«СТРОИТЕЛЬНЫЕ ЛЕСА» НОВОЙ КОНФРОНТАЦИИ
Владимир Овчинский, Юрий Жданов
США и ЕС планирует для Украины систему безопасности, которая втягивает ее в новые конфликты с Россией
Опять со всех сторон, даже на переговорах Зеленского с директором ЦРУ Бернсом заговорили о «мирных переговорах». Но «формулы мира» таковы, что направлены не на «замораживание» или остановку военного конфликта, а, наоборот, на его разжигание.
Это же относится и к различного рода предложениям «фабрик мыли» США и Запада в целом.
Фонд Карнеги подготовил в июне 2023 года доклад «Предвидение долгосрочного соглашения о безопасности на Украине». Это концептуальный документ о том, как США и его союзники собираются обеспечивать безопасность Украины в ее противостоянии с Россией (автор — Эрик Чиарамелла, старший научный сотрудник программы Фонда Карнеги «Россия и Евразия»).
В этом документе подробно изложено предложение по устойчивому многостороннему соглашению о безопасности, в рамках которого «Украина имеет сильные вооруженные силы, подкрепленные юридически закрепленными обещаниями поддержки — обучения, оснащения и оборонно-промышленного сотрудничества — со стороны Соединенных Штатов и Европы».
Модель, изложенная в этом документе, основана на официальных предложениях украинского правительства и уроках отношений США в области безопасности с близкими партнерами, которые не являются союзниками по договору, в частности с Израилем.
Приоритет отдается стратегии сдерживания путем воспрепятствования: располагая сильными, модернизированными и хорошо обученными вооруженными силами, Украина может повысить цену будущей агрессии до такой степени, что Россия потеряет уверенность в своей способности достичь там своих целей с помощью силы.
В документе сказано, что «независимо от развития событий на поле боя, Украина и ее партнеры должны сейчас договориться о долгосрочном соглашении о безопасности. Рано или поздно достичь консенсуса по рамочной программе имеет больше смысла, чем откладывать спорные решения до окончания крупномасштабных боевых действий. Договоренность о безопасности может подорвать уверенность президента Владимира Путина в том, что Россия может пережить Украину и Запад. Он также может заверить Украину, что сможет защитить свой суверенитет, даже если в этом году не освободит всю свою территорию. Многие из элементов, содержащихся в этом предложении, могут быть реализованы в военное время — более того, некоторые из них уже реализованы — и усилены после войны».
Предлагаемая модель безопасности не обязательно является альтернативой членству в НАТО, которое пользуется сильной поддержкой руководства и общественности Украины. Союзники пообещали стране возможное место в НАТО, но ясно дали понять, что это не будет на повестке дня, пока идет война.
Даже когда война закончится, они вряд ли быстро примут Украину.
Таким образом, предложение здесь направлено «на повышение способности страны защищать себя, поскольку в обозримом будущем она останется вне НАТО. В то же время подчеркивается решающая роль вступления Украины в ЕС для ее долгосрочной безопасности».
В документе говорится, что Соединенные Штаты должны возглавить разговор о будущей системе безопасности. «Беспрецедентная способность США оказывать помощь в области безопасности и многонациональная координация делают ее жизненно важной для успеха договоренности, но четкое долгосрочное обязательство США перед Украиной также побудит Европу увеличить свои обязательства, тем самым обеспечив надлежащее распределение бремени».
Поскольку членство в Европейском союзе (ЕС) и Организации Североатлантического договора (НАТО) еще далеко, страна застряла в опасной серой зоне: вне европейского порядка безопасности и перед лицом острой военной угрозы на неопределенный срок. Президент Джо Байден и другие западные лидеры ясно дали понять, что они не будут посылать собственные силы своих стран для защиты Украины, пока она подвергается нападению. Более того, перебрасывая технику на Украину в преддверии ее контрнаступления, Соединенные Штаты и европейские страны сократили свои запасы без четкого плана поддержания высокого уровня военной помощи после этого.
Вот почему Украина и ее партнеры должны выработать механизм безопасности сейчас: достаточно прочный, «чтобы поколебать веру Кремля в то, что он может переждать Запад. Неразумно откладывать это обсуждение до тех пор, пока не станет ясен исход контрнаступления Украины».
«Необходимо срочно разработать и внедрить формулу, чтобы Киев мог создать надежные, устойчивые силы самообороны, даже если война бушует в неопределенном будущем».
Массивная военная поддержка, оказанная Соединенными Штатами, Европой и другими странами с момента начала полномасштабного вторжения России, а также политические и бюрократические нововведения, сопровождавшие эту помощь, являются прочной основой для разработки формального долгосрочного плана.
В этом документе рассматривается, как может выглядеть долгосрочная система безопасности для Украины и как сделать ее надежной и устойчивой.
Предлагаемый план не обязательно является альтернативой членству в НАТО, что останется ключевым требованием со стороны руководства и общественности Украины. Скорее, он признает, что союзники не готовы принять страну, и предлагает способ временно закрепить ее в системе европейской безопасности. Теоретически это временное решение. Но поскольку членство в НАТО все еще остается неопределенной перспективой, это решение должно быть достаточно убедительным, чтобы оно сохранялось. Он также исходит из четкого понимания того, что Россия еще долгое время будет представлять угрозу для суверенитета и территориальной целостности Украины, а значит, и для безопасности Европы, сохраняя при этом пространство для маневра с Москвой, если она изменит курс.
НЕТ ВРЕМЕНИ ЛУЧШЕ НАСТОЯЩЕГО
«Заинтересованность США и Европы в долгосрочной безопасности Украины очевидна и убедительна. . . . В то же время США и Европа в настоящее время не готовы задействовать собственные силы для защиты Украины из-за желания избежать прямой войны между ядерными державами».
