Сергей Шахрай: Совесть политического класса
Конституцию не нужно переписывать — ей нужно следовать
Бесконечные разговоры о якобы назревшем пересмотре Конституции привели к одному плачевному результату: общество не слишком ценит и еще меньше уважает Основной закон страны. Хотя электоральные массы ждут и требуют от власти именно того, что в нем записано и обещано. А правящее меньшинство, не в последнюю очередь благодаря Конституции, получило двадцать лет политической стабильности.
Конституция реализована не более чем на 60%
По данным ВЦИОМ , текст Конституции читали лишь 18% россиян, 59% утверждают, что «знакомы с ее положениями», каждый пятый респондент не имеет ни малейшего представления о ее содержании. При этом 45% опрошенных называют возможным и желательным внесение в Конституцию усовершенствований и дополнений.
Более того, как свидетельствуют опросы, социологическое большинство едва ли считает декларируемые Конституцией ценности «своими», ассоциируя их скорее с интересами нелюбимого начальствующего бизнес-класса. Правящие же элиты, со своей стороны, далеко не всегда способны, как в случае с несостоявшейся реанимацией института прописки, удержаться в своих законодательных инициативах и публичных практиках от пересечения прочерченных Конституцией демаркационных линий.
Все это — зримые признаки ментального отчуждения общества от власти (с институциональным устройством и даже внешним интерфейсом которой подавляющее большинство граждан ровно так же не знакомы) и их обоих — от идеологических, ценностных основ государства. Излишне говорить, насколько такая ситуация усугубляет риски политической нестабильности и для общества, и для государства, значительная часть подданных которого не знает, в чем состоит его миссия и на чем основана его легитимность.
Однако все вышеперечисленное никак не может считаться поводом для сомнений в актуальности действующей Конституции. А тем более — поводом к ее пересмотру.
Конституция 1993 года стала «планом будущего» для России. Она содержала и утверждала целый набор образцов, целый спектр моделей желаемого будущего — в экономике, в федеративных отношениях, в политической системе.
Конституция обладает огромным потенциалом даже при существующих ее недостатках. В целом она реализована не более чем на 60%.
В основном законе содержатся в «свернутом» виде несколько базовых моделей развития государства и общества, каждая из которых за неполное двадцатилетие воплощена в жизнь в разной мере. Например, приоритет прав и свобод человека над государством реализован, на мой взгляд, на 30%, модель рыночной экономики и социального государства — менее чем на 30%, модель кооперативного федерализма реализована на 38%, модель президентско-парламентской республики — более чем на 100%, а норма об административном судопроизводстве — на 0%.
Празднование 20-летия Конституции — прекрасный повод напомнить и «верхам», и «низам», что это не просто три десятка скрепленных степлером листков, на которых напечатан некий акт, пусть и обладающий высшей юридической силой. Конституция — это сумма ценностей, смыслов, процедур и технологий, образующих основу правовой системы страны. Живой, работающий механизм, объединяющий общество и государство в единое целое. Помогающий решению ключевых задач развития страны. Именно Конституция обеспечивает гарантии стабильности общества. И она же создает необходимые условия и разумные ограничения для свободы общественного и политического творчества, способствуя адаптации государственного управления и гражданского общества к новым вызовам стремительно меняющейся современности.
Конституционному праву как науке уже полтораста лет, однако подлинное понимание места и роли конституций в жизни обществ и государств сформировалось, как мне представляется, лишь совсем недавно, на рубеже столетий. Когда эти документы стали изучаться не «в пробирке» (как это делали классические правоведы), а по результатам их «химической реакции» с окружающим миром. В наступившем десятилетии политические элиты США и стран ЕС вдруг обнаружили, что их технологии «глобальной демократизации» не оправдывают ожиданий. Сначала продемонстрировала свою несостоятельность так называемая вашингтонская гипотеза, сторонники которой полагали, будто либеральные экономические реформы непременно приведут к установлению либерального демократического режима. Потом выяснилось, что универсальный рецепт Запада для развивающихся стран — «провести демократические выборы и принять новую конституцию» — отнюдь не гарантирует возникновения там устойчивых демократий. Все процедуры и алгоритмы соблюдались до буквы, однако вместо стабильных государств в странах третьего мира доминируют слабые режимы, погрязшие во внутренних конфликтах и коррупции.
Сила и слабость основных законов
На сегодняшний день самым актуальным для зарубежных исследователей-конституционалистов становится вопрос, почему одни конституции способны жить долго и при этом менять мир, а другие умирают еще во младенчестве.
Вывод, основанный на исследовании функциональности и эффективности более чем 300 конституций, принятых в период с 1789 по 2005 годы, не внушает экспертам оптимизма: большинство написанных как под копирку демократических конституций не доживают, как выяснилось, даже до своего совершеннолетия. Средний период их «полураспада» составляет всего 17 лет.
