САММИТ НАТО В ВИЛЬНЮСЕ: УКРАИНА, ТАЙВАНЬ, КИТАЙ, ТЕХНОЛОГИИ, РАСХОДЫ
Заботы Альянса
Лидеры 31 государства-члена Организации Североатлантического договора (НАТО) встретятся в Вильнюсе, Литва, 11–12 июля 2023 г. Будет рассмотрен ряд вопросов, включая: усилия по сдерживанию России; отношения НАТО с Украиной; расходы союзников на оборону; угрозы безопасности, исходящие от Китая; предстоящее вступление Швеции в альянс.
Ожидается, что в Вильнюсе союзники примут новые планы региональной обороны и требования к структуре сил, которые лидеры НАТО характеризуют как наиболее всеобъемлющие со времен окончания холодной войны. Лидеры НАТО подчеркивают, что реализация потребует от членов НАТО увеличения инвестиций в оборону. Некоторые союзники, в том числе Польша и страны Балтии, также призвали к постоянному размещению дополнительных боевых сил на своей территории.
1. НАТО — Украина
Ожидается, что лидеры НАТО подтвердят поддержку Украины, чтобы она в конечном итоге присоединилась к альянсу, призовут союзников продолжать оказывать Украине надёжную помощь в области безопасности и объявят о расширении партнерских программ с Украиной.
Подчеркивая свою роль оборонительного альянса, НАТО заявило, что не будет размещать войска на Украине.
Учитывая отсутствие прогресса в продвижении перспектив членства Украины, некоторые союзники утверждают, что члены НАТО должны предложить Украине чёткие долгосрочные гарантии безопасности. Большинство рассматриваемых предложений предусматривают создание коалиции отдельных членов — в первую очередь наиболее боеспособных вооруженных сил НАТО, включая США, Великобританию, Францию и Германию, — которые берут на себя обязательные обязательства по оказанию Украине долгосрочной помощи в области безопасности.
В статье, опубликованной 7 июля 2023 года в журнале Foreign Affairs , Джастин Логан и Джошуа Шифринсон из Института Катона объяснили, почему оборонная гарантия Статьи 5 является препятствием для принятия Украины в НАТО в настоящее время.
Они написали, что «гарантия статьи 5 может втянуть Соединенные Штаты в прямой конфликт с Россией.
Одна из причин, по которой Украина еще не состоит в НАТО, по мнению многих наблюдателей, заключается в том, что она была вовлечена в пограничный спор с Москвой, который предшествовал нынешней войне».
Как отметили Логан и Шифринсон, «Украина, скорее всего, продолжит иметь территориальные споры с Россией независимо от исхода нынешнего конфликта».
Консенсус состоит в том, чтобы дождаться окончания войны, чтобы избежать вовлечения НАТО в прямые боевые действия с Россией. Администрация Байдена, которая неизменно поддерживает Украину в войне, поддерживает это направление.
Предваряя встречу на высшем уровне в Вильнюсе в штаб-квартире НАТО 7 июля 2023 г., генеральный секретарь Альянса Йенс Столтенберг заявил, что лидеры Североатлантического союза согласуют пакет из трёх элементов, чтобы сблизить Украину с НАТО. Пакет будет включать:
многолетнюю программу помощи для обеспечения оперативной совместимости;
улучшение политических связей – участие президента Зеленского в инаугурационном заседании нового Совета НАТО-Украина;
подтверждение того, что Украина станет членом НАТО, с единством в том, как приблизить Украину к своей цели.
2. Новые планы НАТО по защите Европы
Союзники по НАТО предпримут важные шаги по укреплению сдерживания и обороны, приняв три новых региональных оборонных плана для противодействия двум основным угрозам для НАТО: России и терроризму. Планы будут поддерживаться 300 тысячами военнослужащих повышенной готовности, включая значительную боевую мощь авиации и флота.
Ожидается также, что союзники одобрят План действий по оборонному производству, направленный на «увеличение совокупного спроса, увеличение мощностей и повышение оперативной совместимости», а также более амбициозное обязательство по инвестициям в оборону ежегодно инвестировать в оборону не менее 2% валового внутреннего продукта. Генеральный секретарь приветствовал тот факт, что новые оценки расходов НАТО на оборону, опубликованные 7 июля 2023 года, показывают реальное увеличение на 8,3% для европейских союзников и Канады в 2023 году. «Таким образом, европейские союзники и Канада вложили более 450 миллиардов долларов США дополнительно с тех пор, как мы согласовали наше обязательство по инвестициям в оборону в 2014 году».
