Россия в глобальной политике

С.В.Чернышев

Долгосрочной целью должно стать создание общего экономического пространства между СНГ и Европейским союзом с двумя интеграционными центрами. Один — ЕС, второй — Единое экономическое пространство, сейчас состоящее из трех, а в перспективе, вероятно, из большего числа государств.

Почти за двадцать лет, прошедших со дня создания Содружества Независимых Государств (СНГ), все входящие в него страны (не исключая России ) прошли трудный путь осмысления своего будущего развития. Главное заключается в следующем.

Государства перешли от деклараций суверенитета к пониманию необходимости наполнить его реальными экономическими интересами. Задача модернизации национальных экономик приобрела неотложный характер под воздействием крайне негативных для стран СНГ последствий финансово-экономического кризиса и порожденных им новых вызовов долгосрочному развитию. Экономический рост если и фиксируется, то при отсутствии модернизации он ведет не к качественным улучшениям, а к закреплению низкой конкурентоспособности даже «опорных» отраслей, высокой зависимости от конъюнктуры мировых сырьевых рынков, всплескам инфляции, дефициту платежного баланса, зависимости от внешних источников финансирования, нарастанию социальной напряженности.

Между тем опасения соседей относительно возрождения имперских амбиций Москвы уходят в прошлое. Исходя из прагматического анализа своих интересов, страны-участницы видят неизбежность поступательного развития Содружества при лидирующей роли России. Этот вывод основан на двух очевидных фактах. Во-первых, никто не оспаривает суверенное право наших партнеров, так же как и право самой России, развивать взаимовыгодные отношения с внешним миром, не ограничиваясь пространством бывшего СССР. Во-вторых, наши экономики тесно взаимосвязаны, и их объединенный потенциал значительно мощнее. Общими являются и проблемы, требующие решения.

Почему интеграции нет разумной альтернативы

Исходным фактором, побуждающим страны Содружества Независимых Государств к интеграции, является их совместный ресурсный потенциал. Обладая примерно шестой частью территории земного шара и порядка 5 % населения планеты, страны-участницы сконцентрировали стратегически важную долю мировых ресурсов, создающих основу экономического развития. Однако интенсивность использования этого потенциала невелика. Совместно мы в состоянии обеспечить лишь 3,5 % мирового экспорта товаров и 2,5 % — услуг.

Более половины торговли приходится на европейские страны, 20 % — наша внутренняя торговля (для сравнения: в Европейском союзе это 40 %) и 10 % товарного экспорта государств СНГ ориентировано на Азию. Снижение удельного веса взаимной торговли — это лишь одна из очевидных тенденций, характеризующих состояние дел в Содружестве.

На этом фоне появляются значимые альтернативные проекты. Китайская Народная Республика активно позиционирует себя в Шанхайской организации сотрудничества. Европейский союз выдвигает инициативу «Восточное партнерство», в которой особенно интересен торгово-политический компонент, предусматривающий заключение соглашений о свободной торговле с рядом стран СНГ. Эти и другие проекты, не будучи встроены в логику долгосрочного развития самого Содружества, приведут к постепенному ослаблению консолидирующих его сил.

Вместе с тем взаимодополняемость стран СНГ как объективная основа интеграции все еще сильна. В первую очередь это уникальный совокупный потенциал природных ресурсов, причем не только энергоносителей, но и стратегического сырья для реструктуризации промышленности на принципах ее модернизации и инновационного развития.

Учитывая перспективы возобновления экономического роста и число потребителей, страны-участницы являются потенциально одним из крупнейших рынков сбыта товаров и услуг. Либеральные, предсказуемые условия торговли на таком рынке могут стать самостоятельным фактором устойчивого экономического и социального развития.

Можно решить и крайне остро стоящую перед странами Содружества инфраструктурную проблему — транспортное обеспечение экономики, включая внешнюю торговлю, и тем самым сразу поднять общие конкурентные позиции на мировом рынке. Каждое государство в отдельности стратегически уязвимо, его каналы доступа на мировые рынки ограниченны, но при совместном развитии открывается совершенно иная картина.

