Фотоматериалы

Фотографии с мероприятий, организуемых при участии СВОП.

Видеоматериалы

Выступления членов СВОП и мероприятия с их участием: видео.

Проекты

Масштабные тематические проекты, реализуемые СВОП.

Home » Архив по категории

Публикации

Российская энергетическая политика и развитие нефтегазового комплекса

17.04.2000 – 14:09 |

Глава книги «Стратегия для России»

Сибирь и Дальний Восток в социально-экономическом и политическом пространстве России

17.04.2000 – 14:08 |

Глава книги «Стратегия для России»

Перспективы развития федерализма в России

17.04.2000 – 14:02 |

Глава книги «Стратегия для России» (далее…)

О конституционной реформе

17.04.2000 – 13:58 |

Глава книги «Стратегия для России» (далее…)

Коррупция в системе государственного управления России: значение, причины и механизмы искоренения

17.04.2000 – 13:41 | 2 Комментарии

Глава книги «Стратегия для России» (далее…)

Военная политика и военное строительство

17.04.2000 – 13:35 |

Глава книги «Стратегия для России»

Содержание

Введение

Проблемы управления военным строительством в Российской Федерации

Некоторые вопросы военной доктрины

Соотношение размеров военной организации и ресурсов страны

Распределение ресурсов между ядерными силами и силами общего назначения

Военно-экономический и мобилизационный потенциалы

Реформа профессиональной военной подготовки

Принципы комплектования и социальные вопросы военной политики

Некоторые выводы

 

Введение

После 1991 г. в России и окружающем мире произошли существенные перемены, которые, однако, почти не затронули то главное, на что в последние 70 лет направлялись основные ресурсы СССР, — его оборонный комплекс. Правда, с середины 1997 г., после пяти лет топтания на месте и спонтанной деградации старой советской оборонной системы, предпринимаются попытки ее реформирования, а вернее, оптимизации численности, структуры и состава ВС, многочисленных других войск, призванные приспособить их и военно-промышленный комплекс к новой ситуации.

Труднейшие проблемы оборонной политики стали частью наследия нового руководства страны. Очередные издания Концепции национальной безопасности и военной доктрины, вышедшие в свет в начале 2000 г., намечают разумные подходы к решению этих проблем, но в основном лишь в самом общем плане, обходя наиболее острые углы.

Авторский коллектив настоящей главы не ставил перед собой цель ни развивать эти разумные подходы, ни полемизировать с этими документами. Пользуясь независимым общественным статусом СВОП, авторы попытались выделить самые крупные, наименее раскрытые публично и, как нам представляется, наиболее противоречивые проблемы военной безопасности России, с тем чтобы стимулировать общественную дискуссию вокруг вопросов военной политики.

Проблемы управления военным строительством в Российской Федерации

1.1. Основной проблемой военного строительства, на наш взгляд, остается его оторванность от глубоких перемен в стране, происшедших за истекшее десятилетие. Давно назрела необходимость переноса акцентов в оборонной политике с содержания многочисленной армии мирного времени и огромной, но незагруженной кадровой специализированной военной промышленности на развитие высокотехнологичных секторов гражданской экономики, функционирующей по законам рынка (добровольность участия предприятий в военном производстве и мобилизационной подготовке, полная оплата со стороны военного ведомства за все поставки и услуги и т.д.). Эта задача требует от Минобороны и других силовых структур гораздо более активного и квалифицированного участия в жизни страны.

1.2. Другим обстоятельством, осложняющим военное строительство, является несформированность системы государственного управления в военной сфере. Запад еще в 60-70-х гг. заимствовал у Советского Союза методы государственного планирования и управления военным строительством, адаптировав их для условий демократического общества. Россия же до сих пор не смогла наладить четкой системы государственного управления с использованием методов программно-целевого планирования. В этом суть парадоксальной ситуации: в условиях жестких ресурсных ограничений военного строительства не применяются те методы, которые позволяют эффективно использовать эти ресурсы.

1.3. Попытки совмещения столь различных по своему характеру обязанностей, как руководство таким сложнейшим субъектом экономической деятельности, каковым является Минобороны в условиях рынка, с непосредственным управлением войсками неизбежно приводят к неэффективному управлению, сопровождаясь дисквалификацией высших военных кадров как военных профессионалов. Это является результатом отсутствия четкого разделения административной и оперативной функций управления обороной страны, сложившегося в условиях сверхцентрализованной советской системы, для которой подобное разделение было несвойственно.

1.4. В связи с этим, чем дальше будет откладываться по внутриполитическим резонам создание гражданского Министерства обороны с резким расширением его прав и ответственности в сфере экономики, тем больше будут издержки в развитии военной организации государства. Учитывая российские традиции и морально-психологическую атмосферу в армии, переход к гражданскому министерству можно было бы начать, введя правило, по которому назначаемый на пост главы Минобороны военачальник (если не будет принято решение о назначении на эту должность гражданского лица) должен при назначении уходить в отставку. В дальнейшем временной интервал между отставкой военачальника и его возможным назначением на пост министра обороны должен постепенно увеличиваться, скажем, до 3-5 лет.

Необходимость разделения административного и оперативного управления Вооруженными Силами, реализации принципов построения гражданского общества влекут за собой сокращение в административных звеньях управления количества должностей, замещаемых военнослужащими, и увеличение должностей, замещаемых гражданским персоналом (вплоть до должностей министров силовых ведомств). В свою очередь, это требует соответствующей подготовки гражданского персонала из числа руководящих кадров или из числа военнослужащих, закончивших военную службу, но желающих и продолжающих трудиться в административных органах военного управления. В Академии Генерального штаба ВС СССР ранее существовали специальные курсы для руководящего состава партийных, государственных и военных органов управления. Фактически возникла необходимость с учетом новых условий и на новом содержательном и качественном уровне возродить хотя бы то, что было.

1.5. Большое значение имеет отработка механизма гражданского контроля военного строительства со стороны органов законодательной власти. Пока что в работе по формированию военного бюджета парламент наталкивается на целый ряд значительных трудностей. В полной мере сохраняются, а в последнее время даже усиливаются худшие советские традиции тотального засекречивания в процессе представления в Госдуму информации по военным вопросам.

Так, правительственные проекты военного бюджета на 1998, 1999 и 2000 гг. включали всего три позиции: «содержание ВС», «мобилизационную подготовку» и «программу Минатома». Представляемая Минобороны и другими силовыми ведомствами информация настолько агрегирована, что реальная роль Думы сводится к лоббированию интересов ведомств с целью повышения их общего бюджета, а не к серьезному разбирательству, каким образом наиболее рационально потратить эти большие по стандартам российского федерального бюджета (15-20% от его расходной части) средства.