The Economist (02.07.2023) пишет, что «запланированная модернизация военной техники НАТО является наиболее важным пунктом повестки дня. Архитектором оборонных реформ является Крис Каволи, американский генерал, занимающий пост Верховного главнокомандующего союзными войсками в Европе. Его планы составляют 4000 (классифицированных) страниц».
Центральным элементом является трио региональных планов:
для севера, охватывающий Атлантику и европейскую Арктику;
для центра, который обращается к Балтике и Центральной Европе вплоть до Альп;
южный план для Средиземного и Черного морей. Есть подпланы для космоса, киберопераций и сил специального назначения. Неудивительно, что Россия находится в центре внимания, но не исключительно: южный план, по настоянию Турции, равномерно распределяет внимание между угрозой со стороны России и террористическими группировками.
Первая и самая важная цель документов – сдерживание. «Ключом к военным планам НАТО всегда было то, что Москва знает о военных планах НАТО», — говорит Тим Сэйл, историк альянса из Университета Торонто.
Тем не менее, планы также содержат четкие указания для всех вооруженных сил в Европе и Северной Америке о том, как действовать в случае возникновения конфликта. Позже в 2023 году генерал Каволи распределит конкретные страны по конкретным ролям или частям фронта. Батальоны и бригады могут заранее узнать свой участок, будь то норвежский остров или участок Карпат.
Эти планы также направлены на проведение реформ и повышение подотчётности. На прошлогоднем саммите НАТО в Мадриде союзники договорились, что коллективно они будут держать более 100 тысяч военнослужащих в готовности к развертыванию менее чем за десять дней и еще 200 тысяч в месячной готовности — гораздо большее количество военнослужащих повышенной готовности, чем раньше.
В июне 2023 года Америка, Германия и Великобритания практиковали, как они могут быстро увеличить свои развертывания размером с батальон в Польше, Литве и Эстонии до соединений размером с бригаду. Италия, вероятно, скоро проведет аналогичный тест в Болгарии. Цель этого состоит в том, чтобы заверить страны Балтии и продемонстрировать России, что эти армии достаточно маневренны, чтобы укрепить восточный фронт НАТО быстрее, чем Россия сможет мобилизоваться для нападения. В начале июля 2023 года дальше пошла Германия, чьи вооруженные силы последние десять лет находились в плохой форме . Она пообещала, что в конечном итоге разместит на литовской земле целую бригаду — беспрецедентное обязательство.
Учения НАТО также становятся все более требовательными: это «более или менее репетиции», говорит один из чиновников. Крупнейший за последние десятилетия Steadfast Jupiter должен состояться в конце 2023 года.
Новые планы НАТО будут не только держать армии в напряжении, но и устанавливать приоритеты в области закупок и инвестиций. Коллективная оборона континента требует тяжелого вооружения: самолетов, танков и артиллерии. В течение многих лет после терактов 11 сентября 2001 года союзники вели антипартизанские войны в Афганистане и Ираке, для чего требовалось несколько иное снаряжение: машины с противоминной защитой, транспортные вертолеты и легкая пехота. НАТО не налагала никаких ограничений на то, что покупали ее члены: не было никаких требований к нациям, которые действительно применялись в течение последних 30 лет. Теперь цель состоит в том, чтобы снова привести спрос и предложение в соответствие с помощью механизма, известного как «требование к структуре вооруженных сил» — по сути, составленный генералом Каволи список того, что необходимо для того, чтобы его военная стратегия работала так, как она предназначена.
Каволи указывает на пять неотложных приоритетов:
боеспособные сухопутные силы, особенно бригады тяжелой бронетехники;
интегрированные системы противовоздушной и противоракетной обороны, способные защищать подразделения в движении;
дальнобойная огневая мощь, такая как артиллерия и ракетные установки;
цифровые сети, позволяющие быстро и безопасно передавать данные по полю боя и обратно в штаб;
логистика для перебрасывания больших армий по Европе, сохраняя при этом их адекватное снабжение.
Этот список во многом отражает потребности, которые были выявлены при наблюдении за войной в Украине: большинство потерь нанесла устаревшая артиллерия; маневрирование без брони оказалось чрезвычайно дорогостоящим. Проблема в том, что большинство европейских армий плохо справляются с большинством из этих мер (несмотря на отдельные очаги превосходства, такие как богатая артиллерией финская армия).
В документе, опубликованном Международным институтом стратегических исследований ( IISS), аналитическим центром в Лондоне, делается вывод о том, что количество боевых батальонов в некоторых из крупнейших армий НАТО практически не изменилось в период с 2015 по 2023 год, несмотря на растущую угрозу со стороны России. Франция и Германия добавили по одному батальону, ничтожное количество, и даже Польша добавила только два. Великобритания потеряла пять за этот период. Большинство стран теперь могут выставить только одну полноценную бригаду. Например, в ВМС Дании в 2002 году флот располагал 34 боевыми единицами. Сейчас эта цифра снизилась до пяти.