Мы являемся друг для друга источником инвестиций, инноваций и трудовой миграции — все это ключевые факторы экономического роста. Каждая страна СНГ — в зависимости от степени ее интеграции в мировую экономику — может привлечь капиталы в совместные проекты, особенно при наличии правовых условий (таких, например, как защищенность капиталовложений и эффективные процедуры урегулирования споров). В каждой из стран-участниц существуют инновационные заделы, созданные еще во времена СССР, сохранились высококвалифицированные кадры. Такие во многом уникальные ресурсы далеко не в полной мере востребованы, их развитие и коммерциализация — это давно назревшая проблема. Наконец, есть все основания для создания в рамках Содружества Независимых Государств единого рынка рабочей силы, первым шагом стало бы упорядочение потоков трудовой миграции в Россию, а в процессе развития надо стремиться к созданию целостной системы управления занятостью, включая вопросы оплаты труда, социального и пенсионного обеспечения, совместного управления подготовкой кадров.

Неотъемлемой частью развития СНГ является формирование энергетической политики, которая в конечном итоге должна включать вопросы производства, переработки и транспортировки всех видов энергии. Эта проблематика весьма деликатна, затрагивает базовые вопросы национального суверенитета, а потому немало времени потребуется для того, чтобы согласовать программу в полном объеме. Темпы работы будут напрямую зависеть от хода интеграции в целом. Поэтому на начальном этапе важно сконцентрироваться на совместном решении вопросов энергоэффективности, а также на создании в этих целях системы поддержки инновационных проектов в энергетике, что само по себе содержит значительный потенциал дополнительных источников роста в экономике.

Нельзя сказать, что приведенные выше соображения до сих пор игнорировались при разработке стратегических планов Содружества и методов их практического воплощения в жизнь. Так, в 2008 г. главы правительств одобрили Стратегию экономического развития СНГ на период до 2020 г., а в 2009 г. — план мероприятий по реализации ее первого этапа. Эти документы впервые суммировали в одном формате всю совокупность предложений о том, как могла бы выглядеть повестка дня реформируемого Содружества.

«Дорожная карта» интеграционного маршрута

Быстро меняющаяся ситуация в мировой экономике, растущее понимание необходимости совместных действий по модернизации и инновационному развитию, а также ускоренное создание Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана требуют от Содружества формирования более компактной повестки дня первоочередных действий с выходом на кон-кретные результаты. При этом должны быть обозначены основные контуры будущего СНГ как интеграционной группировки, этапы ее создания, определены отношения с внешними партнерами. Только путем реформы Содружество может быть сохранено как интеграционная группировка. Это и есть основная задача, достижение которой видится в двух одинаково важных направлениях — консолидации режима свободной торговли и создании интегрированного экономического пространства.

Необходимо быстро (по возможности уже в 2010 г.) завершить работу над Договором о создании многосторонней зоны свободной торговли СНГ, где будут регламентированы все значимые вопросы торговой политики. Причем принципиально важным является соответствие договора нормам и правилам многосторонней системы регулирования торговли, что позволяет обеспечить для участников как возможность членства в ВТО, так и совместимость с обязательствами, принимаемыми в отношении третьих стран — членов Всемирной торговой организации и объединений, таких, к примеру, как Европейский союз. Преимущества указанного договора состоят в следующем:

— он заменит десятки двусторонних соглашений, что существенно упростит администрирование внутрирегиональной торговли и снизит транз-акционные издержки;

— вводится единое толкование терминов и процедур;

— рассматривается весь комплекс вопросов регулирования торговли товарами (в существующих двусторонних соглашениях отдельные важные моменты не были улажены, в частности касающиеся применения всего комплекса защитных мер, предоставления субсидий, ограничений в целях обеспечения платежного баланса);

— содержатся положения о механизме урегулирования споров, что позволит эффективно разрешать торговые конфликты;

— предусмотрена возможность присоединения третьих стран, что облегчает формирование широкой евразийской зоны сотрудничества.

Быстрое заключение Договора о свободной торговле важно еще и потому, что он позволит зафиксировать обязательства сторон, приемлемые для них сегодня, и покажет, на что они будут готовы завтра. Для стран СНГ это не праздный вопрос.

Кризис в мировой экономике оказал на них — в силу зависимости от сырьевых рынков и внешнего финансирования — наиболее неблагоприятное воздействие. Это мотивирует правительства поддерживать жизнеспособные сегменты национальных экономик, в том числе путем субсидий (включая экспортные) и ограничений импорта. В договоре возможность сохранения такого рода ограничительных мер может быть закреплена посредством изъятий из режима свободной торговли, смягчения положений об отмене субсидий, сохранения права стран-участниц предоставлять преференции отечественным поставщикам при государственных закупках.

