Глава книги «Стратегия для России»

Содержание

Россия после выборов: внутриполитические императивы

Россия после выборов: внутриполитические императивы (продолжение)

Россия после выборов: внутриполитические императивы (продолжение)

Россия после выборов: внутриполитические императивы

1.1. Выборы в Государственную Думу 19 декабря 1999 г. и отставка президента Б.Н.Ельцина 31 декабря 1999 г. символизируют собой вступление страны в завершающую стадию политической трансформации, которая включает в себя:

• формальное избрание главы государства, обладающего всей полнотой конституционных полномочий Президента РФ;
• завершение уже начавшейся реорганизации «партии власти» в широком смысле слова как относительно формализованного механизма прямой и обратной связи Центра федеральной власти с другими центрами разных уровней и с различными группами общества;
• обновление политической элиты, влияющей на принятие стратегических решений, а также всего политического класса, определяющего «правила игры» и общий стиль политического режима;
• возможно более или менее радикальную смену структурных основ политического режима и общественного строя.

1.2. Если первые три изменения естественны и в том или ином объеме неизбежны при любом избрании нового главы государства, то возможное четвертое отнюдь не является, как принято говорить, «штатным» и связано с особенностями ситуации, в которой находится в настоящее время Россия. При этом характер смены режима, если она произойдет, во многом будет определяться не только уже объявленными или прогнозируемыми намерениями главных действующих лиц, не только виртуальными «императивами» политики, экономики или общественного сознания, но и тем, каким конкретно образом, при участии каких политических сил и лиц произойдут первые три изменения.

2.1. В 1991-1996 гг. в России сложился и пока что существует политический режим, который можно условно назвать «незрелой демократией» или, если угодно, «недодемократией». Некоторые авторы, применительно к российской повседневности, называют его «режимом ГАИ» — чем-то средним между правовым порядком и режимом произвола. Это — переходный от позднего, «застойного» тоталитаризма строй, в основу которого положена идея предоставления или возвращения гражданам основных личных и политических прав и свобод и создания таких институтов, которые позволяли бы это делать. Однако от развитой демократии такой строй отличается как отсутствием целого ряда важнейших для последней институтов, так и наличием многого «лишнего» для нее, того, что считается «реликтовым» или «злокачественным».

Новые демократические институты начинают возникать или возрождаться после долгого перерыва еще в недрах советской системы, на рубеже 80 — 90-х гг. «Демократия» сводится в этот период прежде всего к свободе слова, обеспеченной свободой прессы, к идее свободных плюралистических выборов и начиная с 1988 г. — свободе совести. Такой «демократии» оказывается достаточно, чтобы расшатать основы одряхлевшего тоталитарного режима. Дальнейшее ее развитие, однако, оказывается сложным и противоречивым. Оно происходит в форме подчинения еще сохраняющихся советских институтов новой «демократической» логике, что приводит иногда к их параличу или болезненным конфликтам.

В 1991-1993 гг. в реальной борьбе распределяются полномочия законодательной и исполнительной властей, спроектированных и созданных во многом независимо друг от друга еще в советский период. В 1992-1993 гг. происходит реальная (хотя и весьма уродливая) федерализация страны на основе советского псевдофедеративного территориального деления. Наконец, с принятием Конституции 1993 г. происходит или намечается создание ряда принципиально новых институтов, изначально несовместимых с основными принципами тоталитарной системы.

2.2. В итоге российский режим образца 1991 г. к середине 90-х гг. допускает и даже предполагает возникновение ряда новых для современной России структур и явлений. Не все из них, кстати, характерны для типичных «незрелых демократий» (например, развитая сеть свободных СМИ или реальная веротерпимость), представляя собой определенное продвижение в сторону классической «развитой демократии». Это:

• выборы на альтернативной основе с возможностью самовыдвижения (ценность которых снижается практикой манипуляции поведением избирателей, давления на кандидатов, иногда недостоверностью результатов голосования и, во всяком случае, массовым неверием избирателей в честность подсчета голосов);
• декларированное разделение и специализация властей (не доведено до конца и не осуществляется в цивилизованной форме системы «сдержек и противовесов»);
• территориальная децентрализация управления (нередко граничит с феодализацией страны, поскольку не уравновешивается развитием местного самоуправления и на практике в ряде случаев регулируется не Конституцией и федеральными законами, а двусторонними договорами и соглашениями и является результатом явной или закулисной борьбы, сделок, взаимного попустительства и т.д.);
• свободные «плюралистические» СМИ (при том что наиболее влиятельные из них значительно откровеннее и активнее отстаивают интересы владельцев, чем это практикуется в развитых демократиях, время от времени принимают участие в «информационных войнах» и превратили в рутину публикацию «заказных» материалов);
• свобода выезда за границу и возвращения в страну;
• не только формально гарантированная законом, но и существующая на практике веротерпимость;
• свободные ассоциации граждан (при том что некоммерческие неправительственные организации, преследующие универсальные цели, все еще относительно малочисленны и слабы по сравнению с организациями, защищающими частные интересы специфических групп);
• участие страны в демократических международных организациях, таких, как Совет Европы, что предполагает добровольное принятие на себя серьезных обязательств в области обеспечения прав человека;
• а также такие элементы «либеральной» экономики, как:
• свободное ценообразование, при всей его ограниченности играющее в сегодняшней российской экономике несравненно большую роль, чем в советской;
• при всех ограничениях и пороках — свобода предпринимательства;
• частная собственность, образующаяся в результате приватизации (не всеобъемлющая — отсутствует частная собственность на землю, к тому же юридически не вполне удовлетворительно обоснованная, защищаемая и регулируемая);
• негосударственная составляющая банковской системы (со всеми ее известными противоречиями и недостатками);
• внутренняя конвертируемость валюты и др.

2.3. Наряду с новыми или возрождающимися институтами в России сохраняется и значительное число подвергшихся лишь косметическому реформированию или реформированных по особой, иногда случайной, логике, не соответствующей общему смыслу преобразований 90-х гг. Итогом в ряде случаев стало не столько реформирование и оптимизация деятельности этих «реликтовых» институтов, сколько их дезорганизация и ослабление. В их числе значительная часть государственного управления вообще и отчасти — институты, ключевые с точки зрения обеспечения правопорядка, безопасности государства, его способности адаптироваться к новым реалиям и отвечать на вызовы будущего:

• вооруженные силы;
• пенитенциарная система;
• органы внутренних дел;
• спецслужбы;
• прокуратура;
• система образования;
• судебная система;
• наука и др.

За фасадом многих формально реформированных — иногда неоднократно — учреждений и ветвей власти скрывается советская, едва ли еще не сталинская административная практика, причем в ее «упадочных» проявлениях, поскольку ослаб или вовсе исчез контроль за деятельностью чиновников, ранее в значительной степени осуществлявшийся через партийные органы. Круговая порука открыто вышла на первый план. Ведомственные интересы нередко затмевают государственные или даже не позволяют сколь-либо внятно сформулировать последние, принятие любых стратегических решений крайне затруднено. На ведомственной разобщенности паразитируют бесчисленные координирующие органы, нередко дублирующие друг друга. Чиновничий аппарат невероятно раздувается, а его эффективность падает.

Очевидно, что в ряде случаев у партии власти не было не только воли или ясного понимания целей, но и элементарных ресурсов, начиная с финансовых и политических, для реформирования перечисленных и многих других институтов. Однако так или иначе сегодня все они — та составляющая нынешнего режима, которая по-прежнему не позволяет говорить о его гарантированном сохранении в нынешнем виде и тем более о безальтернативной эволюции в направлении развитой демократии. Институтов и практики «незрелой демократии» было достаточно не только для того, чтобы покончить с тоталитаризмом, но и для того, чтобы сохранить ряд свобод при демократическом воодушевлении политической и экономической элиты, совпавшем с «розовым» периодом в отношениях с Западом. Их, однако, самих по себе недостаточно для того, чтобы демократия уверенно могла себя защищать в менее благоприятных условиях.

2.4. Кроме институтов, характерных для «незрелой» (а отчасти даже и «развитой») демократии, а также «недореформированных» структур, природу нынешнего режима определяет то, что одни условно называют переходными институтами, а другие — «злокачественными новообразованиями», которые в ряде случаев заполняют возникшие «институциональные вакансии».

Такие структуры характерны (хотя и очень в разной степени!) для обществ, переходящих в политике от авторитаризма или тоталитаризма к демократии, а в экономике — от жесткого государственного регулирования к рынку. Их образование связано главным, хотя и не исключительным, образом с размытостью представлений о границе между «рыночным» и «государственным». В результате «бюрократический рынок», т. е. рынок взаимных услуг и обязательств внутри государственного аппарата, хорошо известный еще по последним десятилетиям советского строя, органически срастается с рынком настоящим. Создается единый рынок во многом коррупционных услуг. При этом не исключено, что коррупция в нижних и средних звеньях государственного аппарата, на которую фактически закрывают глаза, используется в качестве одного из замаскированных реальных механизмов управления.