Боеприпасы — серьезная проблема. У Британии «нет достаточного арсенала, чтобы тяжелая бронетанковая бригада могла вести интенсивную войну», — говорит Бен Барри, бригадный генерал в отставке, который сейчас работает в IISS и соавтор отчета. Наступление Украины усугубляет проблему: каждые десять дней эта страна расходует столько снарядов, сколько Америка производит за месяц.
У НАТО около десяти штабов корпусов, но большинству из них не хватает артиллерийских, противовоздушных и вертолетных бригад для поддержки дивизий, находящихся под их командованием, говорит Барри. «У командира корпуса нет войск, которые он мог бы использовать для организации глубокой битвы».
Такие расчеты подчеркивают зависимость Европы от Америки. Пентагон разместил в Европе 22 эквивалентных батальона, в основном в составе V корпуса в Польше. Это больше, чем шесть в 2015 году. Это примерно столько же, сколько в Британии в целом. Будет ли это продолжаться? «Неудобная правда для Европы заключается в том, что то, что в настоящее время находится в V корпусе, отражает большое усиление, которое произошло в 2022 году», — говорит Барри. «Но общее направление развертывания американских войск — от Европы к Индо-Тихоокеанскому региону». Если бы на Тайване разразился кризис, Европа могла бы оказаться весьма уязвимой.
Америка возвращается в систему планирования НАТО с размахом». В течение последних 20 лет Европейское командование Соединенных Штатов ( EUCOM) в Штутгарте в Германии — военное командование Америки на континенте — в основном держалось особняком, набрасывая планы обороны в то время, когда европейские вооруженные силы мало занимались подробным планированием боевых действий. Теперь новые планы НАТО совпадают с американским мышлением. Во многих отношениях они являются его продуктом (генерал Каволи является командующим как EUCOM, так и НАТО).
Более широкие реформы, проводимые в структуре органов военного управления НАТО, иллюстрируют аналогичную динамику. По словам генерала Ван Вагенена, сама штаб-квартира трансформируется: второй этаж был «выпотрошен» для размещения нового оперативного центра. Новое сухопутное командование для управления операциями НАТО к северу от Альп может быть размещено в Польше или Германии, обе страны заинтересованы в этой работе. Новое командование будет находиться в штаб-квартире генерала Уильямса в Висбадене.
Новые реформы во многом обусловлены тем, как изменился состав альянса за последние 30 лет. В 1989 году, до падения Берлинской стены, границей НАТО с Варшавским договором была, по сути, внутригерманская граница протяженностью 1380 км, почти полностью военизированная, плюс небольшой участок на севере Норвегии. К 2004 году, когда страны Балтии вступили в НАТО, длина их границы с Россией составляла всего 800 км. Но когда 4 апреля 2023 года к нам присоединилась Финляндия, число участников увеличилось более чем вдвое.
В 1989 году «у всех были фиксированные позиции», — говорит генерал Ван Вагенен. Армии были многочисленнее с обеих сторон, и войска были плотно сосредоточены вдоль линии фронта. Теперь меньшие армии растянуты по гораздо большему фронту. «Нужно иметь более подвижные силы, — говорит генерал. «Новая система оповещения направлена на оттачивание разведывательной машины НАТО, чтобы элементы ее новых планов можно было быстро активировать в ответ на первые признаки проблем, таких как передвижения российских войск».
Ожидается, что в Вильнюсе союзники примут новое обязательство по оборонным инвестициям. Цель 2% может стать минимальным, а не целевым значением. Восточные союзники, такие как Польша, которая может тратить колоссальные 4% своего ВВП на оборону в 2023 году, и Эстония, которая говорит, что дойдет до 3%, очень заинтересована в этом.
Бен Уоллес, министр обороны Великобритании, говорит, что некоторые страны «на самом деле не хотят делать 2%» — Канада является самым ярким примером — и что другие достигнут пика в 2%, не будучи в состоянии поддерживать его. «Происходит некоторое отступление», — предупреждает он. «В реальном выражении Европа сейчас инвестирует в оборону меньше, чем в 2021 году», — жалуется Кусти Салм, высокопоставленный государственный служащий в министерстве обороны Эстонии. Новые планы НАТО дадут командующим национальными армиями и министрам обороны больше рычагов воздействия на министров финансов: невыполнение плана расходов больше не будет просто источником смущения на каждом ежегодном саммите, способным спровоцировать мягкую выговор со стороны Столтенберга, но может также оставить ощутимую брешь в военных планах континента. Это меняет всю дискуссию о расходах на оборону, по крайней мере, так было во время холодной войны.
