ВЫБОРЫ В США: ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ИРАНА
Международный дискуссионный клуб «Валдай»
Приход к власти Трампа с большой вероятностью вернет Иран в число американских приоритетов
Исход президентских выборов в США имеет крайне малое значение для России. Выборы также вряд ли фундаментально изменят колею американской внешней политики в отношении КНР. Однако для Ирана их исход важнее, полагает Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Победа Камалы Харрис не приведёт к возвращению к параметрам Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), или «иранской ядерной сделки» 2015 года, но вряд ли чревата резкой эскалацией давления на Иран. Победа Дональда Трампа, наоборот, может обернуться ростом давления с учётом более жёсткой позиции республиканцев по вопросу отношений с Исламской Республикой. Для Тегерана победа республиканского кандидата грозит новой волной санкций.
Иран уже 45 лет находится в режиме конфронтации с США. Она характеризовалась периодами роста и снижения напряжённости, когда политические и даже военные кризисы сменялись периодами взаимных уступок и компромиссов. Одним из ярких эпизодов подобной деэскалации стала «иранская ядерная сделка». Она представляла собой многостороннее соглашение, сторонами которого стали Иран, пятёрка постоянных членов СБ ООН – Великобритания, Китай, Россия, США и Франция – и Германия. Суть сделки состояла в отказе Ирана от программы разработки ядерного оружия в обмен на снятие со страны санкций, введённых СБ ООН, а также односторонних санкций США и других стран-инициаторов. Сделка была закреплена в 2015 году в виде резолюции СБ ООН № 2231, то есть имела наиболее высокий уровень легитимности. Администрация Барака Обамы активно продвигала сделку и считала её достижением американской дипломатии. Ранее США последовательно наращивали свои санкции в отношении Ирана, сочетая свои односторонние меры с ограничениями по линии СБ ООН. В числе наиболее болезненных для Ирана мер была угроза вторичных санкций США против лиц из третьих стран, закупающих иранскую нефть. К тому времени США смогли отработать механизм таргетированных финансовых санкций, направленных не против зарубежных стран, а против отдельных компаний и корпораций. Угроза санкций дополнялась рисками административного и уголовного преследования со стороны властей США за их обход в том случае, если он был прямо или косвенно связан с американской юрисдикцией. Непосредственное влияние подобной угрозы оценить сложно. Однако целый ряд покупателей иранской нефти прислушался к требованиям США снизить её закупки в обмен на неприменение санкций. В конечном итоге демократическая администрация сняла с Ирана большую часть санкций, следуя своим обязательствам по СВПД.
Однако с американской стороны участие в сделке не было закреплено международным договором. Оно не было одобрено Сенатом США и представляло собой решение президента. Законодательная база по антииранским санкциям лишь приостанавливалась в рамках президентских полномочий, но не была отменена. Любой новый президент мог с лёгкостью отменить сделку. Тем более что Закон об обзоре иранской ядерной сделки (INARA) обязывал президента каждые 90 дней отчитываться перед Конгрессом о её исполнении.
Придя к власти в 2016 году, Трамп взял курс на выход США из сделки, что и было сделано в 2018 году. Одновременно США выдвинули Ирану ряд новых требований. Помимо соблюдения условий ядерной сделки, условия отмены санкций включали сворачивание ракетной программы, существенное сокращение остающейся инфраструктуры в области атомной промышленности, доступ инспекторов МАГАТЭ на все без исключения объекты в стране, освобождение всех граждан США, прекращение поддержки групп и движений на Ближнем Востоке, которые США считают террористическими, вывод войск из Сирии, отказ от угрозы союзникам США в регионе и тому подобное. Данные требования были озвучены госсекретарём Майклом Помпео и получили название «12 пунктов». Реакция Ирана предсказуемо была негативной, так как американцы, по сути, требовали сдачи позиций по ключевым направлениям иранской внешней политики. Несмотря на критику выхода из сделки со стороны остальных членов СБ ООН, США продолжили курс на введение санкций. В период президентства Трампа их набор был расширен в сравнении с положением на 2015 год. В сухом остатке ключевым доводом против нового президентства Трампа является опыт его первого срока.
Между тем четыре года президентства Джозефа Байдена не вернули США к ядерной сделке, хотя Байден обладал полномочиями отменить санкционные указы Трампа. Отчасти это было связано с ответными шагами Ирана, который на фоне санкций США стал также сворачивать свои обязательства по исполнению сделки. Переговоры подписантов СВПД в Вене в 2021 году не привели к результатам. США требовали от Ирана возврата к выполнению сделки, а уже затем были готовы рассмотреть смягчение или отмену санкций. Иран, наоборот, требовал сначала отменить санкции, а затем был готов вернуться к параметрам СВПД. В конечном счёте переговоры зашли в тупик.
Тем не менее период президентства Байдена всё же не был отмечен появлением новых правовых механизмов санкций на уровне исполнительной власти. На уровне Конгресса новеллой стали лишь отдельные положения ставшего законом билля H.R. 815. Но они принципиально не усугубляли режим санкций. Прошедшие четыре года можно охарактеризовать как топтание на месте. США не отменили санкции, но применяли существующие правовые механизмы без лишнего энтузиазма. Вторичные санкции в отношении лиц из третьих стран были редкостью, а уголовные и административные дела в связи с обходом санкций не выбивались из общей рутины. Иран, со своей стороны, продолжал обходить санкции теми методами, которые формировались в течение длительного времени, избегая резкого обострения политических противоречий с США и их союзниками, но и не отступая от своей линии.
Приход к власти Трампа с большой вероятностью вернёт Иран в число приоритетов.
Следует ожидать более полного совпадения политики на уровне Администрации и Конгресса с учётом того, что подавляющее большинство законопроектов по санкциям в отношении Ирана предлагается республиканцами, либо республиканцами в коалиции с демократами. Возможно появление новых исполнительных указов, ужесточающих режимы санкций, прохождение очередных законов, дополняющих «законодательную паутину» по ограничительным мерам в отношении Исламской Республики. Однако на практике Иран и так находится под серьёзным санкционным давлением. Появление новых мер вряд ли его дестабилизирует. Скорее всего, направлением удара будет активизация работы с союзниками и партнёрами США с целью усиления санкционного комплаенса в их юрисдикциях на иранском направлении. Несмотря на разрушение СВПД Трамп в период своего президентства всё же уклонялся от военной эскалации отношений с Ираном. С учётом того, что американская внешняя политика сегодня в большей степени отягощена сдерживанием России и Китая, активная антииранская политика может столкнуться с недостатком ресурсов. Поэтому победа Трампа будет нежелательна для Тегерана. Но и смертельно опасной для него её назвать сложно. Несмотря на сложности в экономике из-за санкций, Иран сумел накопить запас прочности. Негативный опыт СВПД и успехи КНДР в развитии ракетно-ядерной программы, вероятно, мотивируют его постепенно развивать собственные возможности. Открытым остаётся вопрос о том, будет ли форсировать Иран свои разработки и до какой степени сдерживания готовы дойти США, чтобы помешать как ядерным, так и неядерным планам Исламской Республики.