Опыт многих стран показывает, что институты такого рода демонстрируют чрезвычайную жизнеспособность в меняющихся условиях. Они обладают достаточной гибкостью и достаточными ресурсами, чтобы существовать в «серой зоне» соприкосновения правового государства и мира неформальных отношений, где закон молчит. Государство, оказавшееся в плену у таких институтов или даже просто допустившее их чрезмерное развитие, вынуждено впоследствии прилагать огромные усилия и идти на большие затраты и жертвы, чтобы освободиться от их разлагающего влияния. Положительный результат при этом никогда не гарантирован.

К институтам, формирующимся в этой рыночно-бюрократической среде, помимо чисто криминальных образований относятся:

• «олигархи» (термин совершенно условный), т. е. отдельные деятели или экономические группы, отчасти связанные с естественными монополиями — в той мере, в какой они срастаются с государством на собственных условиях, а не на условиях последнего (контрольные пакеты акций, принадлежащих государству, государственное управление и т.д.). Олигархи образуют лобби не извне, а внутри государственного аппарата, фактически начинают руководить им. Государство же превращается в совокупность враждующих группировок, а вектор государственной политики, по крайней мере в экономической области, во многом определяется существующими в данный момент отношениями между ними. Так, в результате развития внутриполитической ситуации в России в 1999 г. сложилось впечатление, что сравнительно малочисленная группа олигархов фактически захватила контроль над ведущими институтами государственной власти;
• «кланы» (также вполне условный термин) в политике. Высокая степень разложения государственного аппарата при слабости возникающих политических партий и институтов гражданского общества приводит к тому, что принцип «своей команды» («мафии» в отечественном — не очень строгом — смысле слова, или, как в последнее время чаще говорят, — «семьи»), возникший еще в советские времена, в 90-е гг. стал преобладающим.

Кланы образуются обычно сложным путем. Родственный и земляческий принципы сочетаются при их формировании и пополнении с отбором по критериям совместного обучения, прошлой работы, профессиональной общности или совместного проведения досуга. Появление олигархов и образование кланов приводит к тому, что не приверженность закону и его букве, а верность главе клана или олигархической группировке (так называемый клиентелизм) становится не просто распространенным, как прежде, а едва ли не доминирующим явлением.

В период избирательных кампаний кланы могут превращаться в «группы захвата власти». Они стремятся заручиться поддержкой олигархов и нередко заключают с ними долгосрочные союзы. Целесообразность и эффективность политической и административной деятельности приносятся в жертву семейственности, безответственности и беспринципности, характерных для внутриклановых отношений, а также конфликтов и сделок между кланами.

Олигархи и кланы несут ответственность за то, что в российской политике основным средством публичной борьбы стали не обсуждение реальных проблем и программ, а «информационные войны» с преимущественным использованием подлинных или фальсифицированных компрометирующих материалов. И действительно серьезная проблема здесь не в содержании «компромата» и не в вопросе о принципиальной допустимости его использования, а в том, что предметом общественной дискуссии во время выборов практически перестало быть что бы то ни было, кроме него.

«Приватизированные» структуры и функции государственной власти. Государство в лице высших органов власти, действующее в рыночно-бюрократической среде и отчасти парализованное соперничеством олигархов и борьбой кланов, не в состоянии предотвратить спорадическое или постоянное использование своих учреждений в частных интересах. Эти цели могут быть как чисто экономическими, так и связанными с конфликтами внутри бюрократии за статус, влияние и т.д., а также с политической борьбой. Многократно отмечены случаи использования ради достижения частных целей контрольных органов, в особенности налоговых, а также органов прокуратуры, внутренних дел и др., не говоря уже о судах. Сегодня репутация этих последних такова, что известны примеры создания подпольных «черных судов», использующих действующее российское законодательство и полностью копирующих нормы судопроизводства, но при этом не замеченных в коррупции.

2.5. Главная особенность существующего режима, которая не только мешает ему развиваться в направлении развитой демократии, но и не позволяет достичь стабилизации в нынешнем виде, — отсутствие консолидированной власти. Причина этого отнюдь не только в недостатках или противоречиях законотворчества (хотя они и очевидны) или в неспособности ветвей власти, министерств и ведомств проводить согласованную государственную политику. Она, скорее, в том, что борьба олигархов между собой (посредством своих лобби в органах государственной власти), а также противостояние кланов парализуют власть. Власть лишается, таким образом, возможности быть собственно государственной властью, т. е. арбитром в конфликте экономических интересов, а также проводником оптимизированной и перспективной политики, в первую очередь экономической и социальной. И никакие попытки «консолидировать» власть, «согласовывая» позиции разных ее ветвей, не смогут решить эту главную проблему, с которой связана ее рыхлость.

2.6. От развитой демократии нынешний российский режим отличает не только присутствие перечисленных «лишних» элементов, но и некие «провалы» — «институциональные вакансии». Наиболее существенные из них возникают и сохраняются на границе государства и общества и связаны в первую очередь с пока что очевидной неспособностью последнего к последовательной политической самоорганизации для защиты собственных интересов.

Среди огромного числа общественных организаций доминируют не те, что создаются вполне добровольно ради достижения конкретных результатов, имеющих универсальное значение для общества в целом и данной группы в частности. Более важную роль играют другие — те, в которые люди не могут не прийти в силу не зависящих от них особенностей их биографии, в той или иной мере противопоставляющей их обществу. Общества инвалидов, ветеранов, солдатских матерей и т. п. действуют в России активнее и по-своему эффективнее, чем предпринимательские организации, профсоюзы и другие ассоциации, призванные не только самым элементарным образом защищать интересы своих членов от государства, но и участвовать в формировании общественного строя и политического режима. Специфическая же природа их взаимоотношений с обществом и государством провоцирует заметную криминализацию некоторых из них.

На протяжении десятилетий в России не может сформироваться эффективная партийная система. По-настоящему организованной массовой партией по-прежнему остается «реликтовая» (в указанном выше смысле) коммунистическая. Самой крупной из «новых» — ЛДПР, не особенно скрывающая своей ориентации на маргиналов. Остальные (кроме, быть может, «Яблока») представляют собой причудливые сочетания клубов и фрагментов государственной бюрократии, отражающие истории их былых «романов» с властью. «Отечеству» еще необходимо доказать свою жизнеспособность и устойчивость в качестве политической партии. Большинство даже крупнейших партий, имеющих существенное влияние в Думе, остаются партиями-однодневками, лишенными внятной программы, ориентированной на понятные и принятые обществом идеалы и ценности. Новые же партии искусственно конструируются с помощью политических технологий и возникают из небытия. В итоге водораздел между партиями пролегает не через сферу политической ориентации и программ, а через прагматическое, если не клиентельное, отношение к власти — ее поддержку или оппозицию к ней. Все десять лет режиму «незрелой демократии» приходилось расплачиваться за слабость партийной системы более или менее эффективной блокадой реформ в парламенте.

Очевидна слабость в России местного самоуправления. Там, однако, где его элементы существуют, они нередко подвержены криминализации — едва ли в меньшей степени, чем общественные объединения.

В целом механизм прямой и обратной связи между государством и тем, что в развитых демократиях называется гражданским обществом, отличается общей неразвитостью и неэффективностью. Именно это звено общественной организации наиболее активно замещается различными «злокачественными новообразованиями». И именно оно в наименьшей степени поддается реформированию или санации.

3.1. За прошедшее десятилетие правящая элита смогла существенно изменить характеристики режима, проделавшего заметную эволюцию. В политике — от тоталитаризма (сравнительно «либерального» во внутренней политике и изоляционистского — во внешней) до «незрелой демократии» с неконсолидированной властью. В экономике — от бюрократически управляемого, автаркического народного хозяйства, разъедаемого и корректируемого «бюрократическим рынком», к олигархическо-бюрократическому капитализму, открытому всем ветрам мировой конъюнктуры.