При этом, определяя содержание дисциплин в области субсидий, госзакупок и конкуренции в целом, стороны должны понимать, что это ключевые вопросы, от которых зависит возможность компаний входить на рынки других стран Содружества на равных, честных условиях. Для создания таких условий в принципе необходимо гармонизировать и техническое регулирование, поскольку технические барьеры в торговле могут служить еще более жестким инструментом ограничения, чем тарифы и субсидии. Игнорируя это, не предпринимая конкретных шагов в сфере технического регулирования, нельзя достичь свободного обращения товаров. То же относится к санитарно-гигиеническим, ветеринарным и фитосанитарным правилам.

Не останавливаясь на всех положениях договора, отмечу, что следует предусмотреть эффективную систему разрешения споров в отношении его толкования и применения, и этим целям служит учреждение эффективного судебного органа. Право обращаться в суд должны получить (возможно, после завершения периода его становления) хозяйствующие субъекты сторон.

Вторая задача — интегрированное экономическое пространство. Сегодня Россия, Белоруссия и Казахстан достигли существенного прогресса в создании Таможенного союза. Полным ходом идет работа по формированию договорно-правовой базы Единого экономического пространства (ЕЭП) трех стран. В Москве рассматривают Таможенный союз и ЕЭП как возможность использовать преимущества реальной интеграции, показать их нашим партнерам. Одновременно мы пытаемся заложить основы будущего евразийского экономического пространства. Такая возможность существует, потому что участники Таможенного союза (наряду с Украиной) формируют основную часть будущего общего рынка Содружества Независимых Государств.

Россия и другие участники Таможенного союза крайне заинтересованы в развитии интеграционных процессов не только вглубь, но и вширь. Далеко не во всех сферах интересы стран СНГ совпадают, однако это не мешает взаимному сотрудничеству. В то же время сама жизнь, реалии глобальной конкуренции требуют сложения сил и совместных действий на приоритетных направлениях, определяющих конкурентоспособность и потенциал развития экономик.

Как уже отмечалось, многое будет зависеть от того, насколько удастся освободить от оговорок и изъятий режим свободной торговли в рамках соответствующего договора. Чем больше рынки открыты друг для друга, тем выше потребность в дополнительных соглашениях экономического характера, обеспечивающих единство конкурентной среды, и тем больше выгоды от реализации пилотных проектов. Таким образом, задача построения интегрированного экономического пространства распадается на два блока.

Прежде всего, инструменты экономического регулирования в СНГ не должны противоречить тем нормам, которые утверждаются в Едином экономическом пространстве. Во-вторых, необходимо продвинуть отраслевые инициативы с конкретными ощутимыми результатами. Таким образом, первый блок — нормативный, второй — проектный.

Нормативный блок предусматривает создание элементов экономического союза. Последний, как известно, гарантирует свободу перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Свобода перемещения товаров обеспечивается Таможенным союзом, поскольку в зоне свободной торговли сохраняется различный уровень импортных пошлин стран-участниц на товары из третьих стран, что предполагает внутренние границы и контроль над реэкспортом. Остальные три свободы обеспечиваются отдельными соглашениями, устанавливающими национальный режим в тех или иных областях, а также рядом документов, обеспечивающих равные условия конкуренции.

В Таможенном союзе разрабатывается сейчас соответствующий пакет соглашений, который должен быть принят не позднее начала 2012 г. Попытка простого переноса всей массы этих договоренностей на переговорную площадку СНГ чревата рисками для всех участников: это вопросы передачи национального суверенитета, областей и пределов гармонизации, но главное — соблюдения баланса интересов. Как отмечалось, многое будет зависеть от готовности сторон и графика создания зоны свободной торговли без изъятий и ограничений.

В целом наиболее реалистичным выглядел бы постепенный, по мере создания экономических и политических условий, перенос отдельных элементов Единого экономического пространства в формат СНГ для обсуждения и последующего принятия. В интересах дальнейшего формирования интеграционной группировки важно признать, что договоренности в Содружестве не должны выходить за пределы соответствующих соглашений в рамках ЕЭП. Это позволит постепенно создать предпосылки для общего экономического пространства, не допустив конфликта интересов «интеграционного ядра» (т. е. Таможенного союза) и СНГ в целом.

Если нормативный блок позволит создать систему одинаковых для всех участников обязательств в рамках интегрированного экономического пространства, то проектный блок фиксировал бы практические результаты интеграционного процесса. Оба блока должны быть тесно взаимосвязаны.

Первоочередной проект (он потребует и разработки соответствующей нормативной базы) — урегулирование ключевых вопросов трудовой миграции.

