Независимое военное обозрение

А.Г.Арбатов

Не отношения с региональными государствами должны определять подход великих держав к конкретным случаям ядерного распространения, а наоборот — практика тех или иных проблемных стран в этой области должна определять отношения с ними великих держав.

В Нью-Йорке заканчивается очередная Конференция по рассмотрению Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Этот договор остается самым универсальным по охвату стран международным документом современности (кроме Устава ООН), его членами являются теперь все государства ООН, и только четыре стоят за его пределами (Израиль, Индия, Пакистан и КНДР).

Благоприятный фон для конференции создал подписанный 8 апреля в Праге российско-американский Договор СНВ. Специальный саммит в Вашингтоне в апреле 2010 года стал стимулом для расширения международного сотрудничества по обеспечению сохранности ядерных материалов.

Тем не менее перспективы нераспространения внушают большую тревогу. Все еще не присоединившиеся к ДНЯО страны расположены в самых нестабильных регионах мира и вовлечены в конфликты, чреватые применением ядерного оружия (ЯО). Примеры Ирака, Ирана, КНДР, Ливии и ряда других стран продемонстрировали недостаточную эффективность международного контроля над оборотом ядерных материалов и технологий в рамках ДНЯО (по ст. III), прежде всего гарантий Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ). Обострение проблем климата и прогнозируемый дефицит углеводородного сырья предопределяют интенсивный рост мировой ядерной энергетики в ближайшие десятилетия, включая распространение критических технологий ядерного топливного цикла (ЯТЦ) и ядерных материалов.

Если обозначенные выше проблемы не будут решаться в конструктивном ключе, то вероятность дальнейшего ядерного распространения и боевого применения ЯО будет расти. Также увеличится угроза попадания ядерных материалов или готовых боеприпасов в руки террористических организаций.

Политика нераспространения как система

Одна из серьезных проблем для укрепления режимов нераспространения — это отсутствие системного подхода к решению поставленной задачи. Те или иные меры зачастую предлагаются разными правительствами, негосударственными организациями и экспертами вне ясной и осознанной системы приоритетов, без увязки отдельных элементов в общую конструкцию. Чаще всего на различные инициативы главное влияние оказывает отношение к той или иной стране или заинтересованность в том или ином проекте или контракте. Это чрезвычайно мешает объединению усилий ведущих государств и превращает тематику нераспространения в арену соперничества политических, экономических и военных интересов и поле применения двойных стандартов.

Между тем задача укрепления режима и механизмов нераспространения логически подразделяется на две составляющие: нераспространение применительно к государствам и нераспространение применительно к экстремистским и криминальным (террористическим) организациям. При этом первая составляющая имеет отношение и ко второй, поскольку доступ к ядерным материалам или боеприпасам террористы могут получить прежде всего через новые государства — обладатели ядерных материалов или ЯО.

Поскольку речь идет о государствах, то решающее обстоятельство заключается в том, что все страны мира, кроме четырех, являются членами Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). А четыре аутсайдера уже имеют ЯО. Следовательно, дальнейшее распространение может идти только через тайное нарушения ДНЯО или путем открытого выхода из него согласно его статье X с последующим созданием ЯО. Возможность первого пути продемонстрировали Иран, Ирак, Ливия, а второго — КНДР.

Отсюда логически вытекают два главных направления перекрытия таких каналов распространения: 1) предотвращение тайного нарушения ДНЯО и 2) выхода из него с использованием плодов мирного сотрудничества в запрещенных военных целях.

Пути и методы

Конкретно это предполагает, во-первых, повышение эффективности гарантий МАГАТЭ:

– необходимо добиться присоединения к Дополнительному протоколу о гарантиях 1997 года всех государств, прежде всего ведущих какую-либо ядерную деятельность;

– для этого группой ядерных поставщиков (ГЯП) должно быть принято общее правило, согласно которому присоединение к Дополнительному протоколу стало бы непременным условием получения экспортных поставок ЯМ, оборудования и технологий;

– необходимо существенное укрепление научно-технической и соответственно финансовой базы гарантийной деятельности агентства.

Второе направление лежит в контексте совершенствования системы экспортного контроля. Прежде всего это гармонизация национальных систем экспортного контроля, интеграция Китая, Индии и Пакистана в этот процесс, внедрение положения «Руководящих принципов» ГЯП (от 2004 года) о «всеобъемлющем» контроле в национальные законодательства всех участвующих в мировом ядерном сотрудничестве государств. Следует более эффективно использовать уже принятые международные документы — в частности, резолюцию 1540.

Третье русло укрепления режима ДНЯО предполагает жесткую формализацию и повышение политической значимости процедуры выхода из договора:

– заявление государства о предстоящем выходе из ДНЯО должно стать поводом для интенсивных проверок со стороны МАГАТЭ на предмет возможных нарушений договора или соглашения о гарантиях, созыва внеочередной конференции стран — участниц ДНЯО для рассмотрения мотивировки выхода из договора и (в случае признания несоответствия этой мотивировки статье X или невозможности решить проблему без выхода из договора) незамедлительной передачи вопроса на рассмотрение СБ ООН и принятия санкций в рамках статьи 41 Устава ООН;

– все материалы и технологии, имевшиеся в данной стране на момент выхода из ДНЯО, независимо от их происхождения должны использоваться только в мирных целях и оставаться под гарантиями МАГАТЭ;

– выход государства из ДНЯО или его нарушение с целью использовать материалы и технологии мирного атома для военных целей по решению СБ ООН могут явиться поводом для применения силы в контексте борьбы с угрозой международной безопасности согласно статье 42 Устава ООН.

