Концептуальные подходы

Необходимо принимать во внимание различие в концептуальных подходах к пониманию федерализма.

Исторически идея федерализма была обоснована в XVIII в. как способ децентрализации управления («горизонтальное разделение власти»), т. е. инструмент демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и не рассматривается как форма решения так называемого «национального вопроса», межэтнических отношений (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). Государства же, которые избрали федеративное устройство как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия).

Таким образом, на протяжении всех последних лет полярные различия мнений в оценках и перспективах российского федерализма основываются именно на различии в концептуальном понимании федерализма как такового.

Этапы развития российского федерализма

2.1. В развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:

• 1918-1936 гг. — создание основ социалистического федерализма;
• 1937-1985 гг. — утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;
• 1985-1993 гг. — попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.

Несмотря на длительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были окончательно решены ключевые вопросы построения реальной федерации. Какой она должна быть? Договорной или конституционной, асимметричной или равной, построенной по национально-территориальному или исключительно по административно-территориальному принципу? Сохранить ли субъекты-«матрешки» (административно-территориальное деление, при котором автономные округа входят в состав края или области) или укрупнить их в единый субъект Федерации?

Но уже в 1992 г. сама жизнь заставила Центр и регионы взяться за разграничение полномочий. В результате были подготовлены три договора о разграничении полномочий (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.

2.2. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.

Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой — возврат к унитарной структуре регионов.

Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед — уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не «титульная национальность», а все многонациональное население).

Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную «асимметричность», заложила основные принципы, «общие правила» построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):

• суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
• верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
• государственную целостность страны;
• единство системы государственной власти;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
• равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

2.3. Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.

Ведь сегодня Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическом отношении.

Не завершено и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входят 32 крайне разнородных национальных государственных образования, а 57 субъектов имеют территориальную основу.

В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но «подталкивать» эти процессы политическими методами нельзя и крайне опасно.

Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.

Проблема соединения федерализма с правовым государством

В число важнейших принципов федеративных отношений входят принципы верховенства федеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, а также приоритета федеральных законов над законодательством субъектов Федерации.

Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, с другой — сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах своей компетенции.

Однако именно эти принципы в наибольшей степени находятся сегодня под угрозой. Наибольшую опасность для единства правового пространства страны представляют следующие положения в законодательстве субъектов Российской Федерации:

5.1. Наличие конфедеративных элементов в законодательстве ряда субъектов Федерации

Несмотря на ясно обозначенные в Конституции Российской Федерации принципы государственного устройства, ряд основных законов субъектов Федерации содержат по крайней мере элементы конфедеративного характера.

Так, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) в своих конституциях прямо именуются «суверенными государствами»; Республика Коми, не называя себя суверенной, тем не менее закрепила в своей конституции положение о «распространении государственного суверенитета на всю территорию республики». «Экономический суверенитет» провозгласила Карелия. В преамбуле двустороннего соглашения «О дружбе и сотрудничестве» Башкортостан и Чувашия признают государственный суверенитет друг друга. Башкирия пошла еще дальше, признав Абхазию в качестве суверенного государства, в то время как по всем международным нормам она является составной частью Грузии.

5.2. Тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации в разных сферах общественной жизни

В том числе:

• установление субъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Федерации Саха (Якутия), Башкортостан, Тыва, Коми;
• приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область);
• закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);
• принятие республиканских законов о военной службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва);
• установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории без согласования с Президентом Российской Федерации и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и ряд других);
• согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия — Алания);
• определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва);
• регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области).

5.3. Попытки ведения некоторыми субъектами Федерации самостоятельной внешней политики

Расширение международных связей субъектов Федерации нередко сопровождается прямым вмешательством в компетенцию Российской Федерации. На сегодняшний день субъекты Федерации заключили более 200 соглашений со своими зарубежными партнерами, включая суверенные государства (так называемые «диагональные соглашения» между субъектом международного права и несубъектом международного права).

Таким образом, международные связи субъектов Федерации все чаще соприкасаются со сферой внешней политики.

Однако есть надежда, что вновь принятый Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации» позволит переломить сложившуюся ситуацию в этой сфере.

5.4. Случаи нарушения прав и свобод человека и гражданина законодательством субъектов Федерации

5.5. Противоречия между федеральным и региональным избирательным законодательствами

В числе таких противоречий, например, введение неконституционных цензов оседлости, образовательных и возрастных цензов для участников избирательного процесса, попытки регионального законодателя регулировать вопросы, отнесенные федеральным законодательством к компетенции органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности и независимости местного самоуправления от органов государственной власти и др.