Некоторые вопросы военной доктрины

2.1. Война в Югославии 1999 г. помимо всего прочего заставила задуматься о вероятности такой акции против России и о доступных ей мерах предотвращения или отражения агрессии подобного рода. Такая новая угроза «балканского типа» сегодня представляется маловероятной, но для того чтобы она такой и оставалась, нужно создать адекватную политическую, материальную и концептуальную базу ее сдерживания. При этом новая угроза еще более обостряет проблему распределения ограниченных ресурсов, выделяемых на национальную оборону, которые и без того крайне напряжены задачами поддержания достаточного потенциала стратегического ядерного сдерживания и проведения операций в локальных конфликтах, включая миротворческие функции.

С 1993 г., как известно, в российской официальной военной доктрине предусматривается возможность использования ядерного оружия первыми в противоположность обязательству СССР от 1982 г. никогда и ни при каких условиях не инициировать применение такого оружия.

Операция НАТО на Балканах против Югославии вызвала в России рефлексивную реакцию в виде призыва бросить средства на неядерное высокоточное оружие (ВТО), чтобы не отстать от НАТО в том классе вооружений, который со столь устрашающей эффективностью был продемонстрирован в Югославии. В то же время известно, что ВТО — это ныне самое дорогостоящее средство войны.

Помимо технической изощренности самого оружия оно требует высочайшей эффективности систем управления и информационного обеспечения, по которым Россия дальше всего отстала от Запада еще в советские времена. Гонка вооружений в этой области совершенно не по силам России с ее военным бюджетом, на порядок уступающим бюджету США.

Пустившись в масштабную гонку вооружений по новому направлению, Россия может утратить потенциалы и стратегического сдерживания и ведения локальных операций, но все равно даже не приблизится к НАТО по самым совершенным видам сил и средств общего назначения, сконцентрированным вокруг ВТО.

2.2. Говоря об особенностях ядерной политики, следует отметить, что принятые в последней доктрине положения вносят дополнительную ясность в вопросы возможного применения Россией ядерного оружия, сохраняя при этом необходимый уровень неопределенности в отношении конкретных условий и вариантов применения ядерного оружия. Ведь чем больше такой неопределенности относительно конкретных условий возможного применения ядерного оружия, тем выше сдерживающая роль ядерного оружия.

2.3. Вместе с тем достаточно очевидно, что вопросы строительства ядерных сил, роли ядерного оружия в современном мире требуют нового осмысления и уточнения в российской военно-политической и внешнеполитической стратегии. СВОП планирует инициировать общественную и экспертную дискуссию по этому вопросу, а затем подготовить и опубликовать соответствующий доклад.

2.4. Труднейшая дилемма, стоящая на стыке внутренней и внешней безопасности России, — это использование Вооруженных Cил для борьбы с внутренними угрозами в виде терроризма, этнического сепаратизма и религиозного экстремизма, прежде всего исламского на Северном Кавказе.

Как показали война в Чечне 1994-1996 гг., бои в Дагестане в 1999 г. и вторая кампания в Чечне в 1999-2000 гг., масштабы незаконных вооруженных формирований, их подготовка и вооружение (в том числе при поддержке из-за рубежа) превышают возможности только внутренних войск МВД по подавлению таких выступлений. С другой стороны, использование армии противоречит Федеральному закону РФ «Об обороне» и действующему пока Закону РСФСР «О чрезвычайном положении».

Закон «О борьбе с терроризмом», принятый в 1999 г., допускает большую свободу использования любых силовых структур внутри страны для решения таких задач, и поэтому широкомасштабная войсковая операция в Чечне в 1999-2000 гг. именовалась «антитеррористической». Однако именно эта подмена понятий подорвала доверие к федеральной власти за рубежом и внутри страны, когда операция обернулась большими потерями правительственных войск, разрушениями и жертвами среди мирного населения Чечни. К тому же этот закон, развязывая руки властям, не решает проблем четкого законодательного определения правового статуса проводимой операции, допустимых действий войск, географической зоны и режима района боевых действий, социальной защищенности и льгот участникам боевых действий со стороны федеральной власти.

Массированное применение силы внутри страны разрешается в исключительных случаях только по Закону РСФСР «О чрезвычайном положении». А чтобы он вступил в действие на территории РФ или в отдельных ее местностях, президент должен по ст. 88 Конституции ввести такое чрезвычайное положение и получить утверждение его со стороны Совета Федерации (ст.102).

Никаким иным законным образом нельзя использовать Вооруженные Силы (ВС) внутри страны. Ссылки на ст. 78 (о властных полномочиях Президента на всей территории РФ), как и на то, что чеченское руководство нелегитимно, что оно нарушило Конституцию и попрало законность, ни в коей мере не оправдывают массированное применение федеральной авиации, артиллерии и танков без введения чрезвычайного положения.

Правда, Федеральный закон «Об обороне» определяет предназначение Вооруженных Сил только как защиту страны от агрессии извне, а для использования этих сил не по предназначению делается отсылка к другому Федеральному закону. В ныне действующем Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» от 1991 г. использование армии внутри страны допускается только при стихийных бедствиях, эпидемиях и пр., но не для подавления вооруженного сепаратизма, с которым, по идее, должны были справляться внутренние войска МВД.

Соотношение размеров военной организации и ресурсов страны

3.1. Коренное изменение экономической и общественно-политической системы России, затяжной финансово-экономический кризис 90-х гг., глубокая трансформация ее внешнеполитических интересов и военных потребностей с особой остротой поставили вопрос соотношения нужд обороны и наличных экономических и демографических ресурсов страны. России нужна такая оборона, которая, с одной стороны, соответствует ее экономическим возможностям, а с другой — в максимально возможной мере обеспечивает ее военную безопасность. В ином случае перегрузка ресурсной базы военным бременем неминуемо подорвет экономику, гражданские функции государства и в конечном итоге саму обороноспособность.

3.2. Россия в 2000 г. имеет официальный ВВП менее чем в 200 млрд. долл. по текущим ценам (или примерно 400 млрд. долл. по паритету покупательной способности валют — ППС) и стоит в этом отношении ближе к концу второй десятки стран мира. При сохранении курса на рост благосостояния россиян, модернизацию экономики и для этого на участие в международном разделении труда Россия просто не в состоянии обеспечивать всем необходимым третью по численности армию в мире (после Китая и США), многочисленные другие войска, воинские формирования и органы, а также содержать огромную военную промышленность с двумя миллионами полностью или частично занятых (что превышает число занятых в военной промышленности США).