При этом не удалось решить три главные задачи, декларированные этим режимом, без чего плавный переход от одного президентства к другому без смены режима оказывается негарантированным:

• добиться динамичного развития экономики, рационально использовав как природные ресурсы, так и внешние заимствования, обеспечив надежные социальные гарантии для населения и гарантии защиты частной собственности, а также ясные и честные правила игры для предпринимателей. В результате к 2000 г. нынешний российский режим не сумел сделать того, чего добились режимы в ряде стран Восточной Европы, — убедить не только решающее большинство элиты, но и «молчаливое большинство» общества по крайней мере не отвергать с порога основные принципы рыночной экономики, провозглашенные в 1991 г.;
• защитить позиции страны в мире, как минимум, не допустив ее изоляции, в идеале же — обеспечивая последовательную интеграцию России в международные экономические и политические структуры. Международная поддержка могла бы помочь более уверенно отстаивать внутри страны ценности политической демократии и свободной экономики. Это так, поскольку, несмотря на югославский и чеченский кризисы, открытость страны остается для значительной части россиян значимой ценностью, а западные экономические и социальные стандарты — привлекательными;
• убедить общество в том, что демократия в наибольшей степени отвечает интересам всех и каждого, и обеспечить такую общественную поддержку демократических преобразований, чтобы добиться их практической необратимости в России.

Рассмотрим эти три проблемы подробнее.

3.2. Развитие экономики

За фасадом действительных и мнимых либеральных экономических реформ 90-х гг., плохо обеспеченных в финансово-организационном отношении, в стране сложилась хозяйственная система, которая лишает страну перспективы развития в современном понимании. Политической элите она не гарантирует свободу маневра, необходимую для поддержания политической стабильности и хотя бы сохранения достигнутого уровня демократических преобразований.

Решение важнейших, но все же промежуточных, по сути — технических задач макроэкономической стабилизации не должно было подменять достижение действительных целей перспективной социально ориентированной экономической политики — в виде роста производства и повышения благосостояния граждан. Весьма либеральное допущение конкуренции между рынками, свободного перелива капитала между ними не уравновешивалось регулированием конкретных рынков. В результате принципиальное в теории, но слабое и рыхлое на практике государство, отказываясь от регулирования рынков, тем не менее постоянно уступало давлению различных политических сил, олигархов, кланов и прочих лоббистов, соглашаясь на индивидуальные льготы предприятиям, индивидуальные налоговые и бюджетные изъятия.

Все это в итоге помешало созданию механизмов эффективной конкуренции в российской экономике. Между тем только они приводят экономику в движение, являются ее мотором. Реальной экономической основой сложившейся системы стал экспорт сырья, в первую очередь энергоносителей, ради импорта готовой продукции, несмотря на то что такой импорт подавлял отечественное производство. Долги в социальной сфере покрывались с помощью внешних займов или внутреннего заимствования, а также дополнительного выкачивания всех мыслимых невосполнимых ресурсов, что довело в итоге страну до грани банкротства. В конечном счете не столько срывы в работе существующей системы, сколько ее структурные, коренные особенности привели к августовскому кризису 1998 г.

После кризиса в течение 1999 г. экономика пришла в состояние относительного равновесия, хотя оно чрезвычайно неустойчиво и во многом связано с конъюнктурой на мировых рынках энергоносителей и некоторых видов сырья. В настоящее время наметившийся было рост производства уже исчерпывает свои ресурсы, и возобновления сколько-нибудь существенного роста в рамках нынешней экономической модели не предвидится. Если же ухудшится и внешнеэкономическая ситуация (падение цен на нефть, никель и т.д.), то под непосредственной угрозой могут оказаться и текущий платежный баланс, и бюджет, который сейчас в значительной степени обеспечивается за счет экспорта сырьевых товаров. При этом бюджетная сфера уже сегодня во многом дезорганизована из-за расходов на войну в Чечне. Возможность «обвала» бюджета наряду с перспективой суверенного дефолта — дамоклов меч, нависший над любыми экономическими и социальными инициативами будущего президентства.

3.3. Позиции страны в мире

К началу нынешнего «междуцарствия» осложнились отношения России со странами Запада, что позволяет говорить о самом серьезном, начиная с периода перестройки, кризисе в отношениях с внешним миром. Непоследовательная внешняя и инерционная внутренняя политика, проводившаяся на протяжении большей части прошедшего десятилетия, способствовала тому, что страна оказалась одновременно и безнадежным должником Запада, и его оппонентом в том, что касается создания не устраивающей Россию новой системы безопасности в Европе и мире. Югославский кризис 1999 г. послужил детонатором исподволь готовившегося взрыва. Возникла ситуация, когда Россия без ущерба национальному достоинству более не могла и не хотела мириться с диктатом Запада, все более демонстративно игнорировавшего интересы России, а также ее предполагаемых союзников. Запад же более не пожелал или не смог — в силу различных внутри- и внешнеполитических причин — закрывать глаза на двусмысленность российской позиции и на вызывающие проявления слабости и пороки российской политической и экономической системы.

Изменившееся в принципе отношение к российскому режиму — тот фон, на котором на Западе по-новому, более жестко, чем когда бы то ни было в течение последнего десятилетия, ставились в последний год в принципе не новые вопросы: о ситуации в Чечне, о коррупции в высших эшелонах российской власти, наконец, о непомерных российских долгах. Несмотря на смягчение позиции западных лидеров после отставки Б.Н.Ельцина, едва ли следует ожидать, что основные проблемы, существующие в отношениях России с Брюсселем, Страсбургом и Вашингтоном, будут разрешены до президентских выборов в марте 2000 г. или даже до выборов в ноябре 2000 г. в США.

Однако российские выборы и предстоящее формирование структур и обновление — если оно произойдет — кадрового состава окружения нового президента и будущего правительства — удобный и, возможно, уникальный момент для расчета с противоречивым прошлым. И речь идет не столько о расчете в буквальном и банальном смысле, т. е. о списании части задолженности России Западу и о ее реструктуризации, сколько о том, чтобы не брать с собой в ХХI век хотя бы некоторые из наиболее щекотливых для страны внешнеполитических проблем. Задача, следовательно, в том, чтобы ко времени официальной смены главы государства в России у новой партии власти существовала позиция, адекватная сложившемуся положению и оставляющая дверь открытой для диалога по всем перечисленным вопросам.

3.4. Общественная поддержка демократических преобразований

Политической элите образца 1991 г. за 10 лет не удалось не только создать систему институтов, гарантирующих сохранение провозглашенных прав и свобод, но и убедительно доказать обществу, что «демократия» в принципе тождественна «порядку». По данным опросов ВЦИОМ, начиная, по крайней мере, с 1992 г. (когда подобные опросы стали проводиться) до начала 2000 г. включительно доля тех, кто предпочитал «порядок, даже если для его достижения придется пойти на некоторые нарушения демократических принципов и ограничения личных свобод граждан», составляла 70-80%. Удельный же вес тех, кто делал выбор в пользу демократии, даже если это «предоставляет определенную свободу разрушительным и криминальным элементам», не превышал 6-14%. В ноябре 1999 г. 60% поддержали бы, 20% — не поддержали и только 8% противились бы тому, «чтобы Вооруженные Силы, МВД и ФСБ взяли в свои руки наведение твердого порядка в стране».

Признавая в принципе необходимость сохранения демократических свобод, основная масса российского населения всегда воспринимала проблему наведения «порядка» как приоритетную. Характерно, что если в течение почти десятилетия под «порядком», как свидетельствуют данные других опросов, понимали в основном правопорядок, то в последнее время быстрее всего растет доля тех, кто считает, что это еще и «социальная защита малоимущих слоев населения». Так или иначе, сегодня, как и в начале реформ, нет особых оснований рассчитывать на автоматическую массовую поддержку демократических институтов. С другой стороны, как опыт предшествующего десятилетия в России, так и политическая история вообще свидетельствуют о том, что характер политического режима определяется не столько пассивной ориентацией большинства населения, сколько позицией элит и особенно ориентацией и мобилизационными способностями активного населения крупнейших центров, не говоря о столице.

4.1. Помимо вопросов для будущего президента и президентства, от неотложного ответа на которые во многом будет зависеть характер режима и общественного строя по крайней мере на ближайшие годы, существуют еще проблемы, решение которых предполагает выработку стратегий долговременного развития, цель которых — обеспечить выживание России в мире XXI века, а также ее стабильное демократическое развитие. Это две взаимосвязанные задачи.

4.2. Сегодня существует своего рода «отложенный спрос» на принятие стратегических решений, призванных обеспечить сохранение суверенитета и целостности России, гарантии ее безопасности, завоевание авторитета во внешней политике, оздоровление экономики и придание ей конкурентоспособности, а также сохранение и развитие демократических институтов. За всеми частными проблемами и более или менее острыми кризисами 90-х гг. как тенденция прослеживается накапливающееся отставание России от развитых стран и ее потенциальная маргинализация в мире, устроенном на новый лад, при неопределенности политической перспективы самой страны. Новому президенту и всей политической элите придется не только думать о том, как расплатиться по огромным краткосрочным экономическим и политическим обязательствам, накопившимся в минувшее десятилетие, но и решать проблему оптимизации политики — экономической, внешней и внутренней. Выработка стратегии потребует ответа не только на вопрос: что делать?, но и, главным образом, как делать?, т. е. какими силами и средствами, на основе каких мобилизующих общество идей и в какой стилистике.

