ХОЛОДНЕЕ, ЧЕМ В ХОЛОДНУЮ
Как контроль над вооружениями стал заложником конфликта вокруг Украины
В период холодной войны Москве и Вашингтону удавалось договариваться о контроле над вооружениями вне зависимости от степени их вовлеченности в региональные конфликты, будь то противостояние в Европе или война в Афганистане. В случае с Украиной ситуация иная: одним из побочных эффектов ввода российских войск в эту страну стало замораживание переговоров между РФ и США по контролю над вооружениями. Запущенный в 2021 году процесс выработки новых соглашений в этой сфере остановлен. Последний из действующих двусторонних договоров — о стратегических наступательных вооружениях — сталкивается с серьезными проблемами. Между тем развал системы контроля над вооружениями приведет к еще большему недоверию, непредсказуемости и нестабильности.
Шаг вперед…
Для сферы контроля над вооружениями 2022 год начался в целом неплохо. 26 января США дали ответ на требования России в сфере безопасности, и, хоть они отказались предоставить гарантии невступления Украины в НАТО и отвести силы альянса на позиции 1997 года, в области стратегической стабильности Вашингтон был явно настроен на поиски компромиссов.
Из ответа США следовало, что американцы готовы договариваться по целому ряду тем, на обсуждении которых Россия безуспешно настаивала на протяжении последних нескольких лет. Наиболее яркий пример: обнародованное Россией в 2019 году предложение ввести мораторий на размещение в Европе ракет средней и меньшей дальности наземного базирования.
До января 2022 года США и их союзники по НАТО публично называли инициативу РФ «неприемлемой и не заслуживающей доверия».
Однако в ответе Вашингтона на требования Москвы от 26 января прямо говорилось, что американцы согласны договариваться по этому вопросу.
Более того, в письме уточнялось, что США готовы обсудить с Россией механизм прозрачности для подтверждения отсутствия крылатых ракет Tomahawk в местах размещения установок Aegis Ashore в Румынии и Польше при условии, что Россия обеспечит взаимные условия транспарентности в отношении двух выбранных США баз ракет наземного базирования на своей территории. Ранее российская сторона сама предлагала ввести схожие меры верификации, однако прислушались к Москве только на фоне выдвинутого ею в декабре 2021 года ультиматума по Украине и концентрации войск на границе с Украиной.
В своем ответе от 26 января США также сообщили о готовности изучить возможности расширения режима уведомлений об учениях и меры по снижению ядерной опасности, в том числе в отношении стратегических бомбардировщиков—носителей ядерного оружия. Кроме того, в послании из Вашингтона говорилось о готовности американской стороны обсудить с Россией разногласия по контролю над обычными вооружениями и дополнительные меры по предотвращению опасных инцидентов на море и в воздухе.
И хоть российские официальные лица называли эти предложения США «второстепенными» по сравнению с главными требованиями РФ о нерасширении НАТО и отводе натовской инфраструктуры, у многих наблюдателей складывалось впечатление, что Москва просто торгуется. Не особо изящно, но весьма эффективно укрепляет свои переговорные позиции. Тем более что российские официальные лица заверяли, что никакого «вторжения» на Украину не планируется, а в МИД РФ еще в середине февраля высказывали надежду, что «в комплексе» Россия и страны—члены НАТО могли бы выйти на «неплохой пакетный результат».
Неверие в то, что Россия попытается разрешить «украинский вопрос» силой, и уверенность в том, что контроль над вооружениями является для Москвы одним из внешнеполитических приоритетов, настраивали многих на осторожный оптимизм.
Казалось, что вот-вот войска, как и было обещано, отведут и между РФ и США начнется интенсивный переговорный процесс.
База под это уже имелась: в ходе своей встречи в Женеве в июне 2021 года президенты РФ и США Владимир Путин и Джо Байден запустили «диалог по стратегической стабильности», целью которого должна была стать выработка новых двусторонних соглашений на смену истекающему в 2026 году Договору о стратегических наступательных вооружениях (ДСНВ). В рамках этого процесса делегации двух стран успели провести два раунда очных переговоров. Их результаты были скромными, но обнадеживающими.
…и два назад
Однако после признания Россией независимости ДНР и ЛНР, а затем и ввода российских войск на Украину эти надежды рухнули. Госсекретарь США Энтони Блинкен, планировавший 24 февраля встретиться со своим российским коллегой Сергеем Лавровым в Женеве, заявил, что более не видит в этом смысла. Вскоре США прервали свое участие в двустороннем «диалоге по стратегической стабильности». О позитивных моментах из декабрьско-февральской переписки уже никто и не вспоминал. На фоне военных действий на Украине все ушло на второй план.
Так было примерно полгода, но где-то с августа Вашингтон начал подавать сигналы о готовности вернуться к обсуждению тематики контроля над вооружениями с Москвой.