3.3. Официальный бюджет российского Министерства обороны (6-7 млрд. долл. по текущему курсу или 12-14 млрд. долл. по ППС) позволяет тратить на одного военнослужащего не более 10 тыс. долл. в год по ППС (5 тыс. долл. по текущему валютному курсу), в то время как один американский солдат обходится примерно в 180 тыс. долл., английский — в 150, французский и немецкий — в 100, турецкий — в 15 тыс. долл. Нетрудно подсчитать, что если бы РФ стала оснащать, оплачивать и главное обучать российского солдата так, как это делают страны НАТО, то могла бы позволить себе иметь по американской модели армию в 100 тыс. человек, по английской — 120, немецкой или французской — 170, турецкой — 800 тыс. человек. И это при том, что российское Министерство обороны тратит гораздо меньше средств на своих гражданских служащих, чем большинство стран НАТО.

3.4. С другой стороны, если бы Россия попыталась поднять уровень расходов на одного военнослужащего до вышеназванных западных стандартов при сохранении нынешней численности армии в 1,2 млн. человек, то для содержания Вооруженных Сил по американскому образцу ей понадобился бы ежегодно военный бюджет в размере 216 млрд. долл. (по ППС), по английскому — 144 млрд. долл. (по ППС), по французскому или немецкому — 120 млрд. долл. (по ППС), по турецкому образцу — 18 млрд. долл. (по ППС).

3.5. Принимая во внимание, что в 1999 г. вся расходная часть бюджета составила 686 млрд. руб. (50 млрд. долл. по ППС или 24 млрд. долл. по текущему обменному курсу), а доходная — и того меньше — 598,4 млрд. руб. (соответственно 44 или 21 млрд. долл.), можно утверждать, что России пришлось бы тратить на свои Вооруженные Силы (без МВД, ФПС и других силовых структур) 4,3 годовых бюджета страны по американской модели, 2,8 бюджета — по английской, 2,2 — по германо-французской и 36% бюджета — по турецкой (на 1999 г. на национальную оборону РФ выделено менее 16% федерального бюджета). Перспективы исполнения бюджета 2000 г. пока не ясны, но очевидно, что он не изменит картину кардинальным образом, хотя военные расходы и гособоронзаказ в нем несколько повышены по сравнению с 1999 г.

3.6. Ни одна ценящая жизнь солдата страна не экономит на боевой подготовке, хотя стоит последняя не намного дешевле, чем денежное содержание самой высокооплачиваемой добровольческой армии. По этому критерию Российская армия наверняка находится на последнем месте среди передовых армий мира, несмотря на свою многочисленность и все еще огромные арсеналы оружия, тратя в последние годы на боевую подготовку всего 1% военного бюджета. За рубежом специалисты по военным финансам считают расходы на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск (МТО) наиболее надежным денежным критерием боевых возможностей армии.

Это понятно, ибо чем больше в армии солдат, ракет, танков, самолетов и кораблей, тем больше денег она должна тратить на боеприпасы, горючее, запчасти, ремонтные работы и т. п.

3.7. Очевидно, что для достижения хотя бы турецкого удельного уровня финансовой обеспеченности Вооруженных Сил (не говоря уже о европейском или американском) зияющий разрыв между размером армии и объемом ее финансирования невозможно преодолеть одним махом ни путем линейного сокращения Вооруженных Сил, ни посредством пропорционального увеличения военного бюджета.

3.8. Несоответствие размеров военной организации государства его экономическим возможностям уже давно перестало быть откровением. Еще в 1996 г. некоторыми членами СВОП были опубликованы подробные и доказательные расчеты относительно размеров военной организации, сопоставимой с возможностями государства по ее содержанию, но соответствующих решений не последовало: такой шаг требовал проявления политической воли, ибо являлся слишком кардинальным по сути. В ином случае перегрузка ресурсной базы военным бременем неминуемо подорвет экономику, гражданские функции государства и в конечном итоге саму обороноспособность.

Распределение ресурсов между ядерными силами и силами общего назначения

4.1. Располагая примерно 50% экономического потенциала США, Советский Союз создал самую большую в мире армию, сопоставимую в техническом отношении с вооруженными силами США, а по многим параметрам и превосходящую их. Причем по некоторым количественным характеристикам советские Вооруженные силы превосходили армии всех стран НАТО, Японии и Китая, вместе взятые (бронетанковая техника, ствольная артиллерия, ракеты и авиация ПВО, подводные лодки, баллистические ракеты межконтинентальной, средней и малой дальности, антиракеты ПРО, оперативно-тактические ядерные боеприпасы и пр.). То же относилось к ежегодному производству основных классов вооружений и боевой техники, где СССР уступал Западу лишь по строительству крупных кораблей.

4.2. Очевидно, что то время ушло безвозвратно. При сохранении существующей структуры военного бюджета в части соотношения средств, идущих на содержание ВС и на инвестиции (примерно 65:35), а также по уровню инвестиционных затрат на российские стратегические ядерные силы (СЯС), направление дрейфа очевидно. К 2010 г. СЯС уменьшатся до уровня примерно 500 боеголовок, а силы общего назначения будут располагать приблизительно 40 дивизионными эквивалентами сухопутных войск, ВВС и ВМФ (т. е. около 20 сухопутных дивизий и приблизительно 1500-2000 боевых самолетов и 100-150 крупных кораблей и подлодок), оснащенными в основном устаревшим вооружением и техникой, не обеспеченными горючим, ремонтом и запчастями, с низким уровнем боевой подготовки и некомплектом личного состава.

Таким образом, российские Вооруженные Силы будут опускаться к модели китайской армии 70-х гг.

4.3. Подобный дрейф неприемлем для России ни с точки зрения внутренней стабильности, ни в плане обеспечения ее обороноспособности, ни в смысле поддержания достойных политических отношений с США и другими странами. Россия тогда в значительной мере утратит потенциал ядерного сдерживания, но все равно не будет иметь достаточно сил общего назначения для отражения крупных вероятных угроз по основным стратегическим направлениям на западе, юге или востоке.

4.4. Какие же пути открыты для России в имеющихся рамках демографии, финансирования и геостратегии?

4.4.1. Один лежит на поверхности. Раз по ВВП и уровню военного бюджета Россия близка к Великобритании и Франции, то, может быть, ей и надо привести свои ВС к их модели (300-400 тыс. человек и 400-500 ядерных боеголовок)? Указанный выбор весьма сомнителен.