4.3. Россия ХХI века вынуждена строить новую государственность в условиях, когда национальным государствам брошен глобальный вызов. Нам надо формировать эффективно действующие институты власти на фоне усиливающихся децентрализации и сепаратизма в сопредельных с Россией зонах, в обстоятельствах, когда экономическое процветание страны становится обязательной предпосылкой ее принадлежности к кругу тех, с кем считаются в мире, а успешное взаимодействие с международными организациями и наднациональными сообществами превращается в императив не только внешней, но и внутренней политики. Учитывая все это, необходимо особенно взвешенно отнестись к формулированию идеологии «сильного государства». В новых условиях «сильное государство» — это непременно экономически сильная и «агрессивная» система, обеспечивающая внутреннюю и внешнюю интеграцию страны и умеющая с выгодой для себя использовать свою растущую открытость и подключение к мировым экономическим институтам.

4.4. Возникает, таким образом, практическая проблема недопущения маргинализации экономической системы, обеспечивающей благосостояние граждан и их безопасность, а также политический вес страны. Сам по себе вопрос об интеграции российской экономики в мировую уже в значительной степени решен самой жизнью. Одно из главных изменений, происшедших с Россией в последнее десятилетие, — качественное усиление ее экономической зависимости от внешнего мира, от внешнеэкономических связей. Российская экономика в гораздо большей степени интегрирована в мировую, чем была советская, причем на «базовом» уровне. Если в 80-е гг. доля экспортной продукции в промышленном производстве российских регионов составляла около 5%, то в середине 90-х гг., по некоторым оценкам, — уже более 20%. И речь не идет лишь о приграничном сотрудничестве. Более 50% экспорта приходятся на 10 регионов страны, лишь один из которых — пограничный. Что касается импорта, то 20 регионов, в первую очередь центральных, ввозят около 40% всех импортируемых товаров. Экономические связи с внешним миром, по некоторым данным, уже сегодня прямо определяют экономическое и социальное положение по крайней мере трети населения страны, а косвенно — огромного большинства населения. Вопрос в том, на каких условиях будет происходить интеграция России в мировую экономику.

Мобилизационная модель, опирающаяся на автаркию, неприемлема для значительной части российского общества и означала бы разрушение целого ряда уже возникших работоспособных структур.

Не менее опасна, однако, и неуправляемая интеграция обломков национальной экономики в мировое хозяйство. В данном случае существуют, как минимум, две угрозы:

• спонтанное включение фрагментов российской экономики в мировую может надолго, если не навсегда, закрепить за ней роль «сырьевой периферии» экономически развитого мира и относительно небольшого рынка сбыта;
• неуправляемая интеграция может способствовать «размягчению» России вплоть до территориального распада. «Регионализация», а затем и «суверенизация» отдельных территорий, происходящие одновременно, если не в связи с подключением частей российского хозяйственного комплекса к разным экономическим сообществам, способны разорвать страну на части.

4.5. В первую очередь речь идет о потенциальной проблеме сохранения единства Европейской России, поворачивающейся в сторону Европейского союза, с Дальним Востоком и частью Сибири, все глубже втягиваемых в экономическую жизнь Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). Появление на Западе нового мощного притягательного экономического центра — ЕС — одновременно с открытием нашего малонаселенного и относительно слаборазвитого Дальнего Востока в сторону быстро развивающегося и демографически разрастающегося АТР в ближайшей перспективе означает не столько немедленное строительство гигантского континентального «моста» и тем более не какую-то интеграцию ЕС-АТР через Россию и включая ее, сколько испытание страны «на разрыв» — по крайней мере в экономическом отношении.

Сегодня, когда обсуждают перспективы российской государственности, нередко говорят об опасности тотального распада России в связи с ростом этнокультурного или обычного регионального сепаратизма. Представляется, что эта опасность явно преувеличивается, особенно после войны в Чечне. Не рассматривая отдельные «казусы» на окраинах, в любом случае не делающие погоды, следует признать, что российских регионов слишком много, каждый из них по отдельности слишком слаб, а крупнейшие регионы с явной этнокультурной спецификой находятся слишком далеко от окраин, чтобы примитивный сценарий самороспуска России выглядел реалистичным. Другое дело — перспектива такого развития, при котором запад и восток России начнут «отворачиваться» друг от друга в силу явной уже сегодня экономической и растущей культурной, в том числе и этнокультурной, обособленности. Такой поворот событий в перспективе может спровоцировать уже и всеобщий распад государства.

Россия после выборов: внутриполитические императивы (продолжение)

4.6. Сегодня внутренняя интеграция России является первоочередной внутри политической, равно как и внешнеполитической, задачей, также требующей немалых жертв, к которым общество должно быть готово. В этом же контексте следует рассматривать и особую, чрезвычайно болезненную проблему развития Калининградской области. Задача внутренней интеграции, по крайней мере, не менее важна, чем интеграции России в сложившиеся экономические пространства, и должна стать ключевым элементом национальной стратегии выживания и развития страны, вступающей в XXI век. В интересах России сохранять и развивать все те союзы и формы международного сотрудничества, которые способствуют внутренней, особенно экономической, интеграции страны и препятствуют любым попыткам ее подорвать или поставить под вопрос.

Решение этой задачи потребует как принятия специальных — и весьма обременительных — мер экономического характера, так и более зрелой концепции федерализма, предполагающей четкое и действенное распределение полномочий между Центром и регионами страны. Современный мировой рынок представляет собой жесткую иерархическую систему, ориентированную на сохранение достигнутого превосходства наиболее развитых стран путем манипулирования финансовыми рынками, искусственного завышения цен на инновационные продукты и т.д. Если цель — не интеграция в мировое хозяйство как таковая (это уже происходит само собой), а интеграция с развитым ядром этого хозяйства, то должна существовать специальная государственная политика, направленная на поддержку экономической экспансии российских предприятий.

4.7. Развитие институтов не только «электоральной», но и «либеральной» демократии становится одним из важнейших условий полноправного вхождения в мировое сообщество развитых государств и в систему соответствующих международных организаций. Сегодня это один из необходимых «пропусков» в клуб стран, желающих оставаться субъектами, а не только объектами политики того так называемого «цивилизованного мирового сообщества», на принадлежность к которому Россия претендует уже, как минимум, три века. Вступив в Совет Европы, установив «особые» отношения с ЕС и НАТО, рассчитывая на полноправное участие в «семерке» и т.д., Россия подала в 90-х гг. заявку на возобновление своего членства в этом «клубе», приостановленное в 1917 г. Проблема российской политики сегодня состоит в том, чтобы совместить взятые на себя и возможные будущие международные обязательства с национальными интересами. Это потребует, с одной стороны, максимального использования возможностей международных организаций и партнерских сообществ в правильно понятых интересах страны, с другой — постоянных попыток влиять с той же целью на эти организации и сообщества, склонные чересчур жестко и прямолинейно навязывать свои, по большей части, впрочем, универсальные, нормы, а также представления о целях и средствах мировой политики. Нормы и представления, во многом формулировавшиеся именно в тот период, когда Россия брала семидесятилетний «тайм-аут», и оттого подчас воспринимающиеся как что-то чуждое историческим традициям страны, если не враждебное им.

4.8. Задача обеспечения устойчивого демократического развития России в новом веке требует определения стратегии развития политического режима и общественного строя, сложившихся в стране в течение 90-х гг., включая выявление тупиковых путей.

Сегодня, несмотря на наличие у России ряда важнейших атрибутов демократии и рыночной экономики, демократические институты страдают недостроенностью, а экономика — «социально-политической недостаточностью». До сегодняшнего времени так и не сложилась работоспособная система «сдержек и противовесов», которая давала бы институциональные гарантии непрерывного демократического развития. И экономика, без достаточных оснований, как бы в кредит, провозглашенная «рыночной» и «свободной», функционирует сегодня не так, чтобы автоматически, без серьезного PR, обеспечивать хотя бы пассивную общественную поддержку принципам политической демократии и открытости страны.

Таким образом, на момент смены главы государства Россия оказалась политически и экономически не застрахованной от сползания к диктатуре или даже от попыток вернуться хотя бы к некоторым тоталитарным методам управления. В этих условиях очень многое, если не все, в выборе модели политической системы, призванной обеспечить как решение неотложных проблем, стоящих перед страной, так и принятие, а также выполнение решений стратегического характера, зависит от личности будущего Президента РФ и от позиции новой политической элиты.

