ДОГОВОР РАЗОРУЖАЮЩЕЙ СИЛЫ
О 30-летии вступления в силу СНВ-1 и об уроках для будущего диалога России и США
5 декабря исполняется 30 лет со дня вступления в силу Договора о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1) — прорывного соглашения между Москвой и Вашингтоном, позволившего сторонам достичь значительных результатов в ядерном разоружении и укреплении стратегической стабильности. Условия этого договора были успешно выполнены, однако сегодня ситуация в сфере контроля над вооружениями вновь выглядит мрачно: заключенный Россией и США в 2010 году СНВ-3 во многом продолжает действовать лишь на бумаге, а перспективы принятия на замену ему каких-либо новых соглашений пока не просматриваются.
Отрезвление после конфронтации
5 декабря 1994 года вступило в силу одно из важнейших соглашений между Москвой и Вашингтоном в сфере безопасности — Договор об ограничении и сокращении стратегических наступательных вооружений. Эксперты не зря называют этот документ «уникальным», «историческим», «революционным». Имплементация СНВ-1 позволила сторонам перейти от ограничения стратегических арсеналов к их существенному сокращению: примерно на 25% (до потолка в 1,6 тыс. единиц) по носителям и на 50% (до потолка в 6 тыс. единиц) по боезарядам. Вместе с вступившим в силу в 1988 году Договором о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД) СНВ-1 на протяжении многих лет поддерживал состояние стратегической стабильности между двумя крупнейшими ядерными державами и помогал им укреплять взаимное доверие.
Договор вырабатывался на протяжении шести лет — с 1985 по 1991 год. Началу переговоров между СССР и США предшествовал период жесткой конфронтации.
Гонка ядерных вооружений между ними достигла своего пика, идеологическая конфронтация распространялась на все сферы, риторические выпады в адрес друг друга были крайне враждебными, а опасные инциденты едва не привели к радикальной эскалации.
Известный дипломат и государственный деятель Юрий Назаркин, возглавлявший советскую делегацию на переговорах по СНВ-1 (а позже занявший пост заместителя секретаря Совета безопасности РФ), в своих мемуарах, опубликованных в этом году ПИР-Центром, называет первую половину 1980-х «мрачной и крайне неприятной полосой». К 1985 году, по его словам, отношения между СССР и США «были практически на нуле».
Старший научный сотрудник Института ООН по исследованию проблем разоружения (Женева) Андрей Баклицкий в беседе с «Ъ» провел параллели с нынешней ситуацией: «Как тогда, так и сегодня отношения между Москвой и Вашингтоном находились на максимально низкой точке. Переговоры по контролю над вооружениями приходилось начинать после беспрецедентного перерыва. Между сторонами не оставалось ни одного действующего договора, ограничивающего стратегические наступательные вооружения. И хотя потолки, прописанные в недействующих договорах (не вступившем в силу Договоре об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-2) от 1979 года и Договоре об ограничении и сокращении стратегических наступательных вооружений (ДСНВ, или СНВ-3) от 2010 года, участие в котором Россия и США приостановили на фоне конфликта вокруг Украины), продолжали соблюдаться, было похоже, что отход сторон от них — вопрос времени. Наконец, большое количество сюжетов на повестке и их увязка друг с другом делали и делают поиск комплексного решения очень сложным. Но в 1980-е годы сторонам удалось преодолеть все эти сложности».
«Отрезвление», по словам посла Юрия Назаркина, стало наступать «с обеих сторон» к 1985 году. 12 марта 1985 года в Женеве начались переговоры по целому комплексу взаимосвязанных вопросов: по ракетам средней дальности, стратегическим наступательным вооружениям и по обороне и космосу.
Группа по выработке СНВ-1, в которую входили как дипломаты, так и военные с обеих сторон, провела сотни встреч в разных составах и локациях, порой оставляя себе на отдых по три-четыре часа в сутки. Споры велись едва ли не по всем позициям, и не раз судьба переговоров висела на волоске.
По словам руководителя Центра международной безопасности ИМЭМО РАН академика РАН Алексея Арбатова, привлекавшегося к работе над СНВ-1 в качестве эксперта, договор «стал итогом долгих, изнурительных переговоров в Женеве и еще более трудных согласований директив делегациям между группами давления в Москве и Вашингтоне». «Успеху способствовали политическая воля и последовательная поддержка переговоров по СНВ со стороны советского руководства во главе с Михаилом Горбачевым, доскональная проработка каждого условия на всех уровнях стройного и понятного государственного механизма принятия решений, самоотверженный труд советской делегации в Женеве под руководством посла Юрия Назаркина», — отмечал он ранее в статье для «Ъ». С американской стороны переговорный процесс, в свою очередь, поддерживали президенты Рональд Рейган и Джордж Буш-старший.