4.4.1.1. Во-первых, геостратегическое положение России совсем иное, чем у этих стран. Кроме того, уменьшение армии в три-четыре раза и ядерного потенциала в 10 раз с приспосабливанием их к финансовым возможностям содержания и модернизации потребует в ближайшие несколько лет огромных средств на сокращение офицерского корпуса, реорганизацию ВС, складирование и утилизацию боевой техники и ядерных боеприпасов, свертывание военной инфраструктуры, закрытие и конверсию предприятий оборонной промышленности. То есть, прежде чем наступит искомая экономия и армия придет в соответствие с наличными деньгами, потребуется ежегодно тратить, по самым грубым подсчетам, на 30-40% больше средств на военные нужды, чем в настоящее время.

4.4.1.2. Преобразованные столь дорогой ценой Вооруженные Силы, скроенные по англо-французским меркам, будут, конечно, гораздо лучше обеспечены и подготовлены, чем нынешние российские (возможен и переход на полный контракт). Однако их способность обеспечить безопасность и политические интересы России на разных окраинах ее огромной территории и в мире в целом будет очень сомнительна.

4.4.2. Очевидно, что предпочтителен другой путь, который позволил бы сохранить ракетно-ядерные силы (в первую очередь — наземного и морского базирования) и весь их комплекс управления и обеспечения на уровне США, т. е. остаться по этому пункту в первой лиге. А силы общего назначения сократить, условно говоря, до уровня высокотехнизированных средних армий разряда Франции, Великобритании и ФРГ. Вместе с личным составом стратегических сил Россия могла бы тогда располагать армией в 700-800 тыс. человек.

4.4.2.1. В этом случае можно было бы на период до 2005 г. пойти на сокращение сил общего назначения (СОН) — например, до 20 боеготовых дивизий СВ, ВВС и ВМФ, выделив на само сокращение дополнительные средства (около 2-3 млрд. руб. в год). В таком случае можно было бы изменить структуру военного бюджета и делить средства на содержание и инвестиции в соотношении 55:45 и при этом перераспределить инвестиционную часть в пользу СЯС (например, до 20-25 млрд. руб. в год или около 1 млрд. долл.).

4.4.2.2. Тогда Россия могла бы к 2010 г. иметь около 1500 боеголовок в СЯС, сохранив приемлемый баланс сил с США. На весь прогнозируемый период сил общего назначения было бы достаточно для решения задач в локальных конфликтах на юге. Также этих компактных сил при техническом перевооружении ВВС (включая ПВО) и ВМФ было бы достаточно для сдерживания на западных направлениях угрозы «балканского» типа — т. е. агрессии с применением высокоточных авиационно-ракетных ударов с минимальными потерями для агрессора. Более масштабные угрозы парировались бы за счет ядерного сдерживания. В случае необходимости после 2005 г. СОН можно было бы несколько увеличить (до 25 боеготовых дивизий) и повысить уровень их технической оснащенности без ущерба для выполнения программы развития СЯС.

4.4.2.3. В еще большей мере означенный выбор положительно сказался бы на развитии космических средств военного назначения — предупреждения, связи, разведки, навигации, метеорологии. Эти средства поднимают на качественно новый уровень боевые возможности не только стратегических ядерных сил, но и в значительной степени сил общего назначения, а требуют они для своего развития относительно небольших средств.

4.4.3. Оставшись сверхдержавой, сопоставимой с США по ядерным силам, информационным и космическим системам, Россия сохранила бы особые стратегические отношения с ними и вместе с тем эксклюзивную роль в мире, не переходя во вторую или третью категорию военных держав. Поддерживалась бы заинтересованность США в последующих переговорах с Москвой по наступательным и оборонительным стратегическим вооружениям, нераспространению ядерного оружия и ракетных технологий со всем комплексом увязанных с этим политических и экономических взаимоотношений двух держав и их союзников.

4.4.4. Далее, благодаря ядерному потенциалу первого разряда, России будет легче обеспечивать безопасность на Западе даже в случае продвижения НАТО на Восток и добиваться учета своих интересов в европейских делах, нежели делать это в случае скатывания ко второй или третьей категории. Тем более это важно на Востоке, поскольку там ни одна из держав в обозримой перспективе не сможет сравняться с Россией по стратегическому потенциалу, если он будет поддерживаться на достаточном уровне.

4.4.5. Этого не скажешь о силах общего назначения, тем более учитывая невыгодные для России геостратегические, экономические и демографические моменты. На Востоке еще более, чем на Западе, сдерживание на базе ядерного превосходства необходимо для восполнения слабости России по силам общего назначения. Ни на Западе, ни на Востоке Россия не сможет поддерживать паритет по обычным ВС с вероятными оппонентами. Но в этом и нет нужды: ограниченные неядерные силы передового базирования будут достаточны для прикрытия российских рубежей в локальных кризисах, региональных конфликтах и в качестве «приводного ремня» к стратегическим силам — для парирования гипотетических широкомасштабных угроз. Этой же цели должны служить небольшие, но высокоживучие и гибко управляемые тактические ядерные средства (на авиационных и ракетных носителях), а также в перспективе, с появлением экономических возможностей, — системы высокоточного оружия.

4.4.6. Что касается экономической стороны дела, то предлагаемый путь возможен только в случае радикального улучшения экономической ситуации в стране и достижения высоких (не менее 8-10% роста ВНП в год) и стабильных в течение ближайших 10-15 лет темпов роста экономики.

Военно-экономический и мобилизационный потенциалы

5.1. В течение 90-х гг. российская военная промышленность практически не обновляла свои производственные фонды и сегодня во все большей мере утрачивает способность к производству современного вооружения и техники. В сочетании с продолжающейся сырьевой специализацией российской экономики это означает, что российские Вооруженные Силы при сохранении нынешней численности (1,2 млн. человек) и при существующем уровне финансирования обречены в конечном счете на превращение из боеспособной военной организации в иерархически построенную и более или менее дисциплинированную «армию безработных», которую государство вынуждено содержать не для защиты своего суверенитета и территориальной целостности, а во избежание социальных и политических потрясений в случае их радикального сокращения.

5.2. В то же время даже простое поддержание Вооруженных Сил и военной промышленности в их нынешнем неудовлетворительном состоянии является непосильным бременем для российской экономики.

5.2.1. Тяжесть этого бремени объясняется не столько объемом прямых (бюджетных) военных расходов, сколько чрезвычайно большим объемом косвенных («теневых») затрат государства и общества на поддержание оборонного комплекса. Начиная с 1992 г. Минобороны ни разу не заплатило в полном объеме ни за закупки вооружения и военной техники (ВиВТ), ни за военные НИОКР, ни за коммунальные и транспортные услуги и т.д. Это происходило главным образом потому, что ни Министерство обороны, ни Правительство не смогли составить реальный военный бюджет, отвечающий сбалансированным потребностям Минобороны (денежное содержание, боевая подготовка, закупка ВиВТ, НИОКР) с учетом по-прежнему огромной численности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов.