3. НАТО, Китай и Тайвань
В конце 2019 года генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг мог с уверенностью заявить, что «нет никаких шансов, что НАТО войдет в Южно-Китайское море, но мы должны учитывать тот факт, что Китай приближается к нам». Тем не менее, три с половиной года спустя альянс НАТО, возможно, больше не может позволить себе роскошь оставаться в стороне от Индо-Тихоокеанского региона. «Воздействие войны на Украине ощущалось далеко за пределами европейского континента, создавая все более тесные связи между Индо-Тихоокеанским театром военных действий и европейским театром безопасности», — пишут эксперты War On Rocks (07.07.2023).
«Мы утверждаем, что война на Украине уже изменила и будет продолжать изменять подход НАТО к Китаю по нескольким направлениям. Во-первых, альянс все меньше и меньше желает взаимодействовать с Пекином, учитывая его тесную связь с Москвой на протяжении всей войны. Во-вторых, НАТО все больше вовлекается в более активную роль в Индо-Тихоокеанском регионе, несмотря на ее довоенные заявления, преуменьшающие эту перспективу. И, в-третьих, союзникам по НАТО следует уже сейчас обсудить, как они отреагируют на тайваньский сценарий, даже если они стремятся избежать обострения существующих внутриевропейских и трансатлантических разногласий, когда дело доходит до противостояния с Пекином в целом».
По понятным причинам на предстоящем саммите НАТО в Вильнюсе преобладают дискуссии относительно российско-украинской войны.
Менее заметным будет то, что лидеры НАТО скажут о Китае.
Подъём Китая в повестке дня НАТО
Саммит в Вильнюсе продемонстрирует, как НАТО в настоящее время понимает вызов, брошенный Китаем. Это также будет показателем того, как изменилась риторика альянса по этому вопросу за последний год.
Китай долгое время не был в поле зрения НАТО. Он даже не упоминался в Стратегической концепции альянса 2010 года . Тем не менее, настойчивое лоббирование со стороны администрации Трампа и частичное совпадение взглядов среди европейских партнеров помогли включить Китай в повестку дня альянса. В декабре 2019 года НАТО впервые включила упоминание Китайской Народной Республики в официальное коммюнике. Союзники написали: «Мы признаем, что растущее влияние и международная политика Китая создают как возможности, так и проблемы, которые нам необходимо решать вместе как Альянсу».
Декабрьское коммюнике 2019 года было лишь первым залпом, и в последующие месяцы НАТО все чаще упоминала Китай, принимая все более напористый и предупреждающий тон. Так, после саммита НАТО 2021 года в Брюсселе, первого саммита, проведенного после избрания президента Джо Байдена, в коммюнике содержалось предупреждение: «Заявленные амбиции и напористое поведение Китая представляют собой системные вызовы международному порядку, основанному на правилах, и соответствующим областям безопасности Альянса».
До военного конфликта на Украину альянс придерживался узкого подхода, ограничиваясь рассмотрением роли Китая только в Европе, а не в других регионах. В результате было мало разговоров о расширении роли НАТО в Индо-Тихоокеанском регионе. Тем не менее, растущее значение Китая означало, что в Стратегической концепции НАТО на 2022 год ему уделялось гораздо больше внимания, чем в версии 2010 года, в которой Китай вообще не упоминался.
Столтенберг уже подчеркивал необходимость в Стратегической концепции 2022 года уделить больше внимания Китаю.
Стратегическая концепция определила вызов Китая как вызов, который может нанести ущерб «интересам, безопасности и ценностям альянса». В ней также сдержится предупреждение о возможностях Пекина в области дезинформации, а также о его стремлении установить контроль над технологическими секторами и критически важной инфраструктурой, а также подчеркнута более масштабная геополитическая проблема, особенно углубление китайско-российского партнерства и то, как оно стремилось подорвать либеральный международный порядок и разделить Западный союз.
Влияние войны на Украине
До 2022 года политика НАТО в отношении Китая основывалась на нескольких ключевых допущениях:
европейские союзники согласились включить Китай в повестку дня НАТО ради союзнического единства с Соединенными Штатами;
альянс сосредоточит свое внимание на Европе, а не на Индо-Тихоокеанском регионе;
НАТО сохраняла возможность ограниченного взаимодействия с Пекином.
Это было намеком на позицию Европейского союза в 2019 году, определяющую Китай как «партнера, экономического конкурента и системного соперника».
Однако война вынудила государства-члены НАТО пересмотреть предположения, лежащие в основе их политики в отношении Китая. Например, страх перед внутренней разобщенностью, по-видимому, стал гораздо менее заметным в контексте российско-украинской войны, которая оказала гальванизирующее воздействие на сплоченность НАТО.