О проделанной делегациями двух стран работе можно судить уже только по объему договора (около 900 страниц с учетом приложений), который можно увидеть на фото из мемуаров Юрия Назаркина.
Пожимающий Юрию Назаркину руку на парафировании договора в Женеве 29 июля 1991 года руководитель американской делегации на переговорах по СНВ-1 Линтон Брукс (впоследствии занимавший высокие посты в Национальном управлении по ядерной безопасности, Агентстве по контролю над вооружениями и разоружению и Совете по национальной безопасности США) в беседе с «Ъ» отметил, что «договор фактически положил конец гонке вооружений». «И это достижение сохраняется до сих пор. Сегодня ведь никто не говорит о десятках тысяч ядерных боеголовок, как это было во времена холодной войны», — констатировал он.Развернуть на весь экран
Предусмотренные СНВ-1 процедуры проверки были, по словам Линтона Брукса, «уникальными» и «позволяли обеим сторонам быть уверенными в том, что договор соблюдается». «Сегодня это преимущество утрачено в связи с временным отказом (сторон. — “Ъ”) от контроля над вооружениями, но может оказаться полезным в будущем», — предположил собеседник «Ъ». Кроме того, процедуры верификации договора позволили, по его словам, «сотням американцев и русских впервые встретиться друг с другом». «Это внесло вклад в процесс большего понимания двумя обществами друг друга. Мы рискуем потерять это преимущество и, возможно, уже потеряли его, поскольку русские и американцы все чаще видят друг в друге врага», — добавил Линтон Брукс.
Неожиданные препятствия
В конце 1980-х — начале 1990-х в Москве и Вашингтоне, впрочем, тоже было множество противников сотрудничества в сфере контроля над вооружениями, считавших недопустимыми любые уступки оппоненту. Полной уверенности, что переговоры завершатся успешно, у их участников не было до самого последнего момента. Тем не менее 31 июля 1991 года СНВ-1 был подписан лидерами СССР и США Михаилом Горбачевым и Джорджем Бушем-старшим во Владимирском зале Большого Кремлевского дворца. Правда до его вступления в силу пройдет еще почти три с половиной года из-за обстоятельств, непосредственно с договором никак не связанных: в августе 1991 года произошла попытка путча ГКЧП, а в декабре Михаил Горбачев сложил полномочия — и СССР прекратил свое существование. Эти события в значительной степени повлияли на процесс ратификации СНВ-1.
Как отмечает в своих мемуарах посол Юрий Назаркин, по состоянию на июль 1991 года на территории СССР находилось 12 тыс. ядерных боезарядов на стратегических носителях и 15 тыс. — для тактических носителей. После распада СССР стратегическое ядерное оружие оказалось расположенным на территории России (на 65,6%), Украины (16,1%), Казахстана (7,6%) и Белоруссии (4,5%).
«Произошедший в декабре распад Советского Союза и провозглашение на его месте Содружества независимых государств создали много серьезных проблем — и внутренних, и внешних. Естественно, возникли вопросы и в связи с Договором СНВ-1 (разрабатывавшимся как двустороннее соглашение. — “Ъ”). Кто теперь должен этот договор ратифицировать? Только Россия? Все Содружество? Или те государства, на территории которых имеются вооружения, попадающие под действия договора?» — вспоминает Юрий Назаркин.
В ходе нескольких раундов сложных переговоров в начале 1992 года постсоветским республикам вроде как удалось договориться о формулировках, которые закрепляли за Россией роль стороны СНВ-1 и определяли порядок его ратификации: Украина, Казахстан и Белоруссия должны были одобрить договор, а Россия — ратифицировать его и передать все соответствующие документы США при обмене ратификационными грамотами. Однако на встрече глав государств СНГ в Киеве в марте 1992 года выяснилось, что украинские власти, в рядах которых в те годы были влиятельные сторонники сохранения ядерного потенциала, все переиграли, подготовив к подписанию свой вариант соглашения, из которого договор превращался бы из двустороннего в пятисторонний, где США, Россия, Украина, Белоруссия и Казахстан выступали бы в одинаковом качестве. Россия, Белоруссия и Казахстан, однако, отвергли этот проект.