Западные лидеры дали понять, что будут поддерживать Украину «столько, сколько потребуется». Но такие благонамеренные заявления не поколебали уверенности президента России Владимира Путина в том, что время работает на его стороне. По его мнению, Запад непостоянен: он устанет от войны, свернет поддержку Украины и переключится на другие дела. Его оценку разделяют многие в Киеве. Украинские официальные лица опасаются, что риторика Запада не будет подкреплена устойчивой поддержкой, и что время пойдет на пользу России. Для обеих сторон президентские выборы в США в 2024 году имеют большое значение: поскольку некоторые ведущие кандидаты критически относятся к продолжающейся военной поддержке Украины, долгосрочная политика Вашингтона остается неопределенной.
Соединенные Штаты и их союзники признают, что они должны разработать договоренность «о устойчивой безопасности и других обязательствах», чтобы помочь Украине защитить себя в затяжной войне и в течение еще более длительного периода послевоенной экономической реконструкции и военной реконструкции . . . В то же время западные официальные лица не решаются уточнить, как может выглядеть договоренность. Сообщается, что обсуждения зашли в тупик из-за споров по поводу деталей.
Опасения Запада проистекают из убеждения, что «было бы бесполезно думать о долгосрочной системе безопасности, пока не станет ясен исход украинского контрнаступления или даже войны».
Многие на Западе ожидают, что «украинский прорыв побудит Путина сесть за стол переговоров на более выгодных для Украины условиях».
Между тем некоторые надеются, что «сокрушительное военное поражение России вызовет еще более радикальные изменения, которые приведут к полному изменению политики Кремля в отношении Украины и, возможно, к отставке Путина».
Существуют конкурирующие теории о том, как меры безопасности будут соответствовать различным сценариям окончания войны.
Согласно одной точке зрения, «план безопасности для Украины следует держать в резерве в качестве инструмента для облегчения мирных переговоров». Другими словами, воздержание от твердых обязательств сейчас позволит Западу позже развернуть механизм безопасности, чтобы «подтолкнуть Киев к согласию на урегулирование путем переговоров, которое не соответствует заявленной цели освобождения всей территории страны».
В то же время привязка договоренностей о безопасности к мирным переговорам открывает перспективы вовлечения в разговор России. Теория гласит, что «без участия России никакая договоренность не выдержит».
Однако ожидание определения мер безопасности, скорее всего, приведет к уменьшению, а не увеличению пространства для маневра. «Даже украинский военный успех в этом году вряд ли положит конец войне».
«Соглашение о безопасности мирными переговорами, до которых могут пройти еще годы, оставило бы Украину в невыносимой неопределенности и задержало бы принятие важных решений о структуре ее будущих вооруженных сил».
С другой стороны, если украинское контрнаступление окажется менее успешным, наспех представленный план может показаться утешительным призом. Также «неразумно надеяться на появление «доброго царя», который мог бы переломить курс России».
Некоторые западные официальные лица не хотят формулировать долгосрочное видение еще и потому, что они опасаются, что «если сделать это до того, как Украина освободит всю свою территорию, это может вынудить ее к преждевременному миру, который узаконит российскую агрессию и приведет к постоянному разделу».
Безусловно, территориальный вопрос будет сложным, если придет время для перемирия или мирного урегулирования. Но «большинство мер, обсуждаемых в данном документе, — обучение, оснащение и оборонно-промышленные решения — могут быть систематизированы в виде долгосрочного соглашения, которое не зависит от восстановления Украиной контроля над всей своей территорией и не препятствует этому».
Обязательства в области безопасности будут действовать с самого начала, а не будут вызваны будущим нападением России, что сделает излишним установление границ, в пределах которых будет применяться договоренность.
Третье направление мысли основывается на представлении о том, что «Украина не будет в безопасности, пока не вступит в НАТО, и что любой другой механизм безопасности подорвет эту цель».
В настоящее время среди союзников нет консенсуса по этому поводу. Они даже указали, что «членство будет в лучшем случае долгосрочной перспективой после окончания войны». Временные меры безопасности подтвердили бы этот факт. Это также не предрешало бы решения союзников принять однажды Украину и не исключало возможности того, что обе стороны могут принять решение сделать это соглашение постоянным. В любом случае, тем временем это улучшит оперативную совместимость Украины с НАТО.
«Для большинства иностранных частных компаний в предстоящие годы потребуется некий вид механизма безопасности, поддерживаемого Западом, для инвестиций в реконструкцию. Наконец, многостороннее соглашение о безопасности снизит стоимость содержания украинских вооруженных сил и справедливо распределит бремя между партнерами Украины за счет предсказуемой структуры, которая делает упор на долгосрочное планирование, расстановку приоритетов, стандартизацию и оборонно-промышленные решения, включая поддержку местных фирм».
ДОГОВОР ВОЕННОГО ВРЕМЕНИ — И НЕ ТОЛЬКО
Многочисленные украинские официальные лица предположили, что «Украина может воспроизвести израильскую модель безопасности с боеспособной армией, динамичной промышленной базой, умелым разведывательным аппаратом, стратегической культурой, основанной на самообороне, и многогранными отношениями с Соединенными Штатами».
Правильная формула для такой будущей системы безопасности, как сказал один европейский дипломат, «должна быть меньше, чем статья 5, но больше, чем Будапештский меморандум». Это может показаться жесткой иглой, но Киевское соглашение о безопасности (KSC), опубликованное правительством Украины в сентябре 2022 года, является полезной отправной точкой для дискуссий. В нем предполагается, что «основная группа партнеров примет на себя десятилетние усилия по поддержке развития Украиной «надежной позиции территориальной обороны», в том числе путем обучения и оснащения ее сил, инвестирования в ее оборонную промышленность и усиления ее разведывательных возможностей.
Соединенные Штаты и Европа должны и дальше развивать эту структуру, учитывая уроки отношений США с Израилем и другими странами, которые не являются их союзниками по договору.
В документе определены пять элементов, которые имеют решающее значение для будущей системы безопасности:
Первый. Строгая политическая и юридическая кодификация, которая гарантирует, что договоренность сохранится независимо от избирательных циклов и смены руководства в Соединенных Штатах и Европе.
Второй. Предсказуемый многолетний поток военных поставок, который позволит Украине планировать и поддерживать будущую силовую структуру, способную сдерживать российскую агрессию.
Третий. Поддержка оборонной промышленности Украины, а также целевые инвестиции в оборонную промышленность в США и Европе для подготовки к долгой войне и длительному периоду военного восстановления Украины.
Четвертый. Механизмы политических консультаций, обмена информацией и координации для обеспечения своевременного удовлетворения военных потребностей Украины.
Пятый. Четкая связь с процессом вступления Украины в ЕС и послевоенной реконструкцией.
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ КОДИФИКАЦИЯ
Помня о неспособности Будапештского меморандума 1994 года предотвратить военный конфликт, руководство Украины настаивает на том, чтобы любое новое соглашение по безопасности строилось на более прочной политической и правовой основе. Таким образом, KSC предлагает подписавшим сторонам взять на себя взаимосвязанные обязательства перед Украиной посредством «совместного стратегического документа» и ряда двусторонних «правовых и политических обязательств… как на уровне исполнительной власти, так и со стороны соответствующих законодательных органов». Эта структура может показаться запутанной, но в ней есть логика. Рамочный документ, подписанный Украиной и основной группой ее партнеров, должен утверждать всеобъемлющие цели и параметры механизма безопасности, как это делают официальные оборонные договоры.
Затем подписавшие стороны перечислят свои конкретные обязательства перед Украиной в отдельных двусторонних документах. Рамочный текст важен не только символически. Это также будет четкой точкой отсчета для всех последующих мероприятий по оборонному сотрудничеству и соглашений между Украиной и ее партнерами. Это также имело бы дипломатический мультипликативный эффект, придавая больший вес обязательствам, чем сумме их частей.
Юридическая кодификация этих обязательств является более сложным вопросом. Формальный договор был бы идеальным исходом, но KSC избегает устанавливать столь высокую планку после того, как партнеры Украины, особенно Соединенные Штаты, выразили скептицизм по поводу этой идеи. Существующие партнерские отношения США с союзниками, не подписавшими договор, показывают, что существует множество других моделей, из которых можно черпать вдохновение.
Например, между Соединенными Штатами и Израилем нет официального договора об обороне, но обязательства США в отношении безопасности Израиля регулируются законом. Сюда входит требование поддерживать «качественное военное превосходство» Израиля (QME): технологическое и тактическое преимущество для сдерживания и, при необходимости, поражения численно превосходящего противника.
Концепция QME восходит к холодной войне, когда союзникам по НАТО в Европе приходилось поддерживать качественное преимущество в своих системах обучения и вооружения, чтобы компенсировать количественные преимущества Варшавского договора. Это было обрамлением военной помощи США Израилю после войны Судного дня 1973 года. В 2008 году Конгресс кодифицировал определение QME и потребовал от исполнительной власти подтвердить, что любые продажи оружия соседям Израиля не наносят ущерба его QME. Сменявшие друг друга администрации описывали QME как краеугольный камень политики США в отношении Израиля и использовали его для управления продажами оружия, обучением и учениями.
QME Израиля не предлагает идеальной параллели с случаем Украины. Настоящая QME для Украины невозможна, потому что, в отличие от Израиля, у нее нет ядерного оружия, и ее единственный актуальный противник — ядерная сверхдержава. Более того, Вашингтон не продает оружие никому из потенциальных противников Киева, поэтому региональный уравновешивающий эффект QME в случае Израиля не имеет отношения к Украине. Но Украина — гораздо большая страна, чем Израиль, и может выставить значительные, хорошо оснащенные силы сдерживания высокой готовности. Украинские военные уже демонстрируют на поле боя, что способны нанести серьезные потери силам вторжения.
Если QME окажется несостоятельным, Украина и ее партнеры могут рассмотреть вопрос о принятии нового термина — например, «качественный баланс сдерживания» — в качестве путеводной звезды для долгосрочной помощи в области безопасности. Страны Рамочной программы обязуются помочь Украине сопоставить или компенсировать боевые преимущества России за счет превосходного оборудования, обучения и разведданных, а также за счет государственно-частных решений, таких как сотрудничество с западными технологическими фирмами. Точный срок имеет меньшее значение, чем изложение четкого стратегического видения, с которым Киев и его партнеры могут согласовать свою деятельность с течением времени и развеять любые сохраняющиеся сомнения относительно долговечности договоренности.
Важно отметить, что сильная двухпартийная поддержка израильского QME обеспечивает преемственность между администрациями и в значительной степени изолирует отношения от изменений в политическом руководстве или партийном контроле в Вашингтоне. Диалог между исполнительной и законодательной властью по вопросам, связанным с безопасностью Израиля, не всегда проходит гладко, и, вероятно, не будет его и в случае с Украиной. Но QME со временем приобрела качество талисмана, гарантируя стабильность и предсказуемость независимо от того, какая партия контролирует Белый дом и Конгресс.
Приверженность Соединенных Штатов безопасности Тайваня предлагает еще одну модель правовой базы, которая пережила политические изменения в Вашингтоне. Он кодифицирован в Законе об отношениях с Тайванем (TRA), который был принят в 1979 году для сохранения неофициальных отношений с островом после признания США Китайской Народной Республики. TRA предусматривает, что Вашингтон предоставит Тайбэю «предметы обороны и оборонные услуги в таком количестве, которое может быть необходимо, чтобы позволить Тайваню поддерживать достаточный потенциал самообороны». ТRА не является договором о взаимной обороне — на самом деле, он был принят частично для того, чтобы компенсировать решение Соединенных Штатов аннулировать договор, датированный 1954 годом, и вывести свои войска с острова — два условия Пекина для установления дипломатических отношений с Вашингтон.
