Ярослав Лисоволик: Добро пожаловать в Бентамию?
Выход из порочного круга экономического спада и протекционизма состоит в исправлении глобальных дисбалансов — между чрезмерным потреблением на Западе и крайне высоким уровнем сбережений на Востоке, а также между развитыми и развивающимися странами в международных институтах.
Уинстон Черчилль как-то сказал, что протекционизм — это искусство делать бизнес с убытками. Слово «искусство» было выбрано британским политиком вряд ли случайно. Действительно, порой требуется недюжинный талант, чтобы убедить общественность в том, что, несмотря на выгоды от торговой либерализации, национальные интересы требуют повышения импортных тарифов для «защиты национальных производителей».
Мировой финансовый кризис в очередной раз подтвердил тесную взаимосвязь экономического спада и роста протекционизма в международной экономике. Ухудшение финансовых показателей толкает компании к активизации лоббистских усилий, направленных на получение субсидий и возведение протекционистских барьеров. Правительства же из-за усугубляющихся проблем теряют политический капитал и становятся еще более подвержены лоббистскому давлению со стороны компаний. А проигрывает прежде всего потребитель, для которого рост протекционизма приводит к удорожанию товаров и услуг, что лишь усиливает негативные последствия экономического кризиса для домохозяйств.
В более общем плане от протекционизма страдает вся мировая экономика, так как снижается объем международной торговли, что, по сути, сокращает общий потенциал роста. Иными словами, совокупность изолированных друг от друга экономик значительно уступает по своему потенциалу сочетанию открытых торговле национальных экономических систем. Несмотря на очевидные потери от протекционизма в масштабах глобального хозяйства, возведение торговых барьеров продолжается, что можно проиллюстрировать так называемой «дилеммой заключенного» (классическая задача теории игр, в которой игрокам выгоднее сотрудничать, а не обманывать друг друга, несмотря на наличие побудительного стимула к обману. — Ред.). С точки зрения экономики «дилемма заключенного» ведет к конфронтации (протекционизм), при этом дивиденды значительно ниже тех, которые обе стороны получили бы в результате торгового взаимодействия.
«Дилемма заключенного», как правило, связана с сужением временных горизонтов принятия решений, когда краткосрочные выгоды от протекционизма перевешивают долгосрочные дивиденды от расширения торговли и укрепления взаимодействия. Если торговая политика ориентируется на краткосрочную перспективу, то напрашивается стратегия изоляционизма. При растущей экономике странами-лидерами являются наиболее открытые и интегрированные в мировое хозяйство государства, однако в условиях спада открытость экономики становится фактором уязвимости.
Но насколько бы ни был предсказуем рост протекционизма в условиях кризиса, нынешний всплеск заградительных мер имеет ряд особенностей и позволяет говорить о «новом протекционизме».
Диагностика «нового протекционизма»
Прежде всего, в условиях первого по-настоящему глобального кризиса рост протекционизма тоже носит глобальный характер. Важную роль в его распространении играют как развитые, так и развивающиеся государства. Помимо этого современный протекционизм не ограничивается торговлей товарами, а распространяется также на сферу услуг и иностранные инвестиции. Так, в ряде стран власти оказывают давление на финансовые учреждения, с тем чтобы банковские вложения производились преимущественно в национальные активы. Именно иностранные инвестиции и торговля услугами росли опережающими темпами на протяжении последних десятилетий по сравнению с производством и торговлей товарами.
Еще одной особенностью «нового протекционизма» является расширение спектра используемых инструментов, в том числе нетарифных барьеров, а также временных защитных мер (safeguards). Они на какой-то срок ограничивают доступ отдельных товаров на внутренний рынок, когда рост импорта наносит ущерб определенной отрасли национальной экономики. Такого рода ограничения не направлены против какой-либо конкретной страны, что делает их менее негативным фактором для мировой торговли по сравнению с некоторыми другими формами протекционизма. В случае же если темпы распространения данных защитных мер, которые наблюдались в первой половине года, сохранятся, то 2009-й станет вторым по числу протекционистских мер с 1995 года, когда была основана Всемирная торговая организация (ВТО).
«Новый протекционизм» характеризуется всеобъемлющим характером и диверсифицированностью инструментов. Экономисты Международного валютного фонда (МВФ) отмечают, что заметный рост протекционизма ставит под угрозу быстрое восстановление экономики после кризиса.