США же, по словам Юрия Назаркина, были сильно встревожены складывающейся ситуацией, поскольку не хотели, чтобы ядерное оружие «расползалось на другие страны».
В результате по инициативе американской стороны в мае 1992 года в Лиссабоне прошла встреча глав МИДов стран этой «пятерки», в ходе которой была достигнута «пакетная» договоренность. Россия, Украина, Белоруссия и Казахстан как государства-правопреемники СССР приняли на себя обязательства бывшего Советского Союза по договору СНВ-1. При этом Украина, Белоруссия и Казахстан обязались «в возможно кратчайшие сроки» присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в качестве неядерных государств.
«С Белоруссией и Казахстаном не возникло проблем с присоединением к ДНЯО в качестве неядерных государств. Чего нельзя было сказать об Украине. Главной проблемой стало то, что националистические силы Украины настаивали на сохранении страной ядерного оружия и, соответственно, возражали против ее присоединения к ДНЯО в качестве неядерного государства. Вся эта сумбурная история так и продолжалась до конца 1994 года», — вспоминает Юрий Назаркин, добавляя, что важную роль в том, что в Киеве все же пересмотрели свою позицию, сыграли в том числе США. Среди прочего американская сторона не приняла решение Верховной рады от 18 ноября 1993 года, в котором в рамках ратификации СНВ-1 содержалась оговорка о том, что Украина имеет право остаться ядерным государством.
В итоге в Киеве все же отказались от претензий на ядерный статус, получив в качестве компенсации гарантии безопасности от России, США и Великобритании в рамках подписанного 5 декабря 1994 года Будапештского меморандума. В тот же день Россия и США обменялись ратификационными документами по СНВ-1, и договор наконец вступил в силу.
Особая ответственность
Срок действия СНВ-1 истек 5 декабря 2009 года. При этом 3 января 1993 года, то есть еще до вступления в силу СНВ-1, Россия и США подписали Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2), подразумевавший среди прочего еще более низкие потолки для ядерных арсеналов двух стран. До полноценной имплементации этого соглашения, однако, дело не дошло. Сначала стороны его долго не могли ратифицировать, а затем споткнулись о противоречия по вопросу о противоракетной обороне. Из-за одностороннего выхода США из Договора о ПРО от 1972 года, который в Москве на протяжении десятилетий считали «краеугольным камнем стратегической стабильности», в июне 2002 года Россия официально объявила СНВ-2 недействующим.
8 апреля 2010 года в Праге тогдашние президенты России и США Дмитрий Медведев и Барак Обама подписали ныне действующий Договор о дальнейших мерах по сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-3, или ДСНВ). Он вступил в силу в феврале 2011 года и был продлен еще на пять лет в феврале 2021-го. Договор предусматривает следующие потолки для каждой из сторон:
- 700 единиц для развернутых межконтинентальных баллистических ракет (МБР), баллистических ракет подводных лодок (БРПЛ) и тяжелых бомбардировщиков (ТБ),
- 1550 единиц для боезарядов на них,
- 800 единиц для развернутых и неразвернутых пусковых установок (ПУ) МБР и БРПЛ, а также ТБ.
На фоне конфликта вокруг Украины Россия и США в 2023 году приостановили свое участие в договоре, однако обещали придерживаться его количественных потолков.
В июне 2023 года США объявили о готовности восстановить взаимодействие с Москвой по снижению ядерных рисков и выработке договоренностей на период после 2026 года (то есть после истечения СНВ-3) — без предусловий и вне зависимости от разногласий в других сферах. В сентябре 2023 года американцы оформили свое предложение на бумаге и отправили его в Москву. В декабре Россия ответила отказом на это обращение, сочтя его неприемлемым в текущих геополитических условиях.
7 ноября на пленарной сессии международного дискуссионного клуба «Валдай» президент РФ Владимир Путин заявил, что Россия готова вести с США диалог по стратегической стабильности. В то же время он высказался на тему стремления США и их европейских союзников нанести России «стратегическое поражение»: «Не открою секрета, все хорошо знают, что Соединенные Штаты и их, извините за это слово, сателлиты… ставят перед собой цель нанести России стратегическое поражение.