5.2.2. Помимо разрушительного эффекта для ВПК это глубоко подрывает и всю экономику страны. Долги государства предприятиям оборонного комплекса и другим поставщикам товаров и услуг Министерству обороны, МВД и прочим силовым структурам являются сегодня главным инициирующим фактором («запалом») неплатежей в российской экономике. При этом совершенно ясно, что из своих бюджетных ассигнований ни Минобороны, ни МВД, ни другие ведомства эти долги погасить не смогут, и даже если бы они попытались это сделать, то на это понадобились бы десятилетия.

5.3. Все это говорит о том, что необходимо радикальное изменение военно-промышленной политики России. Любая страна, выделяя ресурсы на оборону в мирное время, стоит перед тяжелым выбором: направить эти ресурсы на содержание и оснащение армии постоянно устаревающим и нуждающимся в обновлении вооружением в ущерб своей гражданской экономике и ее конкурентоспособности либо направить их на создание потенциала по производству новейшего вооружения, который может понадобиться в условиях войны или ее угрозы. В последнем случае страна довольствуется содержанием небольшой армии мирного времени и не стремится догнать и тем более превзойти своих вероятных противников в численности армии и количестве ее вооружения.

5.4. Советский Союз в течение десятилетий пытался превзойти своих противников в наличной военной мощи, не обращая внимания на тот ущерб для своего экономического потенциала, который стал неизбежным следствием погони за военным паритетом и тем более превосходством над экономически более сильными противниками. Исторический опыт показывает, что многочисленные Вооруженные Силы являются отнюдь не самым важным фактором военной мощи, определяющим исход войны. Решающее значение в современной войне (как «горячей», так и «холодной») — при наличии надежного ядерного сдерживания — будут иметь оптимальные по численности и боевым возможностям (т. е. соответствующие экономическим ресурсам страны) Вооруженные Силы, а также — и прежде всего — военный и военно-экономический потенциалы и система мобилизационной подготовки как Вооруженных Сил, так и экономики в целом.

5.5. Сама по себе малочисленность регулярных Вооруженных Сил отнюдь не всегда свидетельствует о военной слабости государства. Немецкий рейхсвер вплоть до середины 30-х гг. ХХ в. не превышал 100 тыс. человек, что не помешало Германии в течение нескольких лет развернуть многомиллионную армию перед Второй мировой войной.

Массовое производство Советским Союзом военной техники в 30-е гг. маскирует тот факт, что основные усилия советского руководства в эти годы направлялись все же не на развертывание многочисленной армии и ее ускоренное переоснащение новой техникой, а на развитие базовых отраслей экономики (металлургия, топливная промышленность, электроэнергетика и т.д.) как основы развертывания военного производства в случае войны. Вся система мобилизационной подготовки в эти годы, как и в послевоенный период, примерно до середины 60-х гг. была ориентирована не столько на создание специализированной военной промышленности, сколько на развитие экономического и научного потенциала страны.

5.6. К сожалению, ко времени распада СССР советская мобилизационная система не только безнадежно устарела, но и основательно подорвала как экономику, так и обороноспособность страны в целом. Принятая система мобилизационной подготовки отличалась крайней расточительностью и неэффективностью. Ее сердцевиной было содержание резервных мощностей по производству образцов военной техники, уже состоящих на вооружении, в то время как США готовили свою промышленность к производству в случае войны новых, более эффективных и пригодных к массовому производству гражданской промышленностью образцов вооружения (так называемых мобилизационных образцов). Парадокс состоял в том, что США при этом использовали ту систему мобилизационной подготовки, которая принесла победу СССР в Великой Отечественной войне.

5.7. Совершенно ясно, что в гипотетической следующей серьезной войне России не удастся еще раз добиться превосходства над противником в количестве вооружения. Значит, основное внимание должно быть обращено на качественные характеристики Вооруженных Сил и всего оборонного комплекса. Нынешняя многочисленная Российская армия в значительной мере просто проедает те скудные ресурсы, которые общество может выделить на нужды обороны.

5.8. Очевидно, что рассчитывать на мобилизационное развертывание военной промышленности в условиях большой войны, как в 1941-1945 гг., впредь не приходится. Даже в широкомасштабной обычной войне, не говоря уже о ядерной, как показал балканский опыт 1999 г., более не будет непоражаемого тыла: глубокие ракетно-авиационные удары способны быстро вывести из строя энергоснабжение, транспортную сеть, основные предприятия и склады, что помешает налаживанию военного производства.

5.9. В современных условиях традиционное мобразвертывание промышленности может просто не понадобиться. Период такого развертывания намного дольше, чем вероятная продолжительность широкомасштабной обычной войны, как и сроки производства сложнейших современных образцов вооружений: разнообразных ракет, самолетов, бронетанковой техники, не говоря уже о кораблях и подводных лодках. Значит, нужна принципиально новая система мобилизационной подготовки экономики, ориентирующаяся на способность гражданской промышленности выпускать в случае необходимости новые системы оружия, не требующие длительных сроков изготовления и содержания в мирное время специальных мобмощностей по производству ВиВТ с длительными производственными циклами.

5.10. Что касается локальных войн, то для их ведения не нужно ни призыва военнослужащих запаса, ни мобразвертывания промышленности. Профессионально-контрактные части и соединения лучше всего приспособлены к ведению таких операций. Для них достаточно иметь складские запасы матобеспечения, ГСМ и потенциал развертывания производства боеприпасов, спецтоплива и ЗИП, а также широкую и эффективную ремонтную базу.

Реформа профессиональной военной подготовки

6.1. В силу особенностей исторического развития Россия оказалась вне магистральных путей, по которым развивалось военное образование в ведущих странах мира.

Основное отличие западного военного образования от досоветского, советского и постсоветского заключается в недооценке последним важнейшей, если не решающей роли в подготовке профессионального офицерского корпуса глубокого либерального (гуманитарного) образования.

6.2. Способы организации и применения вооруженного насилия в современном мире тесно связаны с общими культурными особенностями общества. Границы военного мастерства тесно пересекаются с границами истории, политики, экономики, социологии и психологии. Военный специалист не в состоянии по-настоящему развить свои аналитические способности, интуицию, воображение и инициативу, если он будет тренироваться только лишь в исполнении чисто военных обязанностей. Так же, как адвокат или врач, офицер имеет дело с людьми, что требует от него ясного понимания особенностей людей, их мотивации и поведения, а это достигается прежде всего либеральным образованием. Поэтому, так же, как либеральное образование на Западе является необходимой предпосылкой овладения профессиями врача и юриста, оно считается неотъемлемым элементом подготовки профессионального офицера.