Новый Президент России в своей деятельности столкнется как с беспрецедентными по сложности вызовами, так и с огромными, значительно большими, чем у его предшественника, возможностями. В частности, у него будет меньше ограничителей: оппозиция как слева, так и справа существенно ослабела, политический класс серьезно разобщен и деморализован, свобода и независимость СМИ ограничены.

Режим, сложившийся к концу 1999 — началу 2000 г., в силу его внутренней противоречивости допускает определенную модификацию. Сегодня достаточно реалистическими выглядят сценарии, ведущие к возникновению трех разных моделей политического режима. Один из них можно условно назвать «застойным», два других — «динамическими», предполагающими более или менее существенную — в пределах реалистического прогноза — коррекцию структурных основ нынешней политической системы. Столь же условно их можно обозначить как «жесткоавторитарный» и «авторитарно-демократический». «Чисто демократического» режима ожидать, очевидно, пока нереалистично, учитывая состояние экономики, общества и государства.

4.8.1. «Застойная» модель основывается на попытках управлять страной привычными методами в рамках почти не меняющегося политического режима. Во имя политической стабильности и под предлогом экономических трудностей, необходимости защиты демократии, продолжающихся конфликтов на Северном Кавказе и т.д., правящая элита отказывается от последовательного решения большинства долгосрочных проблем. Все институциональные составляющие нынешнего режима («демократические», «реликтовые» и «злокачественные») сохраняются в некотором равновесии при возможном изменении соотношения между ними. Внутренняя (в том числе экономическая), а также внешняя политика держится на более или менее успешных персональных импровизациях. И внутри страны, и на международной арене проводится «политика качелей». Власть остается минимально консолидированной. Во всех областях, от военной политики до отношений с МВФ, политика основывается на тактическом маневрировании, полагающемся на здравый смысл, а также на постоянные согласования личных и ведомственных интересов. Конституция 1993 г. сохраняется в неизменном виде по принципу «священной коровы». Практическое обеспечение основополагающих свобод под действие этого принципа не подпадает, однако внешне общество остается достаточно либеральным, в немалой степени — по причине слабости и неповоротливости властей. Продолжаются громкие коррупционные скандалы, но реальная борьба с коррупцией, когда она не используется в качестве сильнодействующего средства в борьбе олигархов и кланов, ведется крайне вяло. Исподволь продолжается умеренная олигархизация и феодализация страны, если не ее ползучий распад. Страна все больше отстает от мировых лидеров. Сохранение «застойной» модели в течение длительного времени тождественно окончательному переходу в группу маргиналов. В обществе растет тоска по «сильной руке», увеличивается вероятность перехода к жестко авторитарному режиму и уменьшается вероятность непосредственного перехода к режиму демократическому.

«Застойная» модель предполагает либо постепенный развал страны, либо попытки перехода — с годами все менее эффективные — к жестко-авторитарной модели.

4.8.2. «Жесткоавторитарная» модель, которую новый президент в принципе может попытаться воплотить сразу, отражает стремление резко повысить эффективность государства, не столько меняя структурные основы режима, сколько систематически используя произвол как принцип власти и более или менее последовательно устраняя любые («демократические», «реликтовые» или «злокачественные») элементы режима, которые в данный момент мешают властям. Возможно, начиная с какого-то момента это делается на основе более или менее выраженного национализма. В любом случае, однако, психологическая подкладка политики режима — популизм.

Сильная исполнительная власть консолидируется и становится более централизованной. Осуществляется более жесткое, чем раньше (необязательно эффективное), планирование, основанное на определенных идеологических постулатах или методологических предрассудках. Конкретный характер режима определяется степенью — и типом — его отказа от демократической составляющей, а также готовностью реформировать «реликтовую» составляющую и бороться со «злокачественной».

Конституция не меняется или меняется в сторону ограничения свобод и несбалансированного усиления исполнительной власти (например, расширения права президента распускать парламент на голлистский лад и т.д.). Развитие функциональной специализации институтов часто приносится в жертву достижению быстрых результатов с помощью разнообразных подручных структур «специального назначения». В этой связи практически неизбежно усиливается личностный фактор в политическом процессе.

Происходит превращение машины «информационных» войн в постоянно действующий инструмент «модификации массового поведения». Вероятны попытки сформировать доминирующую партию. В сфере электоральной демократии заметно усиливается манипулирование поведением избирателей и как тенденция действует принцип «победитель получает все». Договоренности на ранних этапах с политическими контрэлитами уступают место «наградам» и «дарениям» на определенных условиях после победы партии власти.

Меняется характер реального политического процесса, обеспечивающего консенсус элит. Важнейшей проблемой для режима становится достижение консенсуса «силовых структур», и режим в целом опирается на консолидированные спецслужбы. Проблема их бюджета, а также военного бюджета делается одной из важнейших. Налоги «выбиваются» любыми средствами. Осуществляется выборочный антикоррупционный террор, направленный не столько на устранение важнейших системных причин тотальной коррупции, сколько на то, чтобы убрать ее с глаз долой, загнав в подполье, а также на нагнетание в обществе атмосферы страха и неуверенности. Организация коррупционных скандалов делается монополией властей.

Проблемой для режима становится превращение группы власти в единственного олигарха, обладающего неразделенной полнотой политической и экономической власти, хотя не исключаются и попытки реального или косметического «выдавливания из себя олигарха по капле». В последнем случае особенно вероятны периодические внутригрупповые чистки, показательные процессы и т.д. Осуществляется жесткое административное давление на региональные власти, что заставляет их на время забыть о «суверенизации» и т.д.

Варианты экономической политики — от крайнего либерализма до крайнего же государственничества. Во внешней политике — спектр политических курсов — от агрессивного изоляционизма до роли сателлита Запада, не имеющего собственной политики в Европе и мире (в надежде на то, что Запад «простит» характер режима). Соответственно в мировой экономике — спектр возможностей от суверенного дефолта до роли надежного объекта серьезных инвестиций. Режим органически тяготеет к выборочному протекционизму, но при определенных условиях может позволить себе и проведение более открытой экономической политики. Распределительный патернализм как основа минималистской социальной политики.

Возможен переход как к инерционному сценарию («загнивание»), так и к авторитарно-демократическому. Не исключены попытки — в случае серьезных трудностей — подталкивания режима к использованию стратегий и технологий, характерных для тоталитарных образований (террор, устранение политических конкурентов, ограничение элементарных свобод, тотальная пропаганда, систематическая подтасовка результатов выборов или даже их отмена, эксплуатация образа врага для консолидации ядра общества, закрытие страны и т.д.). Крах или постепенная демократизация авторитарного режима, «подавляющего» региональные элиты, в конкретных российских условиях — даже независимо от успеха или провала экономической политики — может привести к «взрыву» сепаратистских настроений и при наименее благоприятном сценарии к распаду страны (частичное повторение сценария 1991 г.).

4.8.3. «Авторитарно-демократическая» модель — это попытка консолидировать власть на основе последовательного преобразования режима в направлении «развитой демократии» путем повышения эффективности государственных институтов.

Общий принцип: ограниченное законами, а также сдержками и противовесами в отношениях между институтами власти, сильное государство. Последовательно развивается демократическая составляющая нынешнего режима, «реликтовая» более или менее активно реформируется, а «злокачественная» — изолируется и искореняется.

Проводится изменение действующей Конституции в сторону большей специализации и сбалансированности властей. Восстанавливается вертикаль исполнительной власти. Исполнительная власть «позволяет» парламенту развиваться в сторону большей независимости, создавая предпосылки для баланса властей. Осуществляется специализация и разумная минимизация силовых структур. Проводится полноценная военная реформа. Реформируется налоговая система, становящаяся более простой и прозрачной. Начинается жесткая последовательная борьба по подавлению преступности, устранению системных причин тотальной и даже демонстративной коррупции, оттесняются от власти олигархи и кланы и минимизируется их политическое влияние (эти группы фактически перестают быть таковыми).

После соответствующей подготовки проводится судебная реформа, превращающая судебную систему в действительно независимую. Власть содействует сохранению плюрализма СМИ, хотя бы ограниченной свободы слова.

Осуществляется давление на регионы, но его цель — не административный диктат как постоянный механизм, а эффективное и по возможности унифицированное распределение полномочий между органами власти по вертикали («субсидиарность» как цель).

Осуществляется государственная и общественная поддержка внешнеэкономической экспансии, международной кооперации, реализуется стратегия по привлечению иностранных инвестиций. Основной тип планирования — «стратегическое», предполагающее выстраивание сложных перспективных стратегий развития на основе консенсуса основных элит.