Что такое добиться стратегического поражения конкретной страны? Ну если не уничтожить ее, то свести ее до нуля, до ничтожной роли… И в это же время они хотят вести с нами диалог о стратегической стабильности. Ну как?»
По словам Владимира Путина, Россия понимает, что на ней, как одной из крупнейших ядерных держав, лежит особая ответственность. «Мы это все понимаем, и в целом мы готовы к этому диалогу (по стратегической стабильности с США. — “Ъ”). Но надо, чтобы другая сторона подходила к этому честно, учитывая все аспекты наших взаимоотношений, — отметил глава государства. — Давайте мы с открытыми картами, спокойно, по-деловому, без всяких двойных, тройных, пятерных стандартов будем говорить об этом… Посмотрим, как будет формулировать свои предложения, если вообще будет, новая администрация (США. — “Ъ”)».
Уроки прошлого
Какие предложения будут у администрации Дональда Трампа в сфере контроля над вооружениями и нераспространения ядерного оружия, пока действительно не совсем понятно. Первый президентский срок республиканца принес России в этих областях мало хорошего: США вышли из ДРСМД, Договора по открытому небу и Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе. При Дональде Трампе России и США за четыре года так и не удалось договориться о продлении истекавшего СНВ-3, тогда как после прихода к власти администрации демократа Джо Байдена этот вопрос был решен за несколько дней.
Кроме того, при Дональде Трампе США стали инвестировать в разработку ряда вызвавших у России озабоченность вооружений (включая маломощную ядерную боеголовку для морских баллистических ракет и крылатые ракеты морского базирования в ядерном оснащении) и объявили о возвращении эпохи ядерного соперничества сверхдержав.
В ходе нынешней же предвыборной кампании ряд влиятельных соратников Дональда Трампа, как ранее писал «Ъ», выступал как за наращивание ядерного потенциала США, так и за усиление одновременного сдерживания России и Китая и даже за возобновление полноценных ядерных испытаний (от которых США отказались еще в 1990-х).
На этом фоне Линтон Брукс в беседе с «Ъ» отметил, что Вашингтону и Москве есть чему поучиться на прошлом опыте.
«Все государства основывают свою безопасность на сочетании военной мощи и международных соглашений. Переговоры (по СНВ-1. — “Ъ”) начались в эпоху, когда Соединенные Штаты называли Советский Союз «империей зла», — напомнил он. — Но даже в периоды политической напряженности реализация договора проходила в целом гладко. Этот пример может вдохновить лидеров обоих государств на понимание того, что поиск общей безопасности возможен даже с противниками, а международные переговоры играют определенную роль в обеспечении безопасности их собственных государств».
Эксперт Центра энергетики и безопасности, бывший замминистра иностранных дел РФ и экс-постпред РФ при Конференции по разоружению в Женеве и международных организациях в Вене Григорий Берденников в беседе с «Ъ», однако, отметил, что между ситуацией второй половины 1980-х и сегодняшними реалиями есть много отличий. «Главное из них заключается в том, что сегодня американские военные напрямую задействованы при обстрелах нашей земли американскими ракетами и заявляют, что уже определились с еще двумя сотнями целей для продолжения таких обстрелов, — заявил он. — К этому можно добавить, что за прошедшие с момента вступления в силу СНВ-1 30 лет США уничтожили такие важные для стратегической стабильности договоры, как Договор по ПРО, ДРСМД, Договор по открытому небу, вместе с союзниками ликвидировали Договор об обычных вооруженных силах в Европе, отказались ратифицировать и практически похоронили Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Иными словами, они разрушили всю структуру соглашений в области контроля над вооружениями и стратстабильности».
По словам Григория Берденникова, ранее российская сторона исходила из того, что договоры будут исполняться, прорабатывала надежные инструменты и процедуры контроля и проверки исполнения обязательств.
«Однако опыт показал, что это все напрасно: другая сторона может в одночасье отбросить любые соглашения по политическим конъюнктурным соображениям, даже если они являются бессрочными и подкреплены авторитетом Совета Безопасности ООН. И уж вообще возмутительно, когда нам говорят, что никогда не собирались выполнять соглашения с нами, а подписали их, только чтобы выиграть время и накопить силы против нас. Это разрушает всю систему международных отношений, ведет к хаосу и применению силы. В целом вся дипломатия оказывается в кризисе», — констатировал он.
В то же время Григорий Берденников подчеркнул, что Россия «по-прежнему против хаоса в международных отношениях и за решение спорных вопросов за столом переговоров».