Сухая статистика защитных мер, инициированных различными странами, не оставляет сомнений в том, что по мере усугубления кризисных явлений в 2008–2009 годах мировая экономика планомерно входила в полосу протекционизма. Так, по данным ВТО, во второй половине 2008-го количество антидемпинговых расследований увеличилось на 17 % по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года. В целом же за кризисный 2008 год страны — члены ВТО инициировали 208 антидемпинговых расследований, в то время как в 2007-м таковых было 163.
Во второй половине прошлого года в инициировании антидемпинговых расследований лидировали развивающиеся страны, в первую очередь Индия (42 расследования), а также Бразилия (16) и Китай (11). В то же время количество расследований дел, возбужденных во второй половине 2008 года по инициативе развитых государств и крупных объединений, таких, к примеру, как Соединенные Штаты (3) и Европейский союз (9) соответственно, или снизилось, или осталось на уровне 2007-го.
Основным объектом антидемпинговых расследований стала с большим отрывом КНР (34 по сравнению с 40 во второй половине 2007 года), затем следуют ЕС (14) и США (6). В отраслевом разрезе основная часть антидемпинговых расследований пришлась на металлургический сектор (43), что неудивительно, так как именно данный сегмент мировой экономики значительно пострадал из-за кризиса и спада в области строительства и сферы недвижимости. Другим сектором, где наблюдается повышенная антидемпинговая активность, являются химическая и текстильная отрасли промышленности.
Одним из наиболее наглядных проявлений протекционизма (как в отраслевой, так и в региональной сферах) в нынешнем году стало введение Евросоюзом пошлин на импорт стальных труб из Китая. Соответствующее постановление вступает в силу с октября 2009-го, а размер пошлин будет варьироваться от 17,7 % до 39,2 %. Ожидается, что Пекин потребует разбирательства в органе урегулирования споров (ОУС) ВТО, чтобы оспорить импортные ограничения на стальную продукцию со стороны Соединенных Штатов и Европейского союза.
Приведенный пример характерен для событий этого года: действительно, главной угрозой странам мировой экономики представляется именно рост китайского импорта (почти 80 % всех расследований в отношении иностранных производителей во втором квартале 2009 года приходилось на Китай). Причем в тот же период резко усилилась активность Соединенных Штатов с целью проведения расследований по поводу недобросовестной конкуренции зарубежных производителей: по данному показателю американцы заняли второе место среди стран — членов ВТО после Индии, на долю которой пришлась почти треть из 35 расследований, инициированных странами-членами во втором квартале текущего года.
И все же, несмотря на заметный рост протекционистских мер, их уровень значительно ниже числа торговых барьеров, которые возводились в мировой экономике на протяжении последних 20–30 лет. Генеральный директор Всемирной торговой организации Паскаль Лами склонен связывать это с повышением качества макроэкономической политики, а также с ролью ВТО как одного из столпов глобальной торговой архитектуры. Но качество макроэкономической политики в ведущих экономиках вряд ли заслуживает высокой оценки: финансовый кризис произошел во многом именно из-за дисбалансов и ошибок в функционировании основных финансовых центров капиталистического мира. Кроме того, есть основания полагать, что глобальные институты, в особенности ВТО, крайне слабы перед угрозой растущего протекционизма.
Российский контекст: несбыточные мечты о ВТО
Угрозы роста протекционизма не обошли стороной российскую экономику. С разрастанием кризиса все громче раздавались призывы защитить конкурентоспособность отечественной промышленности за счет значительного ослабления национальной валюты либо возведения таможенных барьеров на пути импорта. В рамках правительственной антикризисной программы особый упор был сделан на стратегии импортозамещения и приоритетного развития производств, ориентированных на внутренний спрос. При этом поддержку наиболее пострадавших от кризиса отраслей (таких, например, как металлургия) приходилось осуществлять в том числе за счет пошлин.
Политика защиты отечественного производителя привела к тому, что, помимо значительного обесценения рубля, правительство пошло на увеличение пошлин в секторах, которые потенциально могли бы существенно потеснить позиции импорта. Прежде всего это касается машин и оборудования (доля в импорте более 50 %): правительство решило увеличить ввозные пошлины на автомобили, несмотря на негативное отношение к данной мере в ряде регионов страны. Помимо этого введены ограничения на импорт сельскохозяйственной продукции, в первую очередь мяса (после машин и оборудования продовольствие является одной из важнейших статей российского импорта). На сегодняшний день очевидно, что меры, направленные на стимулирование импортозамещения, оказались недейственными: спад в промышленности продолжается, а надежды на значительный эффект от импортозамещения (как это было после кризиса-1998) тают на глазах.