Соответственно современное профессиональное военное образование должно состоять из двух составляющих: первой, включающей обширную либеральную (общекультурную) подготовку, и второй, предполагающей соответственно военную специализацию.

6.3. Впервые подобная система военного образования была введена в Пруссии в начале XIX в. (после сокрушительных поражений от Наполеона) такими выдающимися военными реформаторами, как Шарнхорcт, Гнейзенау, Грольман и Клаузевиц.

Прусская система военного образования, отдававшая приоритет общеобразовательной подготовке, а также развитию инициативы и аналитических способностей офицера перед собственно военными дисциплинами (во всяком случае, на первом этапе подготовки офицера), стала классической и была в течение XIX в. заимствована всеми ведущими странами. Наиболее продвинулись в этом направлении США. И сейчас, при всем усложнении современного военного дела, в элитных американских академиях Вест-Пойнта, Аннаполиса или Колорадо-Спрингс собственно военные дисциплины занимают сравнительно скромное место (основная военная подготовка их выпускников проводится в специализированных училищах родов войск). Зато по общеобразовательному уровню и престижности своих дипломов в обществе выпускники этих академий ни в чем не уступают выпускникам самых лучших и дорогих университетов Америки.

6.4. Царская Россия также попыталась использовать прусский опыт для создания собственной современной системы военного образования. Эти попытки связаны прежде всего с именем генерала Д.Милютина, назначенного императором Александром II в 1861 г. военным министром. Реформы Милютина, как и прусских реформаторов начала века, отталкивались прежде всего от осознания правящей верхушкой банкротства существующей военной системы государства (поражение в Крымской войне). Целью Милютина было создание разносторонне образованного, социально ответственного офицерского корпуса, способного возглавить массовую армию с переменным личным составом и представляющего все слои общества.

За два десятилетия, в течение которых Милютин возглавлял военное ведомство, ему удалось сделать немало для того, чтобы у России появился профессиональный офицерский корпус.

Однако реформы Милютина были не только первой, но, к сожалению, и последней попыткой подготовки офицерского корпуса в соответствии с принципами профессионального военного образования, утвердившимися в качестве универсальных к началу ХХ в. во всех ведущих армиях мира.

Консервативный автократ Александр III, вступивший на престол в 1881 г., не только незамедлительно уволил Милютина, но и упразднил большинство его нововведений в области образования.

После Великой Отечественной войны также не произошло заметного повышения качества советского офицерского корпуса. Правда, значительно возросли сроки обучения офицеров в училищах и академиях. Однако учеба в военных вузах проводилась почти исключительно по военным и военно-техническим дисциплинам, в основном на основе сильно приукрашенного опыта Великой Отечественной войны. Мировой опыт военного строительства игнорировался, курсанты и слушатели были лишены возможности изучать иностранную военную литературу вследствие тотальной цензуры. Преподавание иностранных языков велось на примитивном уровне. Аналитические навыки, самостоятельность мышления и инициатива при принятии решений не поощрялись.

Без проведения глубокой реформы военного образования реформирование остальных элементов российской военной системы рано или поздно зайдет в тупик.

6.5. Падение «железного занавеса» и упразднение идеологического пресса КПСС открыло возможности для критического осознания российскими офицерами и генералами качества своего военного образования. Но развитие пошло в обратном направлении.

Об этом свидетельствует, в частности, готовность высшего военного руководства отказаться от пятилетней системы подготовки будущих офицеров в военных командных вузах и восстановить прежний четырехлетний курс, существовавший до 1995 г. Обосновывается подобный подход тем, что многие молодые люди используют обучение в военных вузах как способ получения бесплатного образования и одновременно как возможность уклониться от службы в армии в качестве призывника.

Сокращение срока учебы планируется достичь главным образом за счет исключения из учебной программы наукоемких гражданских дисциплин. Такая «военизация» образования, однако, неизбежно приведет к сужению кругозора и снижению образовательного уровня будущих офицеров. Фактически российский офицер начала XXI в. окажется человеком с неполноценным высшим образованием.

Тем самым, решая свою узковедомственную задачу (удержание молодых офицеров в армии), руководство Минобороны на долгие годы блокирует дорогу к созданию современного российского офицерского корпуса, а тем самым и современной Российской армии. Ведь даже при хорошо поставленной системе военного образования, отвечающей стандартам передовых армий мира, для качественной подготовки профессионального офицерского корпуса требуется не менее 15-20 лет (для командиров среднего звена — 5-10 лет, старшего звена — 10-15 лет, высшего звена — 15-20 и более лет).

6.6. Одним из существенных пороков, унаследованных Вооруженными Силами России от Советской Армии, является отсутствие в ней станового хребта любой современной армии — кадрового младшего командного состава, а попросту сержантов-профессионалов. Сержантов для Российской армии по-прежнему набирают из числа призывников и после короткого и весьма поверхностного обучения в сержантских школах возвращают в свои части, откуда еще через полтора года увольняют в запас. Очевидно, что за столь непродолжительный период службы настоящего кадрового сержанта, способного стать авторитетным для солдат командиром и наставником, подготовить просто невозможно. Мировой опыт показывает, что в среднем на это требуется не менее пяти лет качественной подготовки. Таким образом, Российская армия фактически лишает себя такого важнейшего управленческого звена, как младший командный состав, выполнение обязанностей которого тяжким бременем ложится на плечи офицеров. Речь идет об утере естественного связующего звена между офицерами и солдатами, в результате чего существенно снижается боеспособность подразделений. Кроме того, это подрывает профессионализм офицерского корпуса, лишая его времени для постоянного повышения своей компетентности.

Принципы комплектования и социальные вопросы военной политики

7.1. Одной из крупнейших проблем, связанных с проведением военной реформы в России, является выбор принципов комплектования Вооруженных Сил и других силовых структур Российской Федерации. От этого зависит как качество личного состава, его способность выполнять современные задачи на высоком уровне, так и соотношение ассигнований внутри военного бюджета: на содержание военных структур и на инвестиционные расходы, которые включают в себя затраты на НИОКР, закупки ВиВТ, ремонт существующих систем ВиВТ и капитальное строительство.

7.1.1. В известном смысле эти потребности противоположны: более высокое качество личного состава требует больше средств на содержание и боевую подготовку (особенно при переходе полностью на контрактное комплектование), что в заданных бюджетных пределах может идти только за счет технического оснащения, и наоборот.

