные амбиции организаторов касались гораздо более широкого круга вопросов, не только миграции. Предварительно обсуждалась декларация по экологической проблематике и охране окружающей среды, однако из-за несогласия Бразилии ее подписывать (под предлогом того, что профильное законодательство в стране и так уже достаточно строгое) на итоговое подписание документ не вынесли. Вашингтон в предварительном порядке проводил в двустороннем режиме работу с ключевыми производителями, призывая нарастить добычу нефти и увеличить экспорт сельскохозяйственных товаров для противодействия энергетическому и продовольственному кризису. О том, что основная причина этих кризисов — «агрессия Путина против Украины», Дж. Байден говорил во время основного выступления. Возможно, что Вашингтон рассчитывал в итоговом документе увязать осуждение российских действий с планами коллективного противодействия нарастающим кризисам (если бы ему удалось добиться поддержки латиноамериканцами таких решений).
Для многих наблюдателей проблемы с явкой глав государств и откровенная ограниченность итоговых решений и документов однозначно интерпретируются как дипломатическое поражение Дж. Байдена и свидетельство ослабления позиций Вашингтона в ЛКА. Однако Саммит Америк — это лишь «вершина айсберга» всех сложнейших, многослойных отношений США с регионом. Америка остается основным торгово-экономическим партнером Латинской Америки, важнейшим источником технологий и инвестиций. Действительно, в 2000-х гг. наблюдался определенный провал в торговле. Однако в последние годы Вашингтону удалось во-многом восстановить свои позиции, несмотря на активную экспансию Китая в регионе. США — ключевой фактор безопасности в Латинской Америке, главный реципиент мигрантов, его влияние на правительства большинства стран региона нельзя недооценивать, даже несмотря на очевидный рост субъектности со стороны последних. Сделав выводы из неудач Саммита, Белый дом, сохраняя все ресурсы влияния, продолжит «перемалывать» нужную им повестку в двустороннем формате. Наиболее ярко такой подход отражается в ответе государственного секретаря Энтони Блинкена на вопрос журналиста, заданный в ходе итоговой пресс-конференции. Комментируя отказ отдельных стран подписать Лос-Анджелесскую декларацию по миграции, чиновник выразил уверенность, что рано или поздно все страны к ней подключатся, а способствовать этому будет прямая, адресная работа с каждой страной отдельно. «Стратегического терпения» Вашингтону не занимать.