Другим важным индикатором протекционистского давления в российской экономике является процесс вступления России во Всемирную торговую организацию. Официальную заявку о приеме Москва подала в 1993 году. Однако в течение почти 7 лет переговорный процесс со странами — членами данной организации продвигался чрезвычайно медленно. Лишь в конце 2000-го президент Владимир Путин провозгласил присоединение к ВТО основным внешнеэкономическим приоритетом.
С тех пор правительство активно пытается привести российское законодательство в соответствие с нормами ВТО. Принятие нового Таможенного кодекса, упорядочение противоречий в федеральном и региональном законодательстве, оптимизация импортных тарифов, постепенная отмена многочисленных экспортных ограничений, а также осознание российским бизнесом суровой необходимости конкурировать с иностранными компаниями — все это прямое следствие усилий правительства по вступлению России в ВТО, которые уже привели к заметному улучшению делового климата.
Основными вехами на пути Москвы стали соглашения с Европейским союзом весной 2004 года и Соединенными Штатами осенью 2006-го. Ключевым ориентиром для России было качество договоренностей, а не сроки вступления. Данный принцип во многом соблюден в долгом переговорном процессе с Евросоюзом. Одним из требований со стороны Брюсселя было выравнивание внутрироссийских цен на газ с мировыми ценами, на что в конечном счете Москва не согласилась.
Соглашение с США, подписанное в Ханое на саммите АТЭС, содержало целый ряд компромиссов. Так, Россия пошла на ужесточение борьбы с нарушениями прав на интеллектуальную собственность, а также на снижение нетарифных барьеров для американской сельхозпродукции. Более масштабной будет и либерализация в финансовом секторе, в особенности в страховании. В то же время Москва не пошла на уступки по наиболее принципиальному вопросу о допуске филиалов иностранных банков.
Однако на перспективах вступления в ВТО сказались события 2008-го, связанные с обострением отношений между Россией и странами Запада. В условиях затягивания переговоров, постоянного выдвижения дополнительных условий, а также политизации переговорного процесса Москва заявила о пересмотре ряда ранее достигнутых договоренностей. Помимо этого представители российского правительства сообщили о том, что в течение ближайшего года страна не станет членом ВТО. Это лишило Запад инструмента давления на Россию в данном вопросе после конфликта в Южной Осетии, поскольку для вступления требуется одобрение Грузии.
Замедление переговорного процесса необходимо компенсировать активизацией региональной и двусторонней торговой либерализации. Следует предпринять усилия по интенсификации интеграционных процессов на постсоветском пространстве, а также по заключению двусторонних соглашений о создании зоны свободной торговли со странами дальнего зарубежья. Возможности двусторонних и региональных торговых альянсов были бы более значительны, будь Россия членом ВТО, но необходимость дальнейшей интеграции страны в мировое хозяйство и преодоление угрозы изоляции со стороны Запада требуют активизации поиска экономических союзов.
В соответствии с описанным подходом российская сторона сообщила в июне 2009 года о приостановке переговоров по присоединению к ВТО и намерении вступать в данную организацию совместно с Белоруссией и Казахстаном в рамках Таможенного союза, формирование которого планируется завершить в 2010-м. Такого рода заявление, вероятнее всего, должно было дать понять партнерам из ВТО, что в случае дальнейшего затягивания с приемом Москва может отдать предпочтение региональной интеграции. Кроме того, президент Дмитрий Медведев заявил о желательности совмещения региональной интеграции в рамках Таможенного союза с продолжением переговоров о вступлении в ВТО. Наиболее вероятным сценарием остается присоединение России к ВТО в следующем году единолично, хотя 16-летний переговорный процесс доказывает, насколько призрачными могут стать такие надежды в условиях постоянно возникающих новых требований со стороны членов данной организации. Вместе с тем существуют риски новых всплесков протекционизма в России (особенно в случае второго витка кризиса), что также приведет к очередным проволочкам.
Протекционизм vs многосторонняя либерализация торговли
Замедление торговой либерализации угрожает мировой экономике откатом к протекционизму, что чревато снижением темпов экономического роста. До сих пор именно устранение торговых барьеров и рост конкуренции были основными факторами значительного экономического роста в мировом хозяйстве и низкой инфляции, несмотря на рекордные цены на нефть. Именно внешнеторговая либерализация позволила одним странам (Ирландия, Китай, Южная Корея, Япония) в различные периоды XX века достичь высочайших темпов роста, а другим (Австралия, Чили) осуществить качественный прорыв в экономической политике. Так, за 10 лет с начала 1990-х годов Китай снизил ставку импортной пошлины почти в три раза — с 44 % до 15 %. В Чили средняя ставка импортного тарифа была сокращена с 94 % (1973) до 6 % (2006), в Австралии этот показатель в 1975-м превышал 12 % (по сравнению с 2 % в среднем по странам ОЭСР), а в 1995 году упал ниже 5 %.