Целесообразна разработка концепций, а также запуск переговорного процесса по пакету из 4–5 ключевых соглашений, которые были бы направлены на упорядочение миграционных процессов и повышение социальной защищенности трудовых мигрантов. За основу должны быть взяты соответствующие соглашения в рамках ЕЭП.

Ряд практических задач может быть достаточно быстро решен в области содействия инновациям и внедрения прогрессивных технологий в ключевых секторах экономики. Межгосударственную целевую программу инновационного сотрудничества стран СНГ следует утвердить до 2020 г. Она создаст предпосылки для расширения участия государств стр ан Содружества в общеевропейском научно-технологическом пространстве.

Необходимо также дать ход совместой инициативе стран СНГ по развитию нанотехнологий. Это — прорывное направление, закладывающее фундамент долговременной конкурентоспособности экономик. Одним из элементов реализации данной инициативы будет создание в г. Дубне Международного инновационного центра нанотехнологий.

Важным шагом на пути формирования общего научного и исследовательского пространства СНГ станет подписание Соглашения о создании Совета по сотрудничеству в области фундаментальной науки. Основными направлениями деятельности этого органа должны стать определение приоритетных направлений и форм взаимодействия ученых, координация действий стран-участниц на важнейших направлениях фундаментальной науки.

Одно из приоритетных направлений — реальные шаги по повышению энергоэффективности в масштабах всего постсоветского пространства. В этой связи целесообразно создать в Российской Федерации Межгосударственный центр СНГ по разработке энергосберегающих технологий. Концентрация усилий стран Содружества на финансировании капиталоемких исследований позволит повысить их отдачу и внесет вклад в расширение инновационной активности в регионе.

Важным фактором развития сотрудничества должна стать работа по созданию в Москве на базе ВВЦ постоянно действующих выставок стран — участниц СНГ.

Следующий проект мог бы быть направлен на совершенствование инфраструктуры сотрудничества — финансовой и транспортной.

Предлагается:

·подготовить и утвердить концепцию и план действий по созданию платежно-расчетной системы на базе национальных валют стран Содружества;

· сформировать Комитет по координации развития транспортных коридоров СНГ для реализации согласованной и комплексной стратегии в области общей транспортной инфраструктуры.

Не менее важно создать благоприятные условия для взаимных инвестиций. Это непростая задача, поскольку здесь сталкиваются многие интересы, но именно взаимные инвестиции делают интеграцию обоюдновыгодной, эффективной и необратимой.

Необходимо сосредоточить внимание на подготовке Соглашения о порядке и механизме разрешения инвестиционных споров. Способы и механизмы разрешения таких споров, предусмотренные действующими договоренностями, не гармонизированы, сформулированы в самом общем виде и, следовательно, не создают стабильных и предсказуемых гарантий для инвесторов.

Отдельная задача — обеспечение продовольственной безопасности и эффективного функционирования аграрного рынка. В 2010 г. следует:

·завершить подготовку Концепции повышения продовольственной безопасности стран СНГ;

· реализовать проект по развитию межгосударственного лизинга сельскохозяйственной техники, машин и механизмов;

· инициировать заключение соглашений (программ сотрудничества) по отдельным сегментам продовольственного рынка. Наибольший интерес представляет Соглашение о рынке зерна, тем более что срок действия «Основных направлений создания и функционирования рынка зерна СНГ на период до 2010 года» завершается. Отмечу, что в мировом производстве пшеницы на СНГ приходится 12 %, в экспорте пшеницы — почти 30 %.

Наконец, необходимо подкрепить воплощение проектов в жизнь работоспособными институтами развития. Предлагается проработать вопрос о создании коллективного механизма реализации проектов содействия развитию в СНГ — возможно, с привлечением ресурсов антикризисного фонда. Это очень важно и для создания климата доверия, повышения ответственности более развитых стран за стабильность и процветание на всем пространстве Содружества.

Оба рассмотренных направления интеграционного строительства следует реализовать быстро, на это нацелены соответствующие российские инициативы. Такой сценарий тем вероятнее, чем больше экономических выгод увидят страны СНГ в его реализации. Главное, что предстоит сделать, — обеспечить существенное улучшение делового климата в наших странах, создать условия для появления новых возможностей развития конкурентоспособных производств и расширения рынков сбыта их продукции. При этом хотелось бы обратить внимание на один фактор, который, как представляется, может сыграть очень серьезную роль в осуществлении интеграционных планов.