Об этом, в частности, заявил президент Джо Байден в обращении к участникам обзорной конференции Договора о нераспространении ядерного оружия. Напомнив, что «даже на пике холодной войны Соединенные Штаты и Советский Союз могли работать вместе, чтобы поддержать общую ответственность и обеспечить стратегическую стабильность», хозяин Белого дома объявил: «Моя администрация готова оперативно провести переговоры о новых рамках контроля над вооружениями, которые могли бы прийти на смену истекающему в 2026 году ДСНВ».
Возобновление переговоров Джо Байден, однако, обусловил рядом расплывчато сформулированных требований к России в контексте Украины: «Для переговоров нужен добросовестный партнер. Жестокая и неспровоцированная агрессия России на Украине разрушила мир в Европе и представляет собой атаку на фундаментальные принципы международного порядка. В этом контексте Россия должна продемонстрировать, что она готова возобновить работу по контролю над ядерными вооружениями с США».
В Москве же сочли, что раз «диалог по стратегической стабильности» был прерван по инициативе США, то они должны просить о его возобновлении, а не требования предъявлять.
Наиболее жестко по этому поводу высказался зампред Совета безопасности России Дмитрий Медведев, в бытность президентом в 2010 году подписавший ДСНВ с США.
«Пусть сами прибегут или приползут и попросят об этом (о возобновлении переговоров по стратегической стабильности.— “Ъ”). И ценят это как особую милость. А иначе это выглядит так: они нам — сплошные мерзости, а мы им — нате, пожалте, ядерную сделку,— написал он в своем Telegram-канале (орфография автора сохранена).— Непродуктивно, опасно и смотрится как проявление слабости. Пусть оценят такой диалог по-настоящему и просят о нем на всех улицах и в подворотнях».
Вернуться к состоянию ante bellum у Москвы и Вашингтона так не получилось.
Зеркальный ответ
В это же время ДСНВ столкнулся с серьезными проблемами: 8 августа Россия объявила о временном выводе своих объектов из-под инспекций по договору, обвинив США в том, что они пытались возобновить проверки на местах, не получив на это добро с российской стороны.
Напомним, по ДСНВ у каждой из сторон есть право проводить на объектах другой до 18 проверок в год. Инспектировать можно базы межконтинентальных баллистических ракет, базы стратегических подводных лодок и авиабазы стратегической авиации, а также места загрузки, складирования, ремонта. С 2011 по 2020 год сторонами было осуществлено 328 таких проверок. C 2020 года из-за эпидемии COVID-19 РФ и США инспекций не проводили — изначально это было их обоюдным решением. Но в июле этого года США решили, что угроза эпидемии отступила, и уведомили Россию о планах направить своих специалистов на ее ядерные объекты. Российские власти сочли, что это было сделано «в явочном порядке», и расценили это как «откровенную провокацию». После чего Москва и объявила о временной приостановке инспекций.
При этом из комментариев российских официальных лиц изначально следовало, что главным препятствием для проведения проверок в рамках ДСНВ являются практические последствия конфронтации между РФ и США из-за Украины. То есть санкции. «Речь об отсутствии по вине Запада нормального авиасообщения, игнорировании наших обращений о подтверждении возможности пролета наших самолетов с инспекторами через воздушное пространство транзитных стран, визовых проблемах при транзите, трудностях с осуществлением платежей за услуги в ходе инспекций»,— пояснил в августе замглавы МИД РФ Сергей Рябков.
Урегулировать разногласия между Москвой и Вашингтоном по вопросу об инспекциях было призвано заседание двусторонней консультативной комиссии — еще одного механизма в рамках ДСНВ.
При этом у России накопились свои претензии к США в рамках этого договора: в октябре Москва в очередной раз дала понять, что, с ее точки зрения, Вашингтон не в полной мере придерживается его требований. Речь идет о возможной обратимости конверсии пусковых установок американских баллистических ракет подводных лодок и тяжелых бомбардировщиков. Россия предполагает, что США, выводя свои баллистические ракеты подводных лодок и тяжелые бомбардировщики из зачета по договору, делают это так, чтобы в любой момент сделать их вновь пригодными для оснащения ядерным оружием. В ходе предыдущих контактов стороны рассмотрели ряд взаимоприемлемых вариантов решения этой проблемы, однако протестировать их на практике пока не удалось.
Обсудить накопившиеся вопросы было решено 29 ноября — 6 декабря. Ранее подобные встречи проходили в Женеве. Однако Москва более не считает Швейцарию, присоединившуюся к большей части введенных в отношении РФ западных санкций, нейтральным государством и не хочет осуществлять на ее территории контакты с третьими сторонами. Поэтому для проведения заседания двусторонней консультативной комиссии выбрали новое место: Каир.