В то же время необходимо отметить, что в современных условиях успех экономического развития определяется не столько масштабами внешнеторговой либерализации, сколько оптимизацией качественных составляющих данного процесса. Все более распространенной стратегией открытия национального рынка становится «конкурентная либерализация», которая в той или иной степени уже используется целым рядом торговых держав. Данная стратегия предполагает оптимальное сочетание многосторонней, региональной и двусторонней либерализации для максимизации встречных торговых уступок и открытия рынков за рубежом. Так, стратегия «конкурентной либерализации» США предполагает избирательную либерализацию торговли с целью стимулировать ответную либерализацию со стороны контрагентов и повысить конкуренцию зарубежных стран за доступ на американский рынок.
Однако в условиях кризиса подобная стратегия вряд ли способна стать мотором торговой либерализации в мировом масштабе. Единственным по-настоящему действенным средством борьбы с протекционизмом в современных условиях является многосторонняя либерализация торговли. В этом отношении крайне важно преодолеть разногласия между развитыми и развивающимися странами на Дохийском раунде торговых переговоров ВТО. Этой организации необходим дополнительный политический капитал, новый импульс развития, который содействовал бы преодолению имеющихся противоречий. Вступление в нее России, безусловно, могло бы служить одним из факторов укрепления тех сил в рамках ВТО, которые могли бы способствовать установлению равновесия в торговых взаимоотношениях развитых и развивающихся стран.
Пока же можно констатировать, что мировые институты слишком слабы перед лицом глобального кризиса «излишнего потребления» и протекционизма. Исторические параллели нынешнего кризиса не ограничиваются Великой депрессией и торговыми, а также девальвационными войнами 20-х и 30-х годов прошлого века.
Феномен экономического упадка и его взаимосвязи с политикой «национальных интересов» в торговой сфере был хорошо известен и в XIX столетии, в том числе и русским классикам. В рассказе русского писателя Владимира Одоевского «Город без имени» (1839) описана сказочная колония Бентамия, основным жизненным принципом которой является главенство полезности, проповедовавшееся английским философом Иеремией Бентамом (1748–1832; основатель утилитаризма — учения, ставящего нравственность и право в зависимость от полезности. — Ред.).
Экономика Бентамии процветала благодаря воплощению в жизнь этого принципа: каждый житель находил применение своим способностям, спрос и предложение были в гармонии на всех ступенях производственного процесса. Вскоре рядом с Бентамией появилась соседняя колония, и, как свидетельствует один из бентамитов, «мы завели с нею торговые сношения, но, руководствуясь словом польза, мы не считали за нужное щадить наших соседей… многие из нас, оградясь всеми законными формами, предприняли против соседей весьма удачные банкротства». Однако такого рода торговая политика разорения соседей (beggar-thy-neighbour) в конечном счете ударила по благосостоянию самой Бентамии.
Экономическая экспансия обходилась бентамитам все дороже, они стали ощущать на себе потери из-за снижения оборотов торговли с обнищавшими соседями. В результате общество Бентамии раскололось на две части — последователей дальнейшей «пауперизации» соседей и сторонников свободной торговли. Раскол усугублялся проникновением еще более серьезных разногласий во внутреннюю идиллию экономики колонии: «Соревнование произвело новую промышленную деятельность, новое изыскание средств для приобретения прежнего достатка. Несмотря на все усилия, бентамиты не могли возвратить в свои дома прежней роскоши — и на то были многие причины… Одни разбогатели — другие разорились. Между тем никто не хотел пожертвовать частию своих выгод для общих, когда эти последние не доставляли ему непосредственной пользы…» В итоге «исчезла торговая деятельность… не было центров сбыта; пути сообщения пресеклись от невежества правителей… общие страдания умножились», а от всей колонии в конечном счете «остался лишь один четвероугольный камень, на котором некогда возвышалась статуя Бентама».
Можно лишь предполагать, какую страну имел в виду Одоевский, — видимо, Соединенные Штаты (которые неоднократно косвенно упоминаются в рассказе) или мировое хозяйство в целом. В любом случае выход из порочного круга экономического спада и протекционизма лежит в исправлении глобальных дисбалансов в экономической и политической сфере — между чрезмерным потреблением на Западе и крайне высоким уровнем сбережений на Востоке, а также между развитыми и развивающимися странами в глобальных институтах.