В качестве позитивного момента следует отметить, что значительное число «избирательных ограничений» в субъектах Российской Федерации устранены рядом решений Конституционного суда Российской Федерации.

5.6. Попытки вмешательства в федеральную компетенцию

Вызывает серьезную озабоченность то, что субъекты Российской Федерации принимают законы, направленные на регулирование предметов ведения, относящихся к федеральной компетенции. Среди них, например, регулирование порядка пребывания иностранных граждан на их территории или «специфическое» прочтение норм закона о свободе передвижения и выбора места жительства.

Экономические основания российского федерализма

6.1. Классификации российских регионов по их экономическому положению и перспективам

Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х гг., когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимает свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям составляет от 10 до более чем 100 раз. Существует примерная классификация регионов (достаточно условная, но имеющая под собой объективные факторы), основанная на различии их экономического состояния.

6.1.1. Регионы-лидеры

6.1.1.1. Крупные (до 8 млн. населения) индустриально развитые регионы с реформаторской идеологией лидеров и относительным плюрализмом в политике и СМИ; доноры федерального бюджета, обладающие самостоятельной региональной идеологией, развитыми и многоплановыми отношениями с Центром (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Нижегородская, Свердловская, Самарская области).

6.1.1.2. Регионы, ориентированные на умеренные реформы в сочетании с курсом на независимость; промышленно развитые, ресурсные республики, имеющие особый тип отношений с федеральным бюджетом и персонализированный характер власти (Татарстан, Башкортостан).

6.1.1.3. Регионы со средним уровнем развития промышленности (например, Ульяновская область, ориентированная на решение собственных проблем за счет шагов, зачастую находящихся в противоречии с экономическим курсом Центра).

В регионах-лидерах уровень жизни в целом выше среднероссийского, они относительно стабильны в политическом отношении, обладают адаптационными ресурсами по отношению к меняющейся политике Центра.

К группе лидеров примыкают регионы — сырьевые монополисты: Якутия, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Карелия.

6.1.2. Регионы догоняющие

Эти субъекты Федерации явно ориентируются на тип развития регионов-лидеров, но при этом либо не располагают сопоставимыми возможностями (Краснодарский, Ставропольский, Приморский края, Челябинская, Кемеровская, Ростовская области), либо, не ориентируясь на тип развития региона-лидера, потенциально способны по нему пойти (например, Ленинградская, Волгоградская области).

Естественно, что данная классификация может существенно измениться под воздействием прежде всего экономических факторов, в частности сокращения бюджетного финансирования в этом году или падения цен на нефть.

6.1.3. Согласно другой, достаточно распространенной классификации, основывающейся на принципе однородности факторов, обусловивших глубину кризисных явлений в экономике, перспективы дальнейшего развития, рекомендуемую стратегию реформирования экономики и основные направления государственной поддержки, выделяются следующие восемь групп субъектов Российской Федерации.

6.1.3.1. Первая группа: Республики Башкортостан и Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области.

Эти субъекты характеризуются достаточно диверсифицированной структурой производства: к началу 90-х гг. они располагали высоким производственным потенциалом, развитой инфраструктурой и квалифицированными кадрами. Кроме того, их отличает сочетание наиболее высокого уровня социально-экономического развития с наименьшим спадом производства в постсоветский период.

В условиях реформирования экономики спрос на продукцию основных отраслей, на которых специализируются эти субъекты, остается относительно высоким. Об относительной устойчивости хозяйственных комплексов этой группы субъектов свидетельствует низкий уровень безработицы либо сочетание средних показателей безработицы с относительно высокой потребностью в работниках, что характерно для периода активной структурной перестройки экономики и развития рыночной инфраструктуры. Перспективы выхода из кризиса и перехода к устойчивым темпам экономического роста с ориентацией на развитие эффективных секторов экономики и отраслей специализации у этих субъектов Российской Федерации наиболее благоприятны.

6.1.3.2. Вторая группа: Республики Коми, Саха (Якутия) и Хакасия, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская и Тюменская области.