Главной проблемой для режима станет сохранение популярности, что будет подталкивать правящую элиту к использованию методов и механизмов, более характерных для авторитарного режима (информационная машина, спецслужбы, популистские шаги разного рода, манипулирование общественным мнением посредством ужесточения контроля над СМИ или их содержанием). В ряде случаев различие между двумя режимами будет заметно скорее в стратегических целях, чем в средствах. Режим, стремящийся к реальной демократии, сможет сохраниться, не утратив своей природы, если сумеет не допустить массового протеста и будет в состоянии обеспечивать себе каждый раз надежную электоральную поддержку, что потребует от элиты чрезвычайной гибкости, которой от нее сейчас ожидать довольно трудно.

5.1. Политический вызов для будущего президентства и политической элиты

К моменту смены президентства в России в обществе фактически консенсусной является идея наведения порядка: укрепления, усиления и оздоровления государства. Политики не должны обманываться: подавляющее большинство граждан на протяжении всего периода реформ готово было принести в жертву этой идее демократические элементы существующего политического режима. Однако сейчас, когда большинство народа не только устало от ежедневной борьбы за выживание, от безответственности, высокомерия и произвола властей всех уровней, не только оскорблено слабостью центральной власти в отношениях с регионами, в областях внешней политики и обороны, но и раздражено коррупционными и прочими скандалами в высших эшелонах власти, положение меняется. Для граждан, по-прежнему не желающих в принципе больших потрясений и болезненных политических перемен, преодоление кризиса власти и наведение порядка становятся идеей не просто консенсусной, но и первой по значимости.

5.2. Сегодня, когда возникает реальная возможность смены или существенной коррекции политического режима, от политического класса в целом зависит, какое именно понимание «наведения порядка» и «сильного государства» возобладает во властных структурах при новом главе государства. Именно элита может и должна первой понять, что в этом отношении существуют три опасности:

• отождествление «сильного государства» с таким, где царит произвол исполнительной и судебной властей, правоохранительных и силовых структур, а также спецслужб, что приведет к установлению в стране жестко авторитарного режима со всеми описанными выше особенностями и последствиями;
• отказ — в частности, под благовидным предлогом защиты демократических институтов и свобод — от укрепления и оздоровления государства, что приведет к сохранению инерционного сценария, обрекающего Россию на застой, отсталость и вероятнее всего на торжество в итоге того же произвола;
• попытка консолидировать страну на «антизападной» основе и осуществлять модернизацию исключительно с опорой на «внутренние резервы».

5.3. Главная задача политической (в том числе информационной) элиты сегодня — осознать эти опасности и в адекватной форме донести свое понимание ситуации до президента, властей и общества в целом.

Завораживающие формулы «управляемой демократии», «сильной руки», «авторитаризма, неизбежного и благодатного для развития экономики в переходный период» и т. п. ничего никому не объясняют и только вводят всех в заблуждение. Правящий класс должен понять сам и объяснить всем остальным, что существуют два принципиально разных понимания «сильного государства». Оба они противопоставляются практике слабой, коррумпированной, рыхлой власти, но совершенно по-разному. Одно из этих пониманий предполагает режим правопорядка, другое — режим произвола. И демократический, и авторитарный режимы вынуждены временами использовать силу и используют ее в соответствии со своими представлениями о смысле государства.

5.3.1. В первом случае это должно делаться для восстановления правопорядка в его широком, универсальном и недвусмысленном понимании во имя обеспечения свобод граждан с целью восстановить эффективность государства, изначально ограничивающего свои притязания.

5.3.2. Во втором случае это делается ради достижения конкретных целей, как их склонны понимать в данный момент правители, для создания (в основном — путем устрашения) достаточной для авторитарного режима видимости порядка и общественного согласия, а также для недопущения любой критики, заведомо опасной для него.

5.3.3. И если в первом случае законное применение силы не перерастает в произвол потому, что это исключают конструкция режима, его принципиальная открытость, а также система общепризнанных норм и господствующее общественное мнение, то во втором — может не перерасти в него лишь из-за неэффективности режима или благодаря личным качествам правителя.

5.4. Политическая элита или, по крайней мере, та ее часть, которая четко осознает различие между двумя типами режимов, может предложить новому президентству и обществу свое видение сильного государства, стремящегося реально обеспечить безопасность и благосостояние своих граждан.

5.4.1. Общим принципом преодоления нынешнего кризиса власти и укрепления государства в длительной перспективе должна стать формула: сильная исполнительная власть в государстве, где обеспечен правопорядок. Именно от неэффективности неконсолидированной, инертной и коррумпированной исполнительной власти, неспособной выработать и последовательно проводить в жизнь разумную экономическую политику, страдает сегодня российское общество. Новое президентство должно поставить перед собой в качестве стратегической цели решение в определенные, достаточно ограниченные сроки весьма конкретной, минималистской в принципе задачи. Это такое повышение эффективности исполнительной власти, которое сделает невозможными как реализацию жесткоавторитарного сценария, так и продолжение инерционного.

Реформа исполнительной власти не может быть проведена ни путем механической передачи ей дополнительных полномочий, ни путем разрушительной лобовой атаки на нее. Эта реформа потребует как ряда институциональных изменений, в том числе и связанных с другими, «сопредельными» ветвями власти, так и коррекции элементов, имеющих процедурный или даже культурный характер. Часть из институциональных изменений может потребовать внесения поправок в действующую Конституцию. Она далека от совершенства и навязчиво требует как содержательного, так и косметического редактирования. Однако разработка и принятие нового Основного закона или исправление действующего ради его максимального усовершенствования как такового не позволит сосредоточить усилия на действительно неотложных делах и очень далеко уведет от задачи повышения эффективности исполнительной власти. Принципом должно стать следующее: принимать не те поправки, которые можно принять, а только те, без которых в рамках поставленной задачи обойтись нельзя. Во многом ситуация будет зависеть от того, какой импульс последует в этой сфере лично от нового президента.

5.4.2. Мнения политиков и экспертов в отношении того, что следует сделать для того, чтобы власть стала более консолидированной, эффективной и гибкой, расходятся, однако существует и поле довольно широкого согласия, что должно облегчить проведение реформы, которую благодаря этому можно будет трактовать как давно назревшую и приемлемую для общества. В это поле входят:

• представление о необходимости возложения на правительство в целом и его главу в частности большей ответственности, связанной в случае необходимости и с дополнительными полномочиями. Премьер-министр должен играть большую роль при формировании правительства, которое он должен представлять как перед президентом, так и перед парламентом, например, предлагая кандидатуры всех без исключения министров президенту, который должен их назначать, а также предлагая кандидатуры для отставки. Премьер-министр должен иметь также право замещать президента во всех ситуациях, когда отсутствие последнего парализует деятельность того или иного государственного органа. Необходимо законодательно закрепленное разграничение функций между правительством и администрацией президента, настолько четкое, чтобы не возникало дублирования их деятельности, парализующего исполнительную власть, соперничества и т.д.;
• представление о том, что должны быть надежнее обеспечены процедура передачи власти в случае недееспособности президента, а также решен вопрос о «престолонаследии»: точно определена последовательность лиц, которые должны занимать пост главы государства в случае его досрочного освобождения;

Понимание необходимости так называемого «восстановления» (точнее было бы сказать — создания на новых основах) вертикали исполнительной власти. Это предполагает проведение реформ, как минимум, в двух областях:

• в сфере отношений между федеральным Центром и регионами;
• в сфере местного самоуправления.

5.4.3. В сфере отношений между федеральным Центром и регионами «федерализм» в России должен стать синонимом единого, оптимально децентрализованного и потому сильного, управляемого государства, а не рыхлого образования, в котором временная концентрация усилий достигается путем беспринципного торга или закулисного шантажа. То, что следует сделать в этой сфере в первую очередь, — создать эффективный механизм прямой и обратной связи между Центром и субъектами Федерации, когда огромная власть губернаторов, перерастающая в «феодальный» произвол, уравновешивалась бы их гарантированной ответственностью перед федеральным Центром в рамках закона, а также силой федеральных институтов в самих регионах. Возможные механизмы: создание жесткой вертикали федеральных структур со своей сферой компетенции, опирающаяся на, условно говоря, «префектов» (возможно — на принципиально обновленный институт представителей президента), продуманный механизм федерального вмешательства в дела регионов в чрезвычайных обстоятельствах (вплоть до введения президентского правления на строго определенный срок, конституционную возможность для президента снимать губернаторов с их постов) и др.

Осуществление принципа разделения властей в звене «Центр — регионы» должно включать в себя не только создание эффективного механизма прямой и обратной связи между инстанциями исполнительной власти, но и решительное повышение роли судов в разрешении конфликтов между ними, а также с участием органов власти законодательной.