Делегации двух стран уже буквально сидели на чемоданах, когда стало известно, что по инициативе российской стороны встреча переносится на неопределенный срок.
Из пояснений российских официальных лиц четко следовало: проблема не в ДСНВ, а в конфронтации вокруг Украины.
По словам официального представителя МИД РФ Марии Захаровой, решение было принято «с учетом крайне негативной ситуации в российско-американских отношениях, которая была создана Вашингтоном и продолжает неуклонно деградировать». Эта ситуация, по словам дипломата, «не могла не затронуть и сферу контроля над вооружениями, которую невозможно рассматривать как нечто автономное и существующее в отрыве от геополитических реалий». «Нужно иметь очень своеобразную логику, чтобы говорить России о сдержанности, транспарентности и предсказуемости в военных вопросах, одновременно помогая киевскому режиму убивать наших военных и мирное население в российских регионах, предоставляя для этого все более разрушительные средства вооруженной борьбы и направляя на Украину американских инструкторов, советников и наемников»,— заявила она.
Об этом же в интервью ТАСС чуть позже сказал посол РФ в США Анатолий Антонов: «Нельзя изолировать проблему созыва заседания двусторонней консультативной комиссии по ДСНВ от общего состояния российско-американских отношений. Против нас развернута война. Противник добивается стратегического поражения России. Налицо попытки раскачать внутриполитическую и экономическую ситуацию. И в этих условиях мы должны, как ни в чем не бывало, разрешить американцам посещать святая святых — систему безопасности Российской Федерации, — а именно военные базы, где развернуты силы ядерного сдерживания?»
В МИД РФ заявили, что ожидают «от США добросовестных усилий по созданию условий для проведения сессии двусторонней консультативной комиссии в 2023 году и возвращения к полноформатному выполнению всех положений договора».
Таким образом, Москва, по сути, отзеркалила февральское решение Вашингтона о приостановке «диалога по стратегической стабильности», поставив вопросы контроля над вооружением в зависимость от конфликта вокруг Украины. Даже условия для возобновления контактов российская сторона сформулировала похоже: Вашингтон призвал Москву стать «добросовестным партнером», а она его — предпринять «добросовестные усилия».
Не встречным курсом
Когда теперь состоится очное заседание двусторонней консультативной комиссии по ДСНВ и что будет с нерешенными вопросами, включая инспекции, пока совершенно не ясно. Если в Москве в качестве условия будут настаивать на смене Вашингтоном своего внешнеполитического курса, включая прекращение американцами военной помощи Киеву, то в обозримом будущем ни консультации по договору, ни инспекции не состоятся.
Сергей Лавров 28 декабря в интервью «Первому каналу» сказал, что Россия передала США, что она «полностью привержена своим обязательствам по договору в той части, в которой они могут быть реализованы на равноправной основе».
«Будем своевременно и в полном объеме предоставлять им информацию, предусмотренную договором и направлять соответствующие уведомления», — уточнил господин Лавров.
Однако лишь дистанционного обмена информацией и уведомлениями о пусках США может показаться мало. В Вашингтоне уже звучат заявления о том, что России на слово доверять нельзя, и без инспекций на местах договор не отвечает национальным интересам США. Скоро начнется процесс составления ежегодного доклада Госдепартамента «О соблюдении международных соглашений в области контроля над вооружениями, нераспространения и разоружения». Если проверки на местах по ДСНВ так и не возобновятся (а до конца июня 2023 года американцы хотели бы провести максимальное количество инспекций, предусмотренных соглашением) и не состоится заседание комиссии, то не исключено, что в следующем отчете будет сказано, что Россия не в полной мере выполняет договор.
Это, в свою очередь, может привести к тому, что Конгресс при удобном случае внесет поправку о запрете выделения средств на сотрудничество с Россией по ДСНВ, то есть фактически потребует приостановить исполнение договора до возобновления сотрудничества с российской стороны. Либо же администрация Джо Байдена сама пойдет на такой шаг.
Если же США не будут выполнять ДСНВ, то и Россия может совсем отказаться от своих обязательств.
В таком случае станет неэффективным или развалится ключевой и (и по сути) последний из российско-американских договоров в сфере контроля над вооружениями.
Отсутствие договоренностей в этой сфере чревато тремя негативными последствиями. Еще большим недоверием: при выполнении договоров военные и дипломаты двух стран регулярно общались, причем лично, что укрепляло личные связи и взаимопонимание. Еще большей непредсказуемостью: в отсутствие потолков и рамок каждая из сторон будет склонна завышать потенциал другой и при своем планировании исходить из худших сценариев. И еще большей нестабильностью: это фактически неминуемо при усилении гонки вооружений, не охваченных никакими договорами.