Кроме того, союзникам по НАТО пришлось столкнуться с некоторыми трудными вопросами, в первую очередь с лучшим пониманием сохраняющегося влияния более тесных китайско-российских отношений. В Стратегической концепции — 2022 не просто говорилось об угрозах, исходящих из Пекина. Стратегия предложила, чтобы альянс оставался открытым для конструктивного взаимодействия с Китаем. Но прошедший год только подтвердил тесную связь китайского правительства с российским. «Какие бы сомнения у Китая ни были в отношении политики и действий России в Украине, они ничтожны по сравнению с ценностью наличия партнера в противостоянии международному порядку, возглавляемому Западом».
«Прошлый год ослабил надежды на какое-либо значимое взаимодействие с Китаем. Вопрос в том, в какой степени можно побудить Китай играть конструктивную роль в Украине, будь то призыв к России избегать опасных эскалационных шагов, особенно связанных с применением ядерного оружия, или настаивать на серьезных мирных переговорах».
Между тем более раннее предположение Столтенберга о том, что НАТО не продвигается в Южно-Китайское море, опровергается действиями за последний год. НАТО ведет частый и более продолжительный диалог с ключевыми партнерами в Индо-Тихоокеанском регионе, особенно с Австралией, Новой Зеландией, Японией и Южной Кореей. Как и в случае с саммитом НАТО в Мадриде в 2022 году, эти страны приглашены на саммит в Вильнюсе. НАТО обсуждает, открывать ли постоянное представительство в Японии. Об интеграции этих партнеров в военные планы НАТО речи не идет, но война на Украине, безусловно, все дальше втягивает альянс в Индо-Тихоокеанский регион. Растущее осознание важности региона и шаги НАТО в противодействии России делают его более желанным партнером для Японии и других стран, оценивающих свою способность сдерживать и защищаться от усиливающегося Китая.
Наиболее важно то, что российско-украинская война подняла сложные вопросы о связях между европейским и индо-тихоокеанским театрами военных действий и последствиях для альянса. Эксперты утверждают, что сегодняшняя взаимозависимость между Европой и Индо-Тихоокеанским регионом больше, чем во времена холодной войны, и что вызов Соединенным Штатам в Азии отрицательно сказывается на безопасности НАТО и Европы.
«Признание того, что европейский театр безопасности и Индо-Тихоокеанский театр более взаимосвязаны, означает, что союзникам по НАТО необходимо будет установить общие приоритеты и принять решения о наилучшем балансе между двумя театрами, чтобы разработать надежную и согласованную стратегию в отношении Китая».
Примечателен, конечно, тайваньский вопрос. Начало СВО России на Украине и углубление российско-китайского партнерства побудили многих экспертов и обозревателей связывать Украину и Тайвань, даже если они иногда расходятся во мнениях относительно того, кому из этих двух партнеров следует уделять больше внимания или как связаны эти две страны. Некоторые эксперты предполагают, что Соединенным Штатам следует отдать предпочтение Тайваню, а не Украине, и ограничить поддержку последней, чтобы сосредоточиться на первой. В качестве альтернативы, поддержка Украины была представлена другими как необходимая, чтобы не поощрять китайские планы в отношении Тайваня.
Тем не менее тайваньский вопрос также может привести к огромным разногласиям по ту сторону Атлантики. Во время визита в Китай в начале этого года Макрон подчеркнул, что обеспокоен тем, что его могут втянуть в войну из-за Тайваня. А недавно обнародованная Стратегия национальной безопасности Германии примечательна тем, что в ней ни разу не упоминается Тайвань.
Эти два примера символизируют более широкие внутриевропейские разногласия, когда речь идет о подходе альянса к Китаю и Тайваню. Роль Тайваня как важного экспортера полупроводников означает, что его безопасность имеет решающее значение для европейской стабильности, но это уравновешивается опасением серьезной экономической реакции, которая может последовать за широкомасштабными санкциями против Китая, если он вторгнется на Тайвань. Действительно, в недавнем отчете предсказывалось, что крупномасштабные санкции против Китая могут привести к перебоям в мировой торговле на 3 триллиона долларов. И вдобавок к этому нельзя игнорировать географическое расстояние.
Статья 5 Вашингтонского договора, учреждающего НАТО, географически ограничивает обязательства альянса защищать друг друга в ответ на нападения на членов «в Европе или Северной Америке». Китайское нападение на силы США в Тихом океане не будет соответствовать требованиям, и поэтому Соединенным Штатам не следует ожидать большого вклада Европы в оборону в случае нападения Китая на Тайвань. Однако в таком непредвиденном случае он ожидает значительной политической и экономической поддержки в противодействии Пекину. В свете подчеркнутых выше колебаний на предстоящем саммите НАТО вероятно будет обсуждена реакция Альянса в случае нападения Китая, а также то, какими будут эти политические и экономические действия, чтобы обеспечить сплоченность при таком сценарии.