От формального бюджетного федерализма пора переходить к реальному, когда действительная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и местных органов власти сочеталась бы с полной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения. Это возможно только при осознанном, «плановом» отказе федеральных властей от ряда перераспределительных функций и при последовательной политике, направленной на самообеспечение большинства территорий и подкрепленной расширением их налоговых прав. Финансовая поддержка регионов из средств федерального бюджета должна оказываться только при наличии убедительных оснований и на основе сугубо объективных критериев. Безусловно, должна быть прекращена практика негласных политически обусловленных трансфертов Центра регионам, что, по некоторым подсчетам, позволит сэкономить до трети консолидированного бюджета. Необходим жесткий федеральный контроль над тем, как используются федеральные средства в высокодотационных регионах, и, возможно, — над их бюджетами.

Реальный, а не фиктивный бюджетный федерализм:

• сделает бюджетную политику более предсказуемой;
• повысит заинтересованность органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся ресурсов;
• создаст основу для выработки долгосрочной стратегии развития регионов;
• ослабит «конкурентный шантаж» федерального Центра со стороны субъектов Федерации, перерастающий в соперничество между регионами и способный породить сепаратистские настроения.

5.4.4. В сфере местного самоуправления неупорядоченность властных отношений приводит к последствиям двоякого рода. Слабость местного самоуправления не позволяет ему стать необходимым противовесом власти губернаторов. В то же время его исключенность из системы органов государственной власти, по сути, выводит самоуправление из-под контроля государства, что способствует разнообразным злоупотреблениям и увеличивает общую неэффективность власти. Исправление Конституции, механически включающее местное самоуправление в систему государственной власти, само по себе не решает этих проблем. Необходимо такое восстановление властной вертикали, которое не отдало бы окончательно местные власти на произвол региональных элит, а составило бы им разумный противовес в интересах сохранения целостности государства и общего повышения эффективности власти за счет усиления специализации разных ее уровней.

5.5. Ощущение крайней необходимости административной реформы. Повышение эффективности работы правительства невозможно без перестройки работы всего государственного аппарата. Она требует рационализации и упрощения структуры правительства и его аппарата, определения для каждого ведомства его главной функции, четкого разграничения сфер компетенции ведомств и департаментов и т.д. Следует решительно «персонализировать» ответственность за административные решения. Ни одно решение, принимаемое в системе исполнительной власти, не должно оформляться как коллегиальное. Должна проводиться гласная и ответственная кадровая политика по отношению как к профессиональным, так и к политическим назначениям. С целью обновления правящей элиты, укрепления Федерации, борьбы с коррупцией необходимо ускорить и систематизировать ротацию высших управленческих кадров, руководителей силовых структур.

Наконец, должна вестись борьба с коррупцией в структурах власти. Главное здесь — чтобы, увлекшись демонстративной, удовлетворяющей общество борьбой, не забыли о действительно важной и реалистичной цели — минимизации системных причин коррупции. По-своему перезревшей является проблема повышения общественной эффективности работы всех правоохранительных органов, в первую очередь органов внутренних дел, а не только их эффективности с точки зрения власти, решающей свои проблемы.

5.6. Широкое общественное согласие существует и по вопросу о неотложных реформах в других ветвях власти. Сегодня существует почти всеобщая уверенность в необходимости судебной реформы. Суды стали формально независимыми, так и не сделавшись ни непредвзятыми, ни неподкупными. Судебная реформа — одна из самых сложных, поскольку предполагает не только и даже не столько институциональные изменения, сколько создание целой «культуры суда», включающей в себя систему юридического образования, внимание к суду общественности и средств массовой информации, обеспечение эффективной защиты судей, свидетелей, потерпевших и т.д. Между тем без эффективной, внушающей доверие судебной системы, а также прокуратуры и других правоохранительных органов не может быть и эффективной исполнительной власти, лишающейся защиты закона и вынужденной защищать себя другими средствами.

5.7. В области законотворчества необходимо упорядочение и упрощение правовых норм. Одной из программ нового президентства должно стать приведение огромного массива нормативных актов, принятых в регионах России, в соответствие с федеральным законодательством. Другой — такой пересмотр законов, который позволил бы создать некий более или менее непротиворечивый «свод» хозяйственного законодательства, адекватного реальным потребностям отечественной экономики, в идеале позволяющего хозяйствовать, не нарушая на каждом шагу те или иные нормы.

5.8. В сфере экономики реальное укрепление государства (а не усиление произвола государственных чиновников) предполагает реализацию на практике двух принципов:

• ограничения зон непосредственной ответственности государства теми пределами, в которых оно дееспособно в экономическом, правовом и административном отношениях;
• установления единых правил игры для всех участников экономического процесса.

Зоны непосредственной ответственности государства — это те области, в которых оно действительно может выполнять свои функции собственника или управляющего, а не использовать их в качестве дефицитного ресурса на бюрократическом рынке.

Государство должно определиться, в каких областях, где существует смешанная форма собственности, оно намерено увеличить степень своего контроля (вплоть до установления полного контроля, образования государственных компаний), а из каких ему выгоднее уйти, полностью отказавшись от прав собственности.

Укрепление вертикали исполнительной власти следует сочетать с разумным ограничением сферы непосредственной ответственности федерального Центра.

Необходимо отказаться от практики принятия бесконечного числа заведомо неисполнимых законов, раздающих социальные льготы направо и налево. Новая власть, впервые обладающая возможностью создать в Государственной Думе устойчивое большинство, в принципе может сделать это. Ей нужно четко определиться с тем, какие социальные обязательства будут выполняться, а от каких придется отказаться, и перейти к точечному адресному финансированию в социальной сфере. Зато такие ограниченные обязательства должны выполняться неукоснительно, а правительству следует взять на себя обязательство расширять сферу социальных гарантий по мере улучшения положения в экономике. Введение конкретных, пусть и ограниченных, социальных гарантий на ближайшую перспективу должно дополняться принятием программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий на более долгосрочную, но все же определенную перспективу.

5.9. Новые президент и правительство должны гарантировать всем участникам экономического процесса стабильность, прозрачность и понятность «правил игры». Это поможет восстановить доверие к государству и к власти, и тем самым помимо прочего стимулирует возвращение в Россию вывезенного из страны капитала, а также инвестиции.

Эти «правила», в частности, предполагают:

• гарантии прав собственности;
• создание равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов на конкретных товарных и финансовых рынках;
• рационализацию налоговой и финансово-кредитной систем;
• существенное улучшение администрирования бюджета на всех уровнях;
• выработку и осуществление долгосрочной стратегии таможенной и тарифной политики.

Россия после выборов: внутриполитические императивы (продолжение)

6.1. В российской политической элите существует довольно широкий консенсус в отношении того, какая экономическая политика должна проводиться в стране, чтобы обеспечить ее выживание и развитие в мире ХХI века. Этот консенсус, однако, сам по себе не обеспечивает реализации конкретного сценария политического развития, ведущего к установлению того или иного режима. Чтобы реализовать эту политику в рамках демократического сценария, необходимо:

6.1.1. Выработать «программу развития», не только провозглашающую принципы разумной экономической стратегии, но и содержащую обязательства, связанные с повышением эффективности демократического государства. Такая программа могла бы стать основой широкой политической коалиции, в частности — устойчивой коалиции большинства в Государственной Думе и, возможно, в Совете Федерации. Эта коалиция помогла бы стране справиться с грядущими трудностями и обеспечить ее долгосрочное развитие, притом как без сомнительных авторитарных экспериментов с использованием шоковой политической терапии, так и без постепенного сползания к режиму тотальной слежки, провокаций и запугивания. Наведение порядка и повышение эффективности государства должны начаться с четкого формулирования универсальных «правил игры» для всех.

6.1.2. Твердо и недвусмысленно заявить о приверженности нового президента принципам свободы и защиты прав человека, как завоеванных в прошлом десятилетии, так и еще не реализованных в России. Демократия — не средство повышения или снижения эффективности экономики, а самостоятельная ценность, ради сохранения которой многие в России на протяжении десятилетия были готовы мириться с экономическими неурядицами. В первую очередь речь идет о свободе СМИ — одном из немногих бесспорных достижений нынешнего режима. Не существует аргументов в пользу возрождения цензуры в каком бы то ни было виде. Необходимо сделать решительный прорыв в обеспечении прав человека. Это касается не только классического их набора, но и в особенности всего, что связано с гарантиями от попыток использования «жестких» или относительно «мягких» технологий модификации поведения и тем более репрессий. Так, особое внимание должно быть уделено обеспечению прав человека во время следствия, суда, в местах заключения и т.д.