Для данной группы характерны высокие показатели производства продукции на душу населения и меньший спад производства, что полностью обусловлено экспортной ориентацией сырьевых отраслей. Неустойчивость конъюнктуры внешнего рынка, высокая капиталоемкость отраслей специализации и острая потребность в инвестициях обусловливают нестабильность экономической ситуации в этих регионах. Для этих субъектов характерны высокий уровень безработицы, значительный разрыв в уровне доходов занятых в отраслях специализации и других секторах экономики.

Перспективы экономического роста для данной группы регионов оцениваются менее высоко, чем для первой, а восстановление региональных хозяйственных комплексов требует активизации государственной региональной политики, направленной на решение проблем регионального монополизма, собственности на природные ресурсы и распределение доходов от их использования, а также экологических, инвестиционных, внешнеэкономических и социальных проблем.

6.1.3.3. Третья группа: Владимирская, Ивановская, Курская, Московская, Смоленская, Тульская, Ульяновская и Ярославская области.

Эти субъекты отличаются высокой степенью хозяйственной освоенности территорий, потенциально высокой емкостью региональных рынков продукции производственно-технического назначения и ТНП. В основном это регионы концентрации отраслей гражданского машиностроения и легкой (преимущественно текстильной) промышленности, т. е. производств, ориентированных на конечное потребление и наиболее подверженных кризисному спаду.

Эти регионы располагают относительно благоприятными условиями для инвестиций, перспективы формирования высокоэффективных хозяйственных комплексов могут быть оценены оптимистично.

6.1.3.4. Четвертая группа: Республика Карелия, Архангельская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Камчатская, Костромская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Пензенская, Пермская, Рязанская, Сахалинская, Тверская области и г.Санкт-Петербург.

Эти субъекты не попадают в число наиболее депрессивных и не относятся к относительно благополучным. Реакцию хозяйственных комплексов этих регионов на экономический кризис можно считать близкой к среднему уровню.

6.1.3.5. Пятая группа: Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область.

В нее объединены три важнейших сельскохозяйственных субъекта. С одной стороны, в этих регионах имел место опережающий спад в сельском хозяйстве и сельскохозяйственном машиностроении, что в сочетании с неблагоприятной ценовой динамикой обусловило существенное ухудшение их экономического положения. С другой стороны, задействование имеющегося высокого потенциала пищевой промышленности определило их относительную устойчивость к кризису. Эти регионы располагают лучшими потенциальными условиями для эффективного сельскохозяйственного производства.

6.1.3.6. Шестая группа: Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия и Чувашия, Хабаровский край, Брянская, Кировская, Курганская, Псковская и Саратовская области.

В начале 90-х гг. значительную долю в их производственных комплексах занимало машиностроение, ориентированное на нужды ВПК. В результате падения спроса на продукцию ВПК они оказались подвержены глубокой депрессии: спад производства сочетается здесь с высоким уровнем безработицы и низким спросом на рабочую силу. Структура хозяйственных комплексов этих субъектов сильно деформирована, что обусловливает высокую степень зависимости от федеральной поддержки. Для их производственного потенциала характерно сочетание высокотехнологичных производств в оборонной промышленности с отсталостью и неэффективностью других секторов экономики. В результате возможность компенсации спада производства в отраслях ВПК развитием других отраслей крайне ограничена. Значительная доля инвестиций, необходимых для сохранения высокотехнологичных производств и поддержки этих регионов, требует целевого финансирования из федерального бюджета.

6.1.3.7. Седьмая группа: Республики Алтай, Бурятия, Калмыкия и Тыва, Алтайский и Приморский края, Амурская, Астраханская, Калининградская, Тамбовская и Читинская области.

Эти субъекты одновременно попадают как в разряд подверженных наиболее глубокой депрессии, так и в разряд отсталых по уровню социально-экономического развития. Собственный финансовый потенциал для активизации инвестиционной деятельности и выхода из кризиса у регионов этой группы крайне низок.

Следует отметить, что в этих регионах действуют дополнительные объективные факторы, затрудняющие преодоление кризиса, в том числе — территориальная удаленность, слабая транспортная освоенность территорий, низкий докризисный уровень производства. Эту группу отличают наиболее ограниченные возможности инвестирования.

6.1.3.8. Восьмая группа: Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия — Алания.

Все они входят как в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положение определяется в большой степени внеэкономическими факторами и перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться возможностями государственного урегулирования острейших политических, межнациональных, пограничных и т. д. проблем.

Город Москва не включен ни в одну из групп, поскольку факторы, определяющие состояние и перспективы его социально-экономического развития, в основном уникальны, что требует их индивидуального рассмотрения.