В США, Канаде и странах ЕС опубликована масса прикладных работ, авторы которых пытаются (и зачастую небезуспешно) проследить связь между смысловым, концептуальным качеством основного закона и жизнеспособностью порожденного им конституционного строя. В расчет берутся многие показатели: уровень сбалансированности и технологической «состыкованности» конституционных норм и институтов, эффективность системы разделения властей и властных процедур, а главное — соответствие «конституционного дизайна» конкретной страны ее политическим традициям, достигнутой ею ступени развития гражданского общества, прецедентным сценариям поведения правящей ею элиты и пр. Идеи, принципы и даже формулировки, заложенные в конституциях, можно сравнить с «кирпичиками» генов в спирали ДНК. Значение имеют их набор и комбинация, а также особенности их внутреннего строения.
Кроме того, прежде считалось, что в функциональном отношении конституция всего лишь закрепляет «общественный договор», фиксирующий расстановку политических сил и достигнутый консенсус элит. Сегодня ведущие правоведы-конституционалисты склоняются к мнению, что подавляющее большинство эффективных конституций, включая самую старую в мире Конституцию США, на самом деле не столько символизируют достигнутый консенсус, сколько выступают как особый инструмент управления общественными, политическими и институциональными изменениями.
Конституция понимается как стратегический документ, где содержится описание целей и миссии общественного развития, а также алгоритмов взаимодействия всех участников этого процесса, чтобы цели были достигнуты, а миссия — реализована.
По большому счету, если конституция не показывает людям, куда нужно стремиться и что следует для этого делать, она становится никому не интересной и в конце концов политически умирает.
Современные конституции как раз и создаются (либо корректируются, как это имело место в прошлом и нынешнем столетиях в США, Швейцарии, Израиле, Саудовской Аравии и пр.) ради обеспечения сходного понимания общенациональных и общегосударственных задач всеми ветвями власти и политическими силами. Особое значение это имеет в эпоху системных трансформаций, когда страна еще только выбирает новую траекторию движения.
Российской Конституции скоро 20 лет, и есть все основания надеяться, что ей суждена долгая жизнь. Она рождалась в условиях политического и экономического кризиса, на фоне резкого раскола элит, поставившего страну на грань гражданской войны. Она замышлялась как концептуальная основа и инструмент для строительства новой государственности, новых федеративных отношений, новой экономики, новой социальной реальности. Как один из авторов Конституции хочу отметить, что с этой ролью она успешно справилась.
При разработке проекта Конституции нам, ее авторам, пришлось идти «от противного»: раз ее невозможно было принять как отражающий общественное согласие консенсусный документ, значит следовало написать такой документ, который мог бы стать платформой и одновременно стимулом для постепенного восстановления общественного согласия.
Конституции оказалась по плечу и эта режиссерская «сверхзадача». Она выдержала проверку политическими кризисами 1993-го, 1996-го, 1998-1999-го.
Документ гражданского примирения и одновременно документ развития, Конституция, как показало время, обладает свойством «саморазвития». Способностью «переформатировать» действительность в заданном направлении, несмотря на отсутствие в России 1993-го политического консенсуса и временную слабость институтов государства.
Президент и Конституционный cуд: триггеры нового порядка
С одной стороны, Конституция содержала ключевые принципы общественного устройства, против которых не могли возражать ни правые, ни левые. Все эти «заповеди» изложены в самой первой главе «Основы конституционного строя» и максимально защищены юридически. Внесение изменений в этот раздел возможно только путем референдума или созыва специального Конституционного собрания. Таким образом, возникли «точки сборки общественного согласия». В 1993-м и в последующие годы это помогло предотвратить эскалацию политико-идеологического раскола обществе и обеспечить жизнеспособность государственных устоев. С другой стороны, Конституция сформировала институты, инструменты и процедуры, пригодные для создания среды, в которой могли бы сосуществовать конкурирующие элиты.
В середине 1990-х годов главным инструментом для продвижения идей и принципов Конституции стали Конституционный суд и президент. Это не просто структурно-логические звенья в системе разделения властей. Они выступили как несущая опора, ключевая матрица и одновременно двигатель перемен. Кроме того, оба института сыграли, как сказали бы наши зарубежные коллеги, контрмажоритарную роль, законным образом противостоя артикулированной воле большинства. Только они оказались способны поправить решение, принятое, к примеру, федеральным или региональным парламентом, если оно нарушало права человека и гражданина либо не соответствовало Конституции и национальным интересам страны.
В условиях прямого противостояния элит и ветвей власти жизненно необходимым было наличие единого смыслового центра и единого лидера, способных, несмотря на все колебания и шатания законодательной власти, обеспечить проведение реформаторского курса.
В 90-е годы, когда политически расколотая Государственная дума в течение почти десятилетия не принимала самых необходимых законов в области государственного устройства, федерализма, избирательного права, защиты прав и свобод граждан, именно решения Конституционного суда позволили заполнить этот правовой пробел. А попутно способствовали созданию в России элементов прецедентного права.