Однако повышение технического уровня ВС, в свою очередь, предполагает более качественный личный состав, который стоит намного дороже. В этом сложном уравнении четыре элемента: общая численность ВС, объем военного бюджета, соотношение призыв-контракт и соотношение содержание-инвестиции — тесно взаимосвязаны и определяют точки отсчета при выборе пути.

В СССР на инвестиционные расходы приходилось приблизительно 70% затрат на национальную оборону, а на содержание военных структур — около 30%. В течение 90-х гг. при резком сокращении абсолютного объема военных расходов это соотношение изменилось диаметрально: на содержание расходовалось примерно 70% военных расходов, а на инвестиции — около 30%, причем основная часть средств, выделяемых на НИОКР, закупки и капитальное строительство, направлялась на заработную плату работникам оборонных отраслей промышленности.

7.1.2. Таким образом, в последние годы расходы на национальную оборону направлялись лишь на нищенское содержание армии и работников оборонных отраслей промышленности, в то время как снабжение Вооруженных Сил и других силовых структур современным вооружением и военной техникой практически прекратилось и уровень современных образцов ВиВТ в ВС сократился с 70% в 1990 г. до 20-25% в 1999 г. В то же время для поддержания российских силовых структур на современном техническом уровне требуется, чтобы при адекватности размеров Вооруженных Сил и военного бюджета на содержание выделялось 50-55% всех военных затрат, а на инвестиционные расходы — 45-50%.

7.1.3. В настоящее время комплектование Вооруженных Сил и других воинских формирований, организаций и органов производится в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», в соответствии с которым существует два вида комплектования должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации: по контракту и по призыву.

Профессиональная подготовленность военнослужащих по призыву, как правило, ниже, чем военнослужащих по контракту. Молодые солдаты и сержанты, призываемые на военную службу в возрасте 18-20 лет, не имеют ни жизненного опыта, необходимого для выполнения воинского долга, ни сильной мотивации к службе, ни теоретической подготовки, необходимой для обслуживания и применения современного вооружения и военной техники (что особенно сказывается в последние годы, когда уровень образования среди молодежи значительно снизился). В этом отношении военнослужащие, поступающие на военную службу по контракту, имеют более высокие показатели.

7.1.4. Комплектование вооруженных сил в развитых странах Запада осуществляется как по добровольческому принципу (по контракту), так и по призыву, а также на смешанной основе. Например, вооруженные силы США комплектуются только добровольцами, вооруженные силы Израиля — только призывниками, причем призыву подлежат и женщины. Вооруженные силы Германии комплектуются по смешанному принципу, причем основной вид комплектования здесь — по контракту. В США военнослужащие-добровольцы из числа рядового состава получают достаточно высокое денежное довольствие, а также имеют высокие социальные льготы, в том числе по жилью и по возможности получения высшего образования за счет государства. В сумме это обходится казне более чем в 100 тыс. долл. в год на одного военнослужащего.

7.1.5. России такой уровень обеспечения, очевидно, не под силу как в настоящее время, так и в обозримом будущем. В целях привлечения на военную службу рядовыми и сержантами образованных молодых людей необходимо обеспечивать их денежным содержанием хотя бы на уровне 2000-2500 руб. в месяц (в настоящее время денежное содержание солдата-контрактника составляет около 1000 руб.).

Если перевести весь переменный состав ВС на добровольческий принцип комплектования при сохранении нынешней численности ВС России примерно в 1 млн. 200 тыс. человек, то это потребует дополнительных расходов в размере более 5,2 млрд. руб. Если еще и увеличить денежное довольствие контрактников до 2000 руб. в месяц, то в целом это потребует дополнительно 13 млрд. руб. по сравнению с планируемыми затратами на 2000 г. Однако повышать денежное довольствие только солдатам и сержантам-контрактникам нельзя, так как оно станет значительно выше, чем у прапорщиков и младших офицеров. Поэтому необходимо будет также в два раза увеличить денежное довольствие и остальным военнослужащим. Это потребует дополнительно еще 18,6 млрд. руб., а в сумме (с контрактниками) — 31,6 млрд. руб., что составило бы около 22% расходов на национальную оборону в 2000 г.

В то же время если финансирование национальной обороны будет обеспечено в размере 3,5% от ВВП (это составило бы 186,25 млрд. руб. вместо 140,85 млрд., утвержденных законом о бюджете на 2000 г.), то прибавка в размере 45,4 млрд. руб. могла бы обеспечить и увеличение денежного довольствия с учетом перевода всех призывников на контрактную службу и направление дополнительно 13,8 млрд. руб. (плюс 20%) на инвестиционные расходы.

7.1.6. Таким образом, даже Российская армия нынешней численности могла бы быть переведена на контрактный принцип при резком пропорциональном увеличении денежного довольствия всему личному составу, если бы выполнялся президентский указ о выделении на национальную оборону не менее 3,5% ВВП. Однако при этом не удалось бы радикально повысить объем инвестиционных статей и коренным образом улучшить положение в ВПК. Чтобы достичь и этого, необходимо дальнейшее сокращение численности ВС.

Как представляется, в оптимальном варианте доведение военных расходов до 3,5% ВВП позволило бы перераспределить ассигнования на инвестиционные статьи (45%) и перевести армию полностью на контракт с пропорциональным удвоением денежного содержания — при сокращении личного состава еще на 400 тыс. человек — примерно до 800-850 тыс. военнослужащих. По мнению ряда экспертов, Вооруженные Силы такой общей численностью при сохранении надежного ядерного щита будут способны эффективно обеспечивать защиту России от основных внешних угроз.

7.1.7. Дальнейшее сокращение и реорганизация ВС потребуют 6-8 млрд. руб. ежегодно в течение 3-5 лет. Однако основания для такого радикального решения совершенно очевидны, поскольку армия не выдержит еще нескольких лет сегодняшнего плачевного состояния. Тем более рухнут оборонная промышленность и наука, «задавленные» расходами на содержание ВС.

Не дожидаясь перевода на новый принцип комплектования видов ВС в целом, можно было бы уже сейчас приступить к формированию одной-двух мобильных дивизий, укомплектованных только военнослужащими-контрактниками, для участия в миротворческих операциях, а также для использования в «горячих точках» внутри страны.

7.2. Важнейшим инструментом повышения эффективности армии является территориальный принцип комплектования и принцип «землячества».

7.2.1. Не случайно его используют не только все страны с милиционными и кадрово-призывными армиями, но и ряд стран с добровольческими вооруженными силами. Например, в английской армии традиционно используется так называемый территориально-полковой метод комплектования, в соответствии с которым полки сухопутных войск комплектуются с учетом регионального деления страны. Так что географические названия английских полков (йоркширский, ланкаширский и т.д.) — не только дань традиции, но и прямое отражение территориального принципа их комплектования.