Этот разговор также особенно необходим в связи с нынешним состоянием общественного мнения в Европе. Недавний опрос, проведенный Европейским советом по международным отношениям, выявил некоторые тонкие и сложные выводы. В то время как стрелка явно двинулась против России, европейцы по- прежнему более открыты для взаимодействия с Китаем. Европейское общество в целом более поддерживает нейтральную позицию в случае нападения Китая на Тайвань, но также поддержало бы экономические санкции против Пекина, если бы он предоставил оружие для использования Россией в Украине.
4. Расходы НАТО на оборону
В обзоре NATO Review «Расходы на оборону: поддержание усилий в долгосрочной перспективе» (03.07.2023) сказано: «вопрос о надлежащем уровне расходов на оборону для каждого члена НАТО так же стар, как и сама НАТО. Он затрагивает два основных вопроса для союзников.
Во-первых, поскольку миссия НАТО заключается в обеспечении безопасности евроатлантического региона, расходы на оборону поддерживают способность союзников сохранять мир и сдерживать все угрозы в любое время.
Следовательно, расходы на оборону должны быть хорошо согласованы с условиями безопасности, но насколько этого достаточно?
Во-вторых, расходы на оборону тесно связаны с дебатами о разделении бремени. Европейские союзники и Канада часто справедливо подвергаются критике со стороны Соединенных Штатов за то, что они не несут справедливой доли бремени коллективной обороны. В этом контексте, сколько достаточно для каждого союзника?».
После возвращения Крыма в Россию в 2014 году возобновлены дебаты о разделении бремени между союзниками. Проблема стала еще более острой после начала СВО России на Украине в феврале 2022 года, которое продемонстрировало, что «риск крупного конфликта с участием потенциального противника, обладающего ядерным оружием, не так далек, как многие надеялись».
«Обязательство оборонных инвестиций» (DIP) 2014 г., принятое союзниками на саммите в Уэльсе в 2014 г., первом саммите НАТО, проведенном после возвращения Крыма в Россию, установило важную отправную точку, определив цель, согласно которой не менее 2% ВВП должно расходоваться на оборону всеми союзниками в качестве политического обязательства, согласованного на уровне глав государств и правительств. В результате DIP европейские союзники и Канада инвестировали дополнительно 350 миллиардов долларов США с 2014 года, при этом восемь лет подряд увеличивались расходы на оборону.
Однако важно смотреть не только на цифры (например, количество государств-членов НАТО на 2% или сумму добавленных денег), но и на приоритеты и оборонные возможности, предоставляемые по мере того, как союзники постепенно увеличивают расходы на оборону (что не является самоцель, особенно во времена конкурирующих бюджетных приоритетов). В преддверии Вильнюсского саммита 2023 г. и 75-летия Североатлантического союза, которое будет отмечаться в Вашингтоне в 2024 г., НАТО также пересмотрит актуальность текущей цели в 2% и попытается определить условия устойчивых и долгосрочных усилий.
Оглядываясь назад: расходы на оборону в эпоху холодной войны и после неё
Во время холодной войны расходы на оборону союзников по НАТО (даже если не принимать во внимание Соединенные Штаты) обычно составляли в среднем более 3% ВВП с некоторыми значительными колебаниями во времени, но редко опускались ниже 2%. В эпоху после окончания «холодной войны» в начале 1990-х гг. произошло первое значительное снижение, а примерно через 20 лет после мирового финансового кризиса 2008 г. произошло еще одно снижение на 20 % (включая сокращение командной структуры НАТО) как объемов, так и боеготовности вооруженных сил большинства союзников. Более того, новые союзники по НАТО, как правило, сокращали расходы на оборону по мере вступления в Североатлантический союз, укрепляя представление о том, что одни союзники развиваются за счет других.
В последние десятилетия такое снижение оборонных расходов союзников по НАТО резко контрастировало с тенденциями в других странах мира. Согласно данным Стокгольмского института исследования проблем мира (SIPRI), с 2000 года расходы на оборону России выросли на 227%, а Китая — на 566%. Расходы на оборону в странах НАТО, Европе и Канаде за тот же период остались на прежнем уровне (всего на 22%, включая последние увеличения) с самым низким показателем в 2014 году. Очевидно, что эти средние цифры не отражают разнообразие ситуаций в разных странах НАТО, но общая тенденция показательна, и она изменилась — довольно медленно — только с 2015 года.