Не останавливаться на СНГ

Как уже отмечалось, для Содружества Независимых Государств в ц елом Западная Европа уже сейчас является ключевым рынком, а для многих стран СНГ, как минимум, равным либо превосходящим Россию по значимости. Не случайно поэтому, что многие партнеры Москвы уже ведут или собираются вести переговоры с ЕС о свободной торговле. И мы к этому относимся с уважением. Украина начала эту работу раньше, чем Брюссель предложил программу «Восточное партнерство». Другие страны рассматривают ныне свои возможности в контексте данной инициативы Евросоюза.

Ключевым условием для начала переговоров о свободной торговле между Россией и Европейским союзом является присоединение России к ВТО. Можно предположить, что по мере созревания экономических условий такие переговоры будут вести все страны СНГ. Разумеется, предстоит принять крайне трудные политические решения, но если экономическое развитие стран-участниц будет благоприятным, диалог рано или поздно завершится заключением соответствующих соглашений.

Их содержание предсказуемо. Это свободная торговля промышленными товарами, существенные изъятия для сельскохозяйственных товаров, значительные переходные периоды для партнеров Европейского союза. В документах будет зафиксирован режим трудовой миграции, включая правила социального обеспечения.

Типичный элемент соглашения ЕС о свободной торговле с партнерами из третьих стран — это нормативный блок, гармонизация законодательства в области государственной помощи, интеллектуальной собственности, госзакупок, технического регулирования, а также проектный блок, т. е. механизмы отраслевого сотрудничества. Такую структуру и содержание соглашений легко сочетать с предлагаемой идеологией интеграционного строительства в СНГ. Этим следует воспользоваться и в долгосрочной перспективе.

Как представляется, интересам России, СНГ и Евросоюза соответствует радикальное повышение конкурентоспособности большого экономического пространства от Атлантики до Тихого океана. С учетом этого долгосрочной целью должно стать создание общего экономического пространства между СНГ и Европейским союзом, с двумя своего рода интеграционными центрами, которыми станут Европейский союз и Единое экономическое пространство (сейчас состоящее из трех, а в перспективе, вероятно, из большего числа государств).

В настоящее время разрабатывается нормативно-правовая основа Единого экономического пространства. При этом учитывается законодательная база ЕС: мы стремимся не создавать дополнительных барьеров, а, наоборот, в тех случаях, когда это соответствует нашим интересам, обеспечить совместимость наработок с тем, что уже имеется или разрабатывается в Евросоюзе.

Классический пример — техническое регулирование: Россия активно использует потенциал системы технических регламентов Европейского союза (так называемые «Европейские директивы»). Когда мы разрабатываем Договор о зоне свободной торговле СНГ, то основываемся на принципах ВТО, и в том числе на инструментах ЕС в части технического регулирования или конкурентной политики.

Таким образом, на первом этапе планируется создать непротиворечивую общеэкономическую среду в Едином экономическом пространстве, постепенно перенося это в систему, которая будет формироваться вокруг Договора о зоне свободной торговли СНГ. Предстоит обеспечить непротиворечивость всей конструкции тому, что создано в другой части Европы.

На втором этапе переговоры о свободной торговле будут вести Евросоюз и заинтересованные страны Содружества. Они продлятся достаточно долго; параллельно будет развиваться система соглашений на базе Договора о зоне свободной торговли в СНГ. Интеграционные мероприятия стран СНГ с Европейским союзом и в отношениях участников Содружества между собой будут коррелироваться. В долгосрочной перспективе это создаст условия для разработки общего формата соглашения о принципах свободной торговли на обширной территории от Тихого океана до Атлантики. И тогда эту конструкцию можно предложить для Азиатско-Тихоокеанского региона, где вопросы торговой политики обсуждаются очень активно.

Все действия, направленные на устранение барьеров для торговли и инвестиций в масштабах Евразии, должны дополнять и усиливать друг друга. В этом, наверное, заключается главный интерес деловых кругов, основной стимул для экономического роста стран Содружества.

Только через развитие интеграционных процессов в СНГ и в Евразии в целом, сложение природных, технологических, интеллектуальных, трудовых ресурсов, широкую производственную кооперацию, коллективное использование транспортных коммуникаций и, наконец, объединение рынков постсоветские государства смогут занять достойное место в глобальной экономике. Только через интеграцию можно обеспечить рациональное включение стран Содружества в мировое хозяйство, не нарушая при этом технологических, производственных и организационных структур национальных экономик и избегая риска нестабильности.