Следует декларировать однозначный выбор в пользу такого режима, который ориентировался бы в конечном итоге на демократическую модель в политике и модернизацию и развитие в экономике. В связи с этим необходимо немедленно подать особенно заинтересованной в этом части российского общества (культурная, научная и информационная элита, молодежь, «новые слои», связанные с цивилизованным предпринимательством) недвусмысленные знаки, свидетельствующие о намерении новой власти не только соблюдать демократические нормы и не нарушать права человека, но и развивать демократические институты. То, что большинство общества сегодня может и не рассматривать эти задачи как приоритетные, не должно вводить в заблуждение. Россия не может больше позволить себе расточение творческого потенциала нации. Сегодня еще не упущен момент, когда можно предложить несколько важнейших направлений государственного строительства на обозримое будущее.

7.1. В обществе очень сильно ожидание перемен к лучшему, надежда на динамичное развитие страны с видимым повышением уровня жизни населения. Это своего рода дополнительный психологический резерв власти, которым она может эффективно воспользоваться, консолидировав страну на позитивной основе. Общество выдает новому президенту России серьезный аванс, но от него ждут достаточно быстрой и ясной программы действий, основанной на использовании потенциала общества в целом, а не только отдельных политических или финансово-промышленных групп. Пока популярность нового президента остается высокой (счет здесь идет на месяцы!) и пока он может рассчитывать не только на поддержку думского большинства, но, возможно, и на большинство (хотя бы и не всегда автоматическое) в Совете Федерации, необходимо инициировать принятие ряда неотложных и не всегда популярных внутриполитических мер и довести их до конца (о внешней и экономической политике подробно говорится в соответствующих главах книги).

7.1.1. Сформировать эффективное, динамичное правительство, пользующееся поддержкой президента и опирающееся на парламентское большинство, способное осуществлять управление страной в условиях жестких и не всегда популярных преобразований.

7.1.2. Четко распределить полномочия, функции и политическую ответственность между главой государства и главой правительства.

7.1.3. Ни президент, ни правительство при этом не должны подавать ни малейшего повода для подозрений в связях с кем-то из олигархов или в проведении «клановой» политики. Политическая элита, в свою очередь, должна быть готова всемерно поддержать такое — очень нелегкое — дистанцирование от групп экономических интересов и донести свою позицию до общества. Это — принципиальный вопрос, с ответа на который должно начаться создание неформальной коалиции в поддержку новой власти.

7.1.4. После завершения в основном военной фазы операции в Чечне перейти к политике «реконструкции» (по аналогии с соответствующей политикой в США после окончания там Гражданской войны или политикой Великобритании в Южной Африке на последнем этапе англо-бурской войны и после нее). Она не должна ограничиваться бездумным и бесконтрольным вливанием туда колоссальных финансовых ресурсов. Цель — установление на этой территории порядка, обеспеченного не только военными, но и политическими средствами. Возможен дифференцированный подход к разным частям этой территории. Императивом в данном случае должен быть не странный миф «территориальной целостности» субъекта Федерации, а установление такого порядка, который обеспечивал бы безопасность в Чечне, на сопредельных российских территориях и не создавал бы для России международных проблем.

7.1.5. Отказаться от модной сегодня идеи продления срока полномочий президента до семи лет. Помимо прочего такое продление поставит под вопрос возможность переизбрания президентов на второй срок.

7.1.6. Не только не препятствовать, но активно способствовать формированию в России конструктивной парламентской и внепарламентской оппозиции путем проведения регулярных консультаций с ее лидерами, принятия закона о правах парламентской оппозиции и т.д. Новое президентство должно исподволь создавать до сих пор отсутствующие условия для безболезненного чередования политических элит у власти в будущем.

7.1.7. С самого начала (позже это уже станет затруднительным) создать такие механизмы выработки и осуществления рациональной экономической политики, ориентированной на рост, инновации и интеграцию в мировое хозяйство, которые не только исключили бы влияние на нее олигархов с их противоречивыми интересами, но и по возможности минимизировали разрушительное влияние аппаратной рутины. Элементы такой политики:

• стратегия стимулирования инвестиций как главный государственный приоритет, реализуемый как методами экономической политики, так и с помощью специальной, в том числе силовой защиты инвесторов от произвола властей и криминалитета, а также при помощи внебюджетных, но государственных гарантий;
• гарантирование прожиточного минимума как средство повышения внутреннего спроса населения;
• максимально осторожный и цивилизованный подход к переделу собственности после выборов;
• проведение эффективной антимонопольной политики в отношении как российских, так и транснациональных монополий.

7.1.8. Осуществить реальное разделение властей как по горизонтали — между основными ветвями, — так и по вертикали, в системе «Центр — регион — местная власть». В России должна быть создана реальная система «сдержек и противовесов», с тем чтобы неизбежные конфликты между ветвями власти носили не политический, разрушающий государство, а процедурный характер. В идеале конституционная система должна исключить возникновение безвыходных «тупиков» с формированием правительства, назначением на важнейшие государственные должности и т.д.

7.1.9. Мягко, но решительно справиться с региональным экономическим сепаратизмом, имея в виду, что цель — не бюрократическое подавление регионов, а введение — раз и навсегда — их самодеятельности в рамки закона и представлений о подлинном, а не формальном федерализме.

7.1.10. Почти все средства хороши для усмирения «феодальной» вольницы, но целью должна быть не рабская зависимость регионов от Центра, а их самостоятельность в рамках закона и в системе разделенных властей. С этой целью стимулировать создание жизнеспособной системы местного самоуправления.

7.1.11. Не отменяя выборности глав администраций регионов (это было бы опасно, пока во всяком случае, как для будущего демократии, так, возможно, и для целостности России), создать эффективные инструменты законного федерального контроля в регионах (подробнее см. выше).

7.1.12. Федеральному Центру — не на словах, а на деле — следует стать гарантом прав человека и демократических свобод в регионах, выступая против авторитарных тенденций в деятельности местных «деспотий».

7.1.13. Внести изменения в Конституцию в связи со всем вышесказанным, но не по принципу «все, что можно сделать», а по принципу «только то, чего не сделать нельзя».

7.1.14. Начать и провести судебную реформу, обеспечивающую эффективность независимой судебной власти и способной вернуть уважение граждан, хозяйственных организаций и органов власти всех ветвей и уровней к суду. Реформа должна начаться с ликвидации такого положения, когда без приговора, еще до рассмотрения дела в суде, обвиняемые годами остаются в СИЗО. При сохранении этого положения любой, даже формально демократический режим будет оставаться режимом произвола.

7.1.15. Провести административную реформу, призванную резко повысить эффективность государственного аппарата. Целью должна стать, в частности, его регулярная ротация.

7.1.16. Осуществить хотя бы первый этап военной реформы (ни в коем случае не понимая ее как программу милитаризации страны), наглядно демонстрирующий обществу твердое и непреклонное намерение властей создать условия и структуры, которые призваны покончить со всем, что делает армию пугалом для части общества — особенно молодежи. Эта задача сейчас, бесспорно, важнее, чем решение других, более глубоких, более сложных и дорогостоящих задач структурной реформы Вооруженных Сил.

7.1.17. Принять и осуществить программу борьбы с системными причинами коррупции, а не только с отдельными коррупционерами.

7.1.18. Найти такой обращенный внутрь страны «интерфейс» ее внешней политики, который обеспечил бы в стране широкий консенсус в этой области и позволил бы проводить соразмерную нашим нынешним возможностям рациональную внешнюю политику без истерик и шараханий из стороны в сторону.

7.1.19. На практике обеспечить режим наибольшего благоприятствования возвращающимся в Россию соотечественникам, а также квалифицированным иммигрантам и активно — через СМИ и государственные органы — способствовать формированию в обществе соответствующего благоприятного климата.

7.1.20. Не в декларациях, а на деле начать проводить политику межэтнического согласия (в том числе в СМИ, в деятельности всех без исключения государственных органов, а не только Миннаца), цель которой — реализация идеи: «Россия — единая страна (нация) многих народов». Проводить такую культурную, в том числе языковую, политику, которая позволила бы на первых порах хотя бы самым крупным меньшинствам получать информацию на своих языках из федеральных, а не только региональных или зарубежных СМИ.

Сегодня решается вопрос, войдет ли нынешний режим в историю как ступень в восхождении страны к свободе и процветанию или как очередная попытка «подморозить Россию» в процессе ее распада и упадка. От способности политических элит пойти на разумные компромиссы зависит, худшее или лучшее из его наследия будет сохранено и развито в будущем. Будет ли, в конце концов, достроено здание демократической государственности, стоящее на надежном фундаменте современной экономики. Двинется ли страна вперед, станет по-прежнему маршировать на месте или начнет безнадежно откатываться назад, заваливаясь в пропасть.