В 1981 г. США также начали внедрять территориальный («земляческий») принцип комплектования своих сухопутных войск, носивших до этого в основном экстерриториальный характер (военнослужащий мог повлиять на место своей службы только при заключении контракта по найму). Перевод американцами значительной части своих вооруженных сил на территориальную систему комплектования объясняется не столько влиянием английского примера, сколько использованием опыта Второй мировой войны. Изучая причины поразившей их стойкости немецких войск, оказывавших упорное сопротивление противнику даже в условиях полного превосходства последнего в танках и авиации, американцы пришли к выводу, что секрет этой стойкости заключается прежде всего в том, что немецкая армия была сверху донизу построена по территориальному принципу, придававшему ей повышенную, по сравнению с экстерриториальной армией США того времени, спайку, особенно в нижнем звене (взвод-рота-батальон).

О том, что в передовых армиях мира признают важность «локального патриотизма» в поддержании высокого морально-психологического настроения солдата, свидетельствует и тот факт, что американские военнослужащие голосуют во время выборов не в местах своего расквартирования, а там, где они были призваны на службу.

7.2.2. Россия до сих пор остается единственной страной в мире, придерживающейся принципа экстерриториальности воинской службы, предполагающего отказ военнослужащему в праве служить в том административно-территориальном районе страны (области, республики), где он проживал до призыва в армию, а также отказ, в случае передислокации в другой регион, в праве служить в одном подразделении (части) вместе с земляками.

Ни один из принципов комплектования армии не отстаивался советским руководством столь бескомпромиссно и рьяно, как принцип экстерриториальности. Российская армия также продолжает придерживаться этого принципа, хотя в отдельных случаях и разрешает призывникам служить недалеко от места призыва. Однако такая уступка территориальному принципу делается главным образом в интересах экономии средств на транспортные расходы, а не как осознанная программа повышения боеспособности армии.

7.3. Программа жилищного обеспечения военнослужащих уже долгое время представляет собой одну из самых трудных проблем. Еще в конце 80-х гг., когда в Советском Союзе на оборону поистине «денег не считали», в армии насчитывалось до 200 тыс. бесквартирных офицеров. В настоящее время в России около 100 тыс. военнослужащих не имеют жилья.

7.3.1. Эта проблема имеет две составляющие. Одна состоит в том, что многие увольняемые из ВС по выслуге лет или по сокращению офицеры не обеспечиваются жильем, как положено по Закону РФ «О статусе военнослужащих». Другая сторона дела в том, что увольняемые, не имеющие жилья «на гражданке», остаются в своих частях на служебной площади (если они ее имеют) и годами ждут, когда предоставят положенное им новое жилье. Тем самым они задерживают получение служебного жилья теми офицерами и прапорщиками, которые остаются служить в Вооруженных Силах и других войсках, превращая их в бесквартирных, что пагубно сказывается на моральном духе и службе действующих офицеров.

7.3.2. Совершенно очевидно, что те военнослужащие, которые будут продолжать военную службу, должны обеспечиваться квартирами за счет средств федерального бюджета по целевой статье расходов «Капитальное строительство» (раздел «Национальная оборона»). При этом в первую очередь жильем должны обеспечиваться те военнослужащие, которые прослужили не менее 20 лет (т. е. уже имеют право на получение пенсии). После увольнения они будут обязаны ее освободить. Чтобы молодые офицеры не уходили с военной службы, им должна предоставляться освобождаемая и вновь построенная служебная жилая площадь, которую они обязаны будут освобождать при перемене места службы или после увольнения в запас. Ассигнования на капитальное строительство были резко увеличены в 2000 г., и если этот уровень сохранится в будущем, то вопрос обеспечения служебным жильем может за несколько лет быть решен, если уволенным офицерам будет предоставлено положенное им жилье «на гражданке».

7.3.3. Дополнительный источник финансирования может состоять в экономии на строительстве жилья по статье «Капитальное строительство». Во-первых, прямое перечисление денег на личные счета офицеров, вероятно, позволит приобретать квартиры или дома за меньшую стоимость, чем они обходятся при централизованном строительстве силами Минобороны, так как каждый военнослужащий сможет более гибко решить для себя вопрос соотношения стоимости, размеров, качества и местоположения приобретаемого жилья.

Во-вторых, после того как все уволенные освободят служебные квартиры, молодые офицеры займут их или получат вновь построенное жилье, а численность ВС после сокращения стабилизируется (скажем, на уровне 800 тыс. человек), количество уходящих и приходящих офицеров уравновесится и объемы нового жилищного строительства для действующей армии резко сократятся. В основном расходы будут тогда направлены на ремонт и поддержание жилищного фонда, а экономию в виде безналичных перечислений можно будет использовать для обеспечения жильем увольняемых по выслуге лет.

Некоторые выводы

8.1. Круг животрепещущих проблем в сфере обороны, оставшихся в 2000 г. в наследство новому российскому руководству — Президенту, Правительству и Государственной Думе, — безусловно, не исчерпывается рассмотренными в настоящей главе темами. Вместе с тем они обозначают как бы точки отсчета в системе координат для военной политики и военного строительства РФ на пороге нового десятилетия и столетия. Выбор пути, который предстоит сделать новым лидерам России, предопределит состояние обороны и безопасности РФ, степень внутренней стабильности государства, его статус, роль и влияние в окружающем мире, характер военно-политических отношений с другими странами и в более общем плане ощутимо отразится на всей международной безопасности и стратегической стабильности не менее чем на протяжении последующих 15-20 и более лет.

Пока что в оборонной политике преобладают советские традиции и инерционность.

В то же время обвинять армию и ВПК в проведении традиционной политики бессмысленно, ибо они как консервативные структуры естественным образом стремятся законсервировать существующую ситуацию, во всяком случае, до тех пор, пока руководство страны не поставит перед армией и оборонным комплексом в целом новые внятные цели и задачи.

Однако уже сейчас нам представляется очевидной необходимость переноса центра тяжести оборонных усилий страны с содержания большой, но плохо оснащенной армии и сохранения раздутой кадровой военной промышленности на создание оборонного потенциала, который может понадобиться России в будущем. Соответственно должны быть изменены и пропорции выделяемых на оборону ресурсов.

8.2. В качестве первоочередных шагов по строительству качественно новых Вооруженных Сил России, не требующих больших дополнительных затрат, можно предложить следующие меры:

8.2.1. В области управления военным строительством.

8.2.1.1. Внедрение четкой системы государственного планирования и управления военным строительством, предусматривающей для всех силовых ведомств единый подход к краткосрочному