Угроза выхода из ДНЯО и быстрого создания ЯО будет значительно снижена при ограничении распространения технологий ядерного топливного цикла и расширении роли многосторонних центров по обогащению урана и сепарации плутония.

Четвертое направление упрочения ДНЯО предполагает введение в силу и заключение дополнительных многосторонних договоров, призванных стать барьерами против его нарушения или выхода их него. Прежде всего речь идет о двух из них:

– ратификации Соединенными Штатами, КНР и другими странами Договора по всеобъемлющему запрещению ядерных испытаний (ДВЗЯИ) как ключевого звена, соединяющего вертикальное и горизонтальное ядерное разоружение, что способствовало бы присоединению к ДВЗЯИ также Индии, Пакистана, Израиля и положило бы предел совершенствованию ядерных вооружений тех государств, которые его уже создали. Тем самым также была бы поставлена преграда для создания ЯО остальными явными и тайными пороговыми странами;

– скорейшем заключении Договора о запрещении производства расщепляющихся материалов (в первую очередь оружейного урана) в военных целях (ДЗПРМ) и поэтапном расширении его охвата с соответствующими механизмами контроля для ядерных и неядерных членов ДНЯО, подключение к нему неприсоединившейся тройки (Израиль, Индия, Пакистан).

Разумеется, такие меры реализуемы лишь в условиях единства великих держав и членов СБ ООН. Поскольку предложенные выше шаги подразумевают еще более жесткий режим нераспространения для неядерных стран, сильная политическая позиция пяти ядерных держав предполагает, и это в-пятых, их последовательное продвижение в выполнении обязательств по статье VI ДНЯО о ядерном разоружении:

– ратификация и воплощение в жизнь нового Договора России и США по СНВ;

– начало переговоров о дальнейшем сокращении ядерных вооружений двух ведущих держав с учетом сопутствующих проблем (ПРО, высокоточные обычные средства большой дальности, достратегические ядерные вооружения);

– договоренности о предсказуемости программы ПРО США, прежде всего в Европе, и переговоры о создании совместной системы ПРО России, США и Европейского союза на основе российских предложений 2007–2008 годов как одного из составляющих элементов;

– предоставление «ядерной пятеркой» (или поначалу хотя бы «четверкой») своих предприятий ЯТЦ (или изначально заводов по обогащению урана) под контроль МАГАТЭ, что могло бы ускорить и переговоры по ДЗПРМ, и универсализацию Дополнительного протокола от 1997 года;

– начало переговоров о кодексе деятельности в космическом пространстве, а затем о юридически обязывающих договорах по предотвращению гонки космических вооружений;

– организация консультаций по многостороннему ядерному диалогу с целью включения Великобритании, Франции и Китая в систему ограничений ядерных вооружений, принятия ряда мер контроля и доверия.

Разумеется, все это реально при прекращении расширения НАТО на восток и дальнейшем улучшении отношений между РФ и США.

В-шестых, в качестве инструмента материального поощрения лояльных государств — членов ДНЯО в первую очередь нужно развивать проекты предоставления гарантированного доступа к поставкам и услугам многосторонних центров ЯТЦ, а также вовлекать эти страны в программы безопасных мирных ядерных технологий и материалов следующего поколения. Привлекательность российской инициативы по ЯТЦ для многих стран может значительно усилиться, если наряду с обогащением Россия включит в инициативу также услуги по производству свежего топлива и обращению с ОЯТ.

Решение ядерных проблем КНДР и Ирана требует адресного подхода и единства великих держав в СБ ООН. В обмен на отказ от ЯО или критических ядерных технологий этим странам должны быть обеспечены гарантии безопасности, политические и экономические преимущества, включая возможности развития мирной атомной энергетики.

Единство великих держав

Вышеназванные пути и меры уже сами по себе значительно сузят возможность доступа к ядерным материалам или ЯО со стороны террористов. Дополнительно требуются совместные действия великих держав в прямом подавлении террористических организаций, их каналов финансирования и доступа к критическим знаниям и технологиям.

Не отношения с региональными государствами должны определять подход великих держав к конкретным случаям ядерного распространения, а наоборот — практика тех или иных проблемных стран в этой области должна определять отношения с ними великих держав. Но данный принцип нужно применять на основе взаимности, а не избирательно по текущим вкусам каждой новой администрации США или руководства другой великой державы. Это сведет до минимума практику двойных стандартов и дефицит единства великих держав, который является главным препятствием к достижению приоритетных целей международной безопасности — прекращения распространения ЯО и предотвращения доступа к нему экстремистских организаций.