Ситуация сегодня: реализация Обязательства по оборонным инвестициям 2014 г. изменила ландшафт обороны Североатлантического союза
После возвращения в Крыма Россию союзники по НАТО одобрили Обязательство оборонных инвестиций (пункт 14 коммюнике саммита в Уэльсе в 2014 г.), который по сей день остается политической основой их приверженности увеличению расходов на оборону. Он был тщательно сформулирован с целью получения результатов в течение десяти лет (к 2024 г.), что делало обещание требовательным, но реалистичным. Он не только установил цель в размере 2% ВВП для расходов на оборону в целом, но также поставил дополнительную цель для союзников «расходовать более 20% своих оборонных бюджетов на основное оборудование, включая соответствующие исследования и разработки», что является не менее важным, поскольку побуждает союзников вкладывать средства в новые оборонные возможности. Даже с учетом этого дополнительного нюанса быстро стало ясно, что цифра в 2% была финансовым и политическим ориентиром, по которому в первую очередь будут оцениваться усилия союзников.
Как показано в Годовом отчете Генерального секретаря НАТО за 2022 год, усилия по достижению этих целей были значительными. С 2015 года, согласно официальным данным НАТО, количество стран, достигших целевого показателя 2%, увеличилось с 3 до 7, а стран, превышающих целевой показатель 20%, выросло с 7 до 26 из 30 союзников (Финляндия стала 31-й страной-членом НАТО в 2023 году и поэтому не включена в эти цифры). У большинства союзников теперь есть твердые планы по выполнению руководящих принципов в ближайшие годы, и в целом это представляет собой дополнительные 350 миллиардов долларов США.
Хотя подавляющее большинство стран НАТО увеличили расходы на оборону в процентах от ВВП, среди них все еще существует значительное разнообразие. Союзники обычно попадают в одну из трех групп, каждая из которых представляет примерно треть Альянса:
те, кто уже достигает цели в 2% или почти достиг;
те, кто быстро движется к этой цели и рассчитывает достичь ее в ближайшем будущем;
те, которые планируют достичь цели в 2%, но все еще отстают (в настоящее время ниже 1,5%) и вряд ли достигнут цели в ближайшее время.
Заглядывая вперёд: ещё предстоит проделать работу по восстановлению сил и возможностей
Хотя увеличение оборонных расходов восемь лет подряд действительно имеет значение, дополнительные деньги еще не позволили всем союзникам справиться с последствиями предыдущих сокращений и многолетнего сокращения оборонных бюджетов. Требуются годы непрерывных усилий, чтобы восстановить силы, которые во многих случаях стали совершенно пустыми.
С этой точки зрения, осуществляемые сегодня существенные увеличения позволяют союзникам преследовать три взаимосвязанные и одинаково важные цели:
Во-первых, наименее заметное, но тем не менее важное усилие заключается в восстановлении сил на должном уровне боеготовности и боеспособности. Речь идет о подготовке и учениях, закупке боеприпасов и запасных частей для обеспечения боеготовности сил союзников по НАТО – в кратчайшие сроки, при любых обстоятельствах и в достаточном количестве. Война на Украине публично показала, что многие союзники изо всех сил пытались найти доступные запасы боеприпасов, чтобы передать их Украине или перевооружить свои силы, и могли лишь в короткие сроки развернуть ограниченные боеспособные силы. Это направление усилий имеет решающее значение для выполнения сложных сценариев, связанных с защитой евроатлантического региона, и потребует постоянных усилий с течением времени для обеспечения того, чтобы союзники соблюдали соответствующие стандарты.
Во-вторых, страны НАТО устраняют нехватку сил и средств в областях, которые игнорировались в течение более чем 20 лет сосредоточения внимания на урегулировании кризисов и действиях по борьбе с повстанцами (например, на Ближнем Востоке и в Африке), которые были сосредоточены на другом наборе приоритетов и инструментов.
Процесс оборонного планирования НАТО позволил союзникам выявить эти ключевые недостатки сил и средств и, таким образом, приступить к восстановлению высококлассных сил и средств на суше, на море или в воздухе за счет приобретения современных платформ и вспомогательных средств. Союзники также сосредоточены на восстановлении промышленных мощностей Альянса. Цели и приоритеты могут варьироваться от одного союзника к другому в зависимости от размера и местоположения. Но приоритетом для НАТО по всем направлениям является восстановление военного и промышленного потенциала для решения задач сценариев высокоинтенсивных боевых действий после многих лет сокращения запасов. Особое внимание уделяется наземным боевым действиям (бронетехника, артиллерия и вспомогательные средства), интегрированной противовоздушной и противоракетной обороне и подводным операциям.