Аспекты тайваньского варианта неприменимы к Украине, например, политика «стратегической неопределенности» Соединенных Штатов в отношении того, будут ли они вмешиваться в случае нападения на остров. И, как и в случае с Израилем, исполнительная власть и Конгресс не всегда сходятся во взглядах на детали этих оборонных отношений. Но тот факт, что TRA пользуется сильной двухпартийной поддержкой на протяжении более четырех десятилетий и является центральной опорой политики США, показывает, какую важную роль Конгресс может сыграть в том, чтобы сделать обязательства в области безопасности более надежными и прочными.
Примеры Израиля и Тайваня подчеркивают важность прочной правовой и политической базы. Что касается договоренности с Украиной, каждая подписавшая сторона должна найти свой собственный способ заявить о межпартийной поддержке внутри страны и закрепить свои обязательства в законе. Это особенно важный шаг для Соединенных Штатов в преддверии президентских выборов 2024 года. «Уточнение того, что США будут поддерживать Украину независимо от того, кто победит на выборах, уменьшит уверенность Путина в том, что он может переждать администрацию Байдена, заверить Украину, что она не будет отвергнута, и убедить Европу увеличить свои обязательства». Это потребует от администрации Байдена обмена идеями и получения мнений от лидеров в Конгрессе, чтобы создать как можно более широкую двухпартийную коалицию.
МНОГОЛЕТНЯЯ ПОМОЩЬ И ФИНАНСИРОВАНИЕ
Если Украина хочет иметь мощную силу сдерживания — основу любой системы безопасности — ей потребуется значительная внешняя поддержка. Планирование стоимости будущих вооруженных сил Украины будет зависеть от множества предположений, самое важное из которых касается состояния войны.
«Затяжной конфликт высокой интенсивности потребует от Украины развертывания как можно более крупных, тяжелых и максимально боеспособных сил, в то время как продолжительное прекращение огня, перемирие или урегулирование путем переговоров снизит некоторые требования». Другие факторы, такие как послевоенное состояние вооруженных сил России и сила многосторонних обязательств в области безопасности, также будут влиять на будущие потребности Украины.
В настоящее время большинство предположений планирования связаны со значительными неопределенностями. Но сторонники Украины могут сразу прояснить ключевой момент: стабильная, предсказуемая многолетняя структура внешней военной помощи.
Модель Израиля, опять же, предлагает полезный пример. С 1999 года Соединенные Штаты и Израиль подписали десятилетние меморандумы о взаимопонимании, в которых излагаются ежегодные уровни помощи США в области безопасности, согласованные двумя правительствами. Самый последний из них, подписанный в 2016 году, оценивается в 38 миллиардов долларов, или 3,8 миллиарда долларов в год, часть из которых предназначена для программ противоракетной обороны. Будучи соглашениями исполнительного уровня, Меморандумы о взаимопонимании не обязывают Конгресс выделять средства. Однако на сегодняшний день он в основном придерживается предусмотренных в них уровней финансирования.
Многолетний меморандум о взаимопонимании для Украины станет центральной опорой долгосрочного механизма безопасности и будет иметь преимущества по сравнению с нынешним подходом к финансированию, обусловленным кризисом. Помимо того, что это продемонстрирует постоянную поддержку США, это позволит Киеву начать планировать свою будущую структуру вооруженных сил и делать крупные приобретения в преддверии своих послевоенных усилий по восстановлению вооруженных сил.
Навешивание ценника на десятилетнюю или даже пятилетнюю программу помощи может показаться политически бесперспективным, особенно в Соединенных Штатах, где некоторые члены Конгресса критикуют то, что они считают «карт-бланшем» для Украины. Но многолетний Меморандум о взаимопонимании мог бы смягчить это беспокойство, изложив концепцию стабильного и предсказуемого финансирования, а не полагаясь на дополнительные ассигнования.
Европейские и другие страны с большей вероятностью возьмут на себя крупные многолетние обязательства, если будут уверены в приверженности Соединенных Штатов.
Объявление Норвегии в феврале 2023 года о пятилетнем пакете военной и гражданской помощи Украине в размере 7 миллиардов долларов показывает, как могут выглядеть такие обещания.
На сегодняшний день помощь США составляет примерно 63 процента от 70 миллиардов долларов международной военной помощи и помощи в сфере безопасности, обещанной Украине. Отчасти причина, по которой доля Соединенных Штатов затмевает долю Европы, заключается в эффективности, с которой Министерство обороны США может находить и доставлять экстренную помощь в области безопасности. Со временем предсказуемые многолетние рамки могли бы сравнять обязательства США и Европы, тем самым ослабив критику в Соединенных Штатах по поводу того, что страна берет на себя слишком большую часть бремени.
В случае с Соединенными Штатами Конгресс будет решать, выделять ли средства на уровне, указанном в каком-либо меморандуме о взаимопонимании, и, что наиболее важно, являются ли они достаточно гибкими для приобретения Украиной основных систем обороны.
Как правило, Конгресс санкционирует и присваивает помощь в области безопасности на один или два года, а исполнительная власть должна «обязать» финансирование — решить, как оно будет потрачено — до того, как оно истечет в конце соответствующего финансового года. Но из-за сложности планирования и заключения контрактов, а также неопределенности будущих ассигнований эти сжатые сроки не позволяют украинским и американским чиновникам сбалансировать неотложные потребности Украины с более долгосрочными.
Конгресс мог бы рассмотреть вопрос об санкционировании и выделении средств на многолетнее использование, как это было сделано в отношении определенной помощи, связанной с Украиной. Он также может рассмотреть вопрос о том, чтобы предложить Украине использовать «финансирование движения денежных средств», установленный законом механизм, который позволяет Израилю оплачивать крупные закупки вооружений в рассрочку, используя предполагаемые будущие ассигнования. В сочетании с многолетним меморандумом о взаимопонимании финансирование в виде денежных потоков позволит Украине приобретать более дорогостоящие средства, такие как американские истребители, системы ПВО и современные бронемашины, приоритеты.
Однако финансирование денежных потоков не лишено противоречий, поскольку оно создает будущие обязательства по соответствующей помощи для выполнения контрактов с американскими фирмами, подписанных в предыдущие годы.
Меморандумы о взаимопонимании — это гибкие политические инструменты, которые дадут Украине возможность взять на себя обязательства перед Соединенными Штатами и партнерами. Они могут включать явные ожидания Украины в отношении таких вещей, как реформы оборонного сектора, прозрачность в вопросах заключения контрактов и строгие требования к мониторингу и подотчетности. Управление генерального инспектора Министерства обороны уже занимается обеспечением того, чтобы все американское оружие, отправляемое в Украину, достигло своих предполагаемых получателей.
Меморандум о взаимопонимании мог бы укрепить этот механизм, потребовав регулярной отчетности и консультаций с украинским правительством. Расширенный мониторинг конечного использования может помочь гарантировать, что секретные технологии США и их союзников не попадут в руки России или не попадут на черный рынок.
НАРАЩИВАНИЕ ОБОРОННОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Внешняя военная поддержка удерживает Украину в борьбе дольше, чем ожидало большинство аналитиков. Но запас готового оружия, которое Соединенные Штаты и их союзники могут ему предоставить в настоящее время, сокращается. Более того, масштабы и продолжительность войны выявили недостатки в военно-промышленной базе Запада, поскольку заводы изо всех сил стараются не отставать от ошеломляющего уровня потребления на поле боя. Производство некоторых ключевых ресурсов возлагается на горстку мелких поставщиков, которым мешают устаревшие технологии производства или узкие места в поставках.
Устранение этих недостатков стало ключевым приоритетом для Соединенных Штатов и ЕС, но более широкое промышленное решение будет необходимым компонентом любой системы безопасности.
«Украина и ее партнеры должны иметь возможность нарастить производство важнейших систем вооружения и боеприпасов, чтобы свести на нет нынешние преимущества России, особенно в артиллерии и авиации».
Четкое и предсказуемое многолетнее финансирование в контексте долгосрочной системы безопасности поможет стимулировать целевые инвестиции в оборонную промышленность, необходимые для удовлетворения будущих потребностей Украины в вооруженных силах. Важно отметить, что партнеры страны должны найти способ помочь ей восстановить оборонно-промышленную базу, что уменьшит внешнюю поддержку, которая потребуется ей в долгосрочной перспективе.
В настоящее время военно-промышленная база ЕС еще менее подготовлена, чем американская, чтобы поддержать Украину в затяжной войне. Он, как описали аналитикИ, разделен на «более 25 различных Пентагонов, каждый из которых имеет свои собственные национальные закупки». ЕС предпринимает шаги по исправлению ситуации, но стимулы для совместных закупок остаются недостаточными.
В марте 2023 года государства-члены ЕС и Норвегия достигли знаменательного соглашения о поставке Украине артиллерийских боеприпасов на сумму 1 миллиард евро в течение следующих двенадцати месяцев, а затем о совместных закупках снарядов на сумму 1 миллиард евро. Это критически важные шаги, чтобы компенсировать артиллерийское преимущество России.
Но элемент соглашения о совместных закупках — флагман более широкой способности ЕС гармонизировать и наращивать свою военно-промышленную базу — столкнулся с немедленными проблемами, поскольку государства-члены спорили о том, имеют ли страны, не участвующие в сделке, право на контракты. Они договорились о дальнейших действиях, но спор предвещает проблемы для будущих инициатив. Оборонные фирмы предупреждают, что без крупных многолетних заказов на уровне ЕС они не смогут должным образом увеличить производство, что приведет к задержке будущих поставок.
Украина также изучает творческие способы стать более самодостаточной в производстве оружия. Валерий Залужный, командующий вооруженными силами, заявил, что полагаться на партнеров в отношении основных систем будет только «решением на переходный период», пока страна восстанавливает свою отечественную оружейную промышленность. Зеленский заявил об этом как о приоритете. «Когда-то крупный производитель вооружений в Советском Союзе, оборонная промышленность Украины пострадала от экономических потрясений 1990-х годов и особенно после начала военной агрессии Кремля в 2014 году, когда были нарушены традиционные цепочки поставок, связанные с Россией».
С 2022 года российские атаки нанесли ущерб ключевым заводам и инфраструктуре. Некоторые компании перенесли свою деятельность за границу. Хроническое недофинансирование, коррупция и плохое управление также препятствуют развитию отрасли.
Собственные исследовательские, опытно-конструкторские и производственные мощности Украины имеют значительный потенциал для удовлетворения долгосрочных потребностей страны. Военный конфликт побудил фирмы приостановить экспортные контракты — исторически большую часть их бизнеса — для выполнения внутренних заказов. Киев по понятным причинам умалчивает о деталях, но данные с поля боя свидетельствуют о том, что украинские фирмы уже вносят важный вклад в поддержку вооруженных сил, ремонтируя поврежденное оборудование и производя новые системы и боеприпасы.
Украина начала серийное производство артиллерийских боеприпасов на предприятиях по всей стране. Соглашения о совместном производстве, достигнутые с несколькими странами НАТО, также позволяют ему производить важные боеприпасы за границей, некоторые из которых, как сообщается, в настоящее время попадают на передовую. 66 украинских фирм поставили на вооружение новые системы, в том числе ракету, потопившую российский флагманский корабль «Москва» в апреле 2022 года. Представитель украинского государственного производителя вооружений заявил, что за первые девять месяцев 2022 года они поставили военным в семь раз больше оборудования, чем за весь 2021 год. В ноябре 2022 года Украина ввела военное положение, чтобы арестовать активы нескольких оборонных фирм, что, по словам официальных лиц, было необходимо для наращивания производства.
«В долгосрочной договоренности о безопасности Соединенные Штаты и их союзники должны взять на себя обязательства по поддержке местных производственных мощностей Украины, без которых Киев не сможет поддерживать мощные силы сдерживания в долгосрочной перспективе. Часть этой работы уже началась».
Официальные лица США отметили продолжающиеся усилия по наращиванию «потенциала жизнеобеспечения в Украине» и стандартизации долгосрочных требований, что поможет интегрировать украинское производство в трансатлантическую цепочку поставок. В мае 2023 года немецкий оружейный гигант Rheinmetall и государственный оборонный конгломерат Украины объявили о подписании соглашения о стратегическом сотрудничестве по строительству и ремонту немецкой бронетехники на территории Украины с возможностью совместной разработки новых систем в будущем. Турецкая оборонная фирма также рассматривает возможность строительства завода по производству беспилотников в Украине.
Партнерам Украины придется подумать, какую часть своей будущей помощи в сфере безопасности они смогут потратить на местное производство. Может показаться выгодным обусловить будущую помощь условиями «покупай американское» или «покупай европейское», но если Киев не поможет восстановить свою оборонную промышленность, это только продлит и повысит стоимость поддержки, которая ему потребуется от союзников.
И здесь Израиль предлагает полезную модель. В 1980-х Соединенные Штаты начали разрешать стране использовать часть своей помощи для покупки оружия у отечественных фирм с целью создания самоокупаемой оборонной промышленности. Эта функция, известная как оффшорные закупки (OSP), помогла оборонной промышленности Израиля стать одной из самых динамичных в мире: теперь израильские компании регулярно экспортируют нишевые военные технологии в Соединенные Штаты и сотрудничают в исследованиях и разработках с американскими фирмами. OSP был настолько успешным в достижении этой цели, что Соединенные Штаты начали постепенно отказываться от него в последнем десятилетнем меморандуме о взаимопонимании.
«Чтобы подобная модель работала в Украине, Киеву необходимо реформировать свою оборонную промышленность и внедрить прозрачные методы корпоративного управления и эффективный надзор».
КОНСУЛЬТАЦИИ, КООРДИНАЦИЯ И ОБМЕН ИНФОРМАЦИЕЙ
Регулярные консультации на всех уровнях между Украиной и ее партнерами будут иметь решающее значение для долгосрочного здоровья системы безопасности. Например, густая сеть взаимоотношений между союзниками по НАТО, созданная в результате частых взаимодействий между лидерами, министрами, послами и различными официальными лицами, создает и поддерживает доверие, помогая им проводить общие оценки угроз, координировать политические меры и планировать действия в чрезвычайных ситуациях. Соединенные Штаты имеют аналогичные консультативные механизмы с другими союзниками по договору, такими как Япония и Южная Корея, а также с близкими партнерами по безопасности, такими как Израиль, Египет и Тайвань.
«Украина и страны, подписавшие соглашение, должны создать постоянный представительный орган по образцу Североатлантического совета НАТО. Эта руководящая группа должна иметь полномочия осуществлять надзор за соглашением и следить за тем, чтобы все стороны выполняли свои обязательства. Украина должна иметь право добиваться немедленных консультаций с другими сторонами соглашения, если она чувствует угрозу, как это могут делать союзники по НАТО в соответствии со статьей 4. Затем стороны могут принять решение об увеличении экстренной помощи и принять другие меры, чтобы помочь Украине устранить угрозу .
Руководящий комитет мог бы руководить сетью рабочих групп, состоящих из представителей оборонной политики Украины и стран-партнеров, планировщиков и специалистов по закупкам. Эти группы будут осуществлять долгосрочное планирование возможностей; обеспечивать своевременный поиск и доставку оборудования и обучение; разрабатывать рекомендации по закупкам, стандартизации и вопросам оборонной промышленности».
Эту бюрократическую систему создать нетрудно. Она может быть построена на основе механизмов многонациональной координации, созданных Соединенными Штатами и их союзниками после начала полномасштабного военного конфликта на Украине. За последний год министры обороны и военачальники более пятидесяти стран, входящих в состав Контактной группы по обороне Украины (также известной как Группа Рамштайна), десятки раз собирались под руководством США виртуально и лично, чтобы оценить потребности Украины и согласовывать поставки оружия.
Этот механизм принятия обязательств на высоком уровне дополняется Международным координационным центром доноров (IDCC), многонациональной группой под руководством Великобритании, в которую входят военнослужащие из более чем двух десятков стран, а также прикомандированные украинские офицеры. IDCC, базирующийся на базе армии США в Висбадене, в Германии, сопоставляет запросы украинских военных с запасами доноров и координирует доставку оборудования. Эта посредническая роль имеет решающее значение: в ответ на любой запрос из Украины IDCC необходимо определить источник для системы вооружения, обучения, технического обслуживания, боеприпасов и транспортировки к украинской границе — каждая из этих задач может выполняться разными странами-партнерами.
Спонтанный характер резкого увеличения военных поставок на сегодняшний день означает, что Украина размещает на вооружении множество различных типов техники, для каждой из которых требуется свой набор специалистов для проведения обучения, технического обслуживания и ремонта. Официальные лица США и Европы признают, что это неустойчиво, и работают над тем, чтобы исправить это.
В ноябре 2022 г. Европейское командование США учредило «специальный элемент штаба», известный как Группа содействия безопасности-Украина (SAG-U), которому поручена долгосрочная координация. Расположенный рядом с IDCC в Висбадене и укомплектованный несколькими сотнями сотрудников под руководством высокопоставленного американского генерала, предполагается, что он возьмет на себя многие функции IDCC. Министерство обороны США рассматривает это как часть перехода от режима кризисного управления к более «устойчивым возможностям» для поддержки Украины. SAG-U может сыграть решающую роль в обеспечении безопасности Украины. Она должна возглавляться совместно с Европой или, как минимум, быть тесно связана с аналогичным европейским органом. У нее должен быть мандат на проведение долгосрочного планирования потенциала совместно с Генеральным штабом Украины, и она должна сосредоточиться на стандартизации систем и боеприпасов, которые использует Украина, с целью обеспечения оперативной совместимости с НАТО. SAG-U также должна наращивать потенциал Украины для обучения собственных сил.
Помимо оборонных и политических консультаций, большую роль в обеспечении безопасности будет играть обмен разведывательными данными. Осенью 2021 года разведка США предоставила Украине и союзным странам то, что директор Центрального разведывательного управления Уильям Бернс назвал «точными и точными сведениями и информацией» о планах России по полномасштабной атаке. С тех пор, как началось полномасштабное вторжение, Соединенные Штаты делились «значительными своевременными разведданными с Украиной, чтобы помочь защитить их от российской агрессии». Хотя детали этого сотрудничества остаются засекреченными, ясно, что Украина извлекла большую пользу из разведывательных данных союзников в качестве стратегического предупреждения и на поле боя. «Ей потребуется аналогичная поддержка, чтобы защитить себя в долгосрочной перспективе».
Ряд политиков и аналитиков Запада опасается, что «Украина, запутавшаяся в системе безопасности, поддерживаемой США, не будет стесняться вести себя провокационно по отношению к России, надеясь коллективизировать риски по мере сведения счетов». В докладе отмечено, что «эту озабоченность не следует сбрасывать со счетов, особенно в свете сообщений о дерзких операциях против целей в России. Киев будет иметь право атаковать военную и логистическую инфраструктуру на территории России, даже если некоторые виды операций не обязательно будут разумными».
«У Украины и ее покровителей никогда не будет полностью пересекающихся интересов — даже если они станут союзниками по договору. Но механизм безопасности — с его постоянными консультациями, обменом информацией и оценкой угроз — поможет избежать недопонимания между ними и будет способствовать прозрачному принятию решений».
ЕС И РЕКОНСТРУКЦИЯ
В докладе подчеркнуто, что «многостороннее соглашение о безопасности должно быть четко связано с процессом вступления Украины в ЕС».
Возможное членство страны в союзе обеспечит собственную гарантию безопасности. «Обязательство ЕС о взаимной обороне, закрепленное в статье 42.7 Договора о Европейском Союзе, часто игнорируется как более низкое, чем статья 5 НАТО, поскольку оно не является гарантией, поддерживаемой США. Но это неправильный способ думать об этом. Путин или его преемник вряд ли нападут на ЕС, даже если Украина будет его членом. Политические и экономические последствия этого будут гораздо более серьезными, чем те, от которых пострадала Россия с февраля 2022 года».
В конечном итоге ЕС втянет НАТО, а, следовательно, и Соединенные Штаты, в прямой конфликт.
В июне 2022 года Украина получила официальный статус кандидата в члены ЕС. Дата начала официальных переговоров о присоединении еще не назначена, поскольку Брюссель и влиятельные государства-члены не хотят ускорять нормальный процесс подачи заявок. Но ЕС мало чем рискует, если немедленно начнет переговоры. В конце концов, Украине все равно придется привести свои законы в соответствие с законами союза, прежде чем она сможет присоединиться. Более того, начало переговоров дало бы ей мощный стимул для проведения реформ. Этот стимул будет усилен желанием Киева привлечь частные инвестиции в послевоенное восстановление.
«Эти два фактора — перспектива членства в ЕС и необходимость восстановления экономики — скорее всего, придадут больший импульс реформам, чем за всю свою историю после обретения Украиной независимости».
«ЕС должен творчески подумать о шагах, которые он может предпринять для укрепления безопасности и интеграции Украины в период до членства, и, в частности, для содействия восстановлению. Были выдвинуты различные предложения для поэтапного процесса вступления, в котором страны-кандидаты получат более широкий доступ к структурам и ресурсам принятия решений ЕС, поскольку они соответствуют различным контрольным показателям, а не нынешней бинарной системе «вход или выход».
«ЕС мог бы также предоставить Украине ранний доступ к инициативам в области оборонных исследований и разработок и опираться на соглашения страны о совместном производстве боеприпасов с различными европейскими странами для дальнейшей интеграции ее оборонно-промышленной базы с остальной Европой. Подобные шаги укрепили бы многостороннюю систему безопасности и дали бы России сигнал о том, что Европа готовится к долгосрочной перспективе».
ЕС может также рассмотреть возможность военных миссий с ограниченными мандатами, направленных на укрепление безопасности Украины в послевоенный период, пока она ожидает членства. Например, ЕС мог бы развернуть миссию по наблюдению вдоль границы Украины с Беларусью и на тех участках границы с Россией, которые не будут оспариваться, как только закончатся крупномасштабные боевые действия. По сути, это будет более крупная вооруженная версия миссии, которую ЕС проводил в Грузии после войны этой страны с Россией в 2008 году.
ЕС или коалиция желающих также может развернуть миссию по разминированию и морской безопасности для охраны и защиты экспортных коридоров Украины в Черном море. Европа заинтересована в содействии морскому экспорту Украины не только для того, чтобы помочь перезапустить ее экономику, но и в свете недавней напряженности по поводу сухопутного экспорта сельскохозяйственных товаров. Черноморская миссия должна быть тесно скоординирована с Турцией и соответствовать Конвенции Монтрё, которая регулирует морские перевозки через Турецкие проливы.
Более амбициозным вариантом была бы военная миссия под руководством Европы, направленная на содействие экономическому восстановлению и реконструкции Украины. Силы безопасности восстановления могут включать войска из стран ЕС или специальной коалиции, которые будут развернуты совместно с украинскими силами в специальных промышленных зонах, определенных правительством. Эти зоны должны находиться далеко от линии фронта, чтобы свести к минимуму угрозы безопасности и дать понять России, что миссия не направлена на поддержку каких-либо потенциальных военных действий Украины. Вооруженные системами противовоздушной обороны и раннего предупреждения, силы будут иметь мандат на защиту районов концентрированной экономической деятельности, включая проекты реконструкции с участием европейских компаний и компаний G7, от воздушных и ракетных атак. Многие иностранные частные компании не хотят инвестировать в восстановление Украины из соображений безопасности. Силы безопасности реконструкции в сочетании с суверенным военным страхованием для возмещения убытков по крупным проектам, могут значительно помочь им в этом.
«Некоторые могут опасаться, что ввод западных войск в Украину в контексте восстановления может привести к эскалации отношений с Россией. Эти опасения не следует воспринимать легкомысленно. Но некоторые риски можно снизить, поставив любые потенциальные миссии под руководство Европы, а не США, и четко обозначив их ограниченный мандат».
«ЕС или коалиция во главе с Европой, безусловно, обратились бы к Соединенным Штатам за разведданными, материально-технической поддержкой и политической поддержкой для подобных миссий. Если бы они были разработаны с ограниченными, целенаправленными мандатами, у них был бы потенциал получить широкую поддержку в Европе. Они обратятся к ближайшим сторонникам Украины в Центральной и Северной Европе как к мощному сигналу солидарности, продвигая при этом стремление Франции и других государств-членов усилить стратегическую автономию ЕС.
Кроме того, ЕС выиграет от обеспечения безопасности экономического восстановления Украины: более быстрое восстановление и более крупные частные инвестиции, вероятно, снизят зависимость Украины от помощи ЕС в долгосрочной перспективе и будут стимулировать возвращение большего количества украинских беженцев».
РОССИЯ И ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПОРЯДОК
В докладе сказано:
«Скептики могут возразить, что никакое соглашение о безопасности с Украиной не сработает, если Россия не станет его частью. Теоретически Москва сможет бросить вызов любому соглашению: она сохранит возможность в любой момент нанести удар по объектам на Украине или начать против нее наступательные военные действия. Но в этом и заключается преимущество стратегии сдерживания путем воспрещения, предложенной в этом докладе: взяв на себя недвусмысленные политические и юридические обязательства по обучению и оснащению вооруженных сил Украины в долгосрочной перспективе, партнеры страны могут поднять цену военных действий России до такой степени, что Россия может сомневаться в своей способности достичь там своих целей с помощью военной силы».
«Отношения Украины в области безопасности с Соединенными Штатами и Европой не должны обсуждаться с Москвой. Но долгосрочная договоренность о безопасности не должна наносить ущерб потенциальным будущим мерам укрепления доверия».
«Однажды российские лидеры, возможно, захотят обсудить вопросы европейской безопасности в менее конфронтационном ключе. В этот момент предложения по мерам доверия должны быть разработаны совместно США, Европой и Украиной, чтобы они не наносили ущерб безопасности последней. В отдаленном будущем Россия может даже решить возобновить переговоры о контроле над вооружениями. Политическая структура и консультационные механизмы, предложенные в этом документе, позволят Украине и Западу согласовать свои позиции и подойти к Москве с позиции единства и силы. Кроме того, обходя жесткую бинарность между членством и нечленством в НАТО, предлагаемая договоренность могла бы расширить возможности, доступные другим странам, которые стремятся к большей безопасности, но по какой-либо причине».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Меры безопасности, изложенные в этом докладе, рассматриваются как «строительные леса». Рамочное соглашение, подписанное Украиной и ее партнерами, станет несущей опорной плитой, обеспечивающей принципы, лежащие в основе договоренности. Двусторонние меморандумы о взаимопонимании и другие обязательства конкретных стран по обучению, оснащению и оборонно-промышленному сотрудничеству станут вертикальными стержнями, удерживающими строительные леса в вертикальном положении. Шаги каждой подписавшейся стороны по юридическому закреплению этих обязательств станут горизонтальными стержнями, стабилизирующими «строительными лесами». И повседневное управление устройством посредством планирования, учений, консультаций, обмена информацией и совместных оценок угроз станет опорными платформами, делающими структуру пригодной для использования. Интеграция в ЕС должна связать соответствующие обязательства с более прочным зданием, хотя Украине еще предстоит пройти долгий путь к членству. В конечном счете, как и «строительные леса», система безопасности будет временной конструкцией. Его можно было бы удалить, как только оно изжило бы свое предназначение. То есть когда-то Украина будет членом ЕС и, возможно, НАТО.
«Архитекторы такой договоренности должны учитывать уроки неоднократных прошлых неудач в обеспечении безопасности Украины. Будапештский меморандум 1994 г. является ярким примером модели, которую нельзя повторять: он был слишком расплывчатым, чтобы Россия воспринимала его всерьез, и основывалась на ее доброй воле, без механизма принуждения. Но Украина также упустила шанс в течение следующих двух десятилетий построить современную армию. Когда российские войска вошли в Крым в феврале 2014 года, новым руководителям страны пришлось столкнуться с реальностью, что в стране было всего 5000 боеспособных военнослужащих. С тех пор Украина занялась гораздо более серьезным подходом к своей национальной обороне, особенно с 2022 года».
«ЕС не должен повторять ошибку НАТО, которая дала Украине надежду на возможное членство без конкретного плана и графика, как это осуществить. На саммите в Бухаресте в 2008 году союзники пообещали, что Украина (и Грузия), которые хотели иметь официальный План действий по членству, в конечном итоге присоединятся к НАТО. С 2014 года на запросы украинских официальных лиц о статусе Бухарестской декларации союзники отвечали уклончиво. ЕС должен пойти по другому пути: он должен подкрепить статус кандидата Украины реальным прогрессом на пути к членству».
«Порядок после «холодной войны» закончился, но неизвестно, что будет дальше. Однако ясно одно: поиск решения не может ждать окончания войны. Киев и его партнеры могут многое сделать уже сейчас, чтобы зафиксировать будущую систему безопасности, которая перекроет период, пока страна не получит формальные гарантии безопасности в рамках западных институтов».
***
Доклад Фонда Карнеги многоаспектный. Но основные его положения, особенно касающиеся развития военной безопасности Украины, ведут не к смягчению, «замораживанию», устранению конфликта, а к еще большему его разжиганию под флагом «сдерживания». Реализация положений доклада – это реализация концепции ДЕСТАБИЛИЗВЦИИ ЕВРОПЫ И ВСЕГО МИРА.