Главе государства, со своей стороны, приходилось постоянно выступать арбитром во взаимоотношениях между парламентом и правительством по поводу распределения полномочий, брать на себя ответственность за принятие непопулярных социально-экономических решений и опять-таки за ликвидацию «пробелов» правового регулирования, в том числе и в сфере обеспечения гарантий демократии, выборности, многопартийности, свободы слова и политической деятельности, причем зачастую на фоне прямого противодействия законодательной власти.
Важно отметить, что наряду с конструктивной функцией, президент и Конституционный суд выполняли также функцию охранительную, особенно в период 1993—1999 годов. Фактически президент России как верховный политический арбитр и Конституционный суд как верховный юридический арбитр довольно долгое время играли роль «парового клапана», помогая обществу и политическим элитам «снизить давление».
Сотни согласительных процедур инициировал президент, десятки дел были рассмотрены в Конституционном суде по вопросам взаимоотношений ветвей власти, становления федерализма, обеспечения равных гарантий избирательных прав граждан на всей территории страны. Именно это во многом способствовало удержанию политической и экономической ситуации в стране, как говорится, в «штатном режиме», помогало избегать «срыва» опасных политических конфликтов в неконтролируемое русло.
К тому же в результате действий Конституционного суда неуклонно формировались жесткие прецедентные сценарии правового поведения политических элит, своего рода «дорожные карты», в согласии с которыми должны были двигаться все участники политического и законодательного процесса. Так создавалась должная правовая реальность — то есть та, что соответствует нормам и принципам, заложенным в Конституции страны.
Особенности национальной мифологии
В этой связи хотел бы остановиться на критике некоторых мифов о российской Конституции, бытующих в среде сторонников ее ревизии. К примеру, о том, что наша Конституция является суперпрезидентской. Это не так.
В Конституции заложена модель президентско-парламентской республики с весьма сложной системой сдержек и противовесов. К примеру, Основной закон не содержит никаких препятствий для создания в нашей стране правительства парламентского большинства. Для закрепления новой политической традиции потребуется лишь внести несколько поправок в федеральный конституционный закон «О правительстве» и регламент Государственной думы. Однако в кризисных ситуациях, когда затяжные дискуссии ведут к катастрофе, глава государства может законно взять управление на себя. Равно как и всю ответственность за принятые решения. Это абсолютно не противоречит идеям демократии. Напротив, это гарантия успеха демократических реформ, если, к примеру, конкретный депутатский корпус оказался политически слишком косным и безответственным либо не слишком профессиональным.
Не менее распространенный миф состоит в том, что Конституция неудачна, потому что в ней, дескать, слишком много «воздуха» и свободы для политических импровизаций.
Я уверен, что свободы «слишком много» не бывает. На самом деле надежды превратить Конституцию в бюрократическую инструкцию свидетельствуют о незрелости политических элит и гражданского общества. Зрелые элиты в рамках развитой демократии умеют следовать принципам и законам независимо от того, насколько суровы санкции за их невыполнение.
Думаю, стремление конкретизировать Конституцию объясняется желанием применить к сферам законотворчества и госуправления бизнес-технологии риск-менеджмента. В результате во всех документах, включая федеральные законы, степень детализации теперь стремится к бесконечности.
Так, в законе 1995 года о порядке формирования Совета федерации текст состоял всего из 700 знаков. А действующему закону (в редакции от 2 апреля 2013 года) потребовалось в 36 раз больше букв — свыше 25 тысяч. Но я бы не сказал, что Совет федерации 1995 года выглядел менее эффективным, чем сегодняшний. Или еще пример.
В 1995 году законодателям потребовалось чуть больше 17 тысяч слов, чтобы написать закон о выборах депутатов Госдумы. В нынешнем тексте их почти 58 тысяч (это около полумиллиона знаков). А что в результате? Все детально урегулировано, но критики меньше не стало.
Чем больше мы пытаемся контролировать риски, тем больше возникает неожиданных вызовов. И к неожиданностям могут оказаться не готовы прежде всего политические элиты, что привыкли действовать только по регламенту, утратили способность небанально реагировать на кризисные ситуации. Это любимый сюжет мирового кинематографа: там, где дает сбой система, мир спасает герой-одиночка, действующий не по шаблону.
Ни детально проработанная конституция, ни подробные регламенты, ни даже могущественные информационные и консалтинговые системы не смогут предугадать и предотвратить все риски и угрозы, а тем более заменить собой ответственного лидера, способного принимать решения и нести за них ответственность. Да, Конституция не содержит готовых рецептов на все случаи жизни. Но это не недостаток, а благо. Это заставляет всех нас постоянно размышлять над тем, что значит в каждом конкретном случае «действовать по Конституции».
Когда человек не знает, как ему правильно поступить в сложной моральной ситуации, ему обычно советуют: «Поступай по совести». Когда в подобном затруднении оказываются политики, они должны поступать по Конституции.
Конституция Российской Федерации — это совесть отечественного политического класса. Ее не нужно переписывать — ей нужно следовать.
Автор — заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