В-третьих, увеличение расходов на оборону позволяет союзникам лучше подготовиться к будущему.
Технологическое превосходство НАТО всегда было ключевым преимуществом Североатлантического союза. Инвестиции в оборону стимулируют исследования, разрабатывают оборудование и вспомогательные средства следующего поколения и обеспечивают сохранение конкурентоспособности НАТО в новых областях операций, таких как космос или киберпространство. Этот акцент на инновациях является ключом к будущему успеху НАТО в условиях, когда технологическое превосходство Запада больше нельзя воспринимать как должное. Это потребует гораздо более тесного сотрудничества с различными субъектами в частном секторе, научных кругах и регулирующих органах, включая Европейский Союз.
Сколько достаточно? Обновленные условия дебатов по оборонным расходам
По мере приближения НАТО к Вильнюсскому саммиту в июле 2023 года и к своему 75-летию в 2024 году условия дебатов быстро менялись. Все больше и больше союзников объявляют о планах значительно превысить целевой показатель в 2% и сделать крупные инвестиции в новое оборудование и возможности. Некоторые предлагают пересмотреть целевые показатели в сторону повышения, в то время как другие по-прежнему обеспокоены последствиями ограниченной фискальной среды и их способностью эффективно использовать бюджеты, которые расширяются слишком быстро. В этом контексте руководители и эксперты НАТО признают, что 2% должны быть нижним, а не верхним пределом. «Не менее важно обосновать необходимость постоянных усилий в течение следующего десятилетия и далее или, по крайней мере, до тех пор, пока обстановка в области безопасности не станет более обнадеживающей».
В обзоре делается вывод о том, что «обстановка в области безопасности в Европе и за ее пределами в обозримом будущем останется нестабильной. Чем дольше продолжается война в Украине, тем больше она превращается в затяжной конфликт, требующий долгосрочной поддержки Украины и твердых мер сдерживания и обороны для недопущения распространения конфликта на территорию НАТО».
«Несмотря на надежды на благоприятный исход этой войны, Россия, скорее всего, останется враждебной, а ее основной военный потенциал практически не уменьшится за пределами сухопутных владений.
На южном фланге Европы дуга нестабильности простирается от Западной Африки до Афганистана с многочисленными наполовину несостоятельными государствами и возможной дальнейшей дестабилизацией, чему способствовали, среди прочего, действия России, а также стратегическая конкуренция с Китаем, в том числе за счет усиления китайского присутствия в евроатлантическом регионе».
Несмотря на нестабильность в глобальной среде безопасности, увеличение расходов на оборону в значительной степени находится в пределах финансовых возможностей стран НАТО, которые являются одними из наиболее экономически развитых стран на планете. Союзники по НАТО не намерены вступать в новую форму гонки вооружений, и расходы в размере 2% остаются значительно ниже среднего показателя времен холодной войны. А в нынешних условиях безопасности общественное мнение поддерживает расходы на оборону, в частности в Северной и Восточной Европе, и эта поддержка растет.
Согласно исследованию общественного мнения о НАТО, большинство граждан союзников (74% в 2022 г. по сравнению с 70% в 2021 г.) считают, что расходы на оборону следует либо сохранить на текущем уровне, либо увеличить (между союзниками есть некоторые существенные различия: от 85% до 52% поддержки, но всегда при большинстве поддерживающий). Всего 12% считают, что нужно меньше тратить на оборону.
Постоянные усилия имеют ключевое значение: некоторые политические рекомендации обзора НАТО
«По мере приближения Североатлантического союза к 2024 году, десятой годовщине Обязательства по оборонным инвестициям, все внимание будет приковано к этому первоначальному крайнему сроку достижения цели в 2%. Таким образом, Вильнюсский саммит 2023 г. и Вашингтонский саммит 2024 г. предоставят лидерам НАТО возможность рассмотреть достижения и согласовать будущие обязательства. Сюда могут входить:
Новое обязательство достичь целей в 2% и 20% без задержек и оговорок, причем эти цифры определены как минимальные, а не желаемые потолочные, поскольку многие страны НАТО в настоящее время значительно превышают эти ориентиры.
Обязательство поддерживать этот уровень усилий до тех пор, пока это необходимо, что имеет решающее значение для восстановления вооруженных сил стран НАТО.
Сосредоточение внимания на устранении недостатков потенциала, выявленных в процессе оборонного планирования НАТО, в том числе за счет общего финансирования, где это необходимо или более эффективно.
Размышление о том, как лучше связать руководящие принципы НАТО с деятельностью ЕС, которая становится все более значимой, в том числе за счет инвестиций в потенциал и технологии, чтобы обеспечить взаимодополняемость обоих направлений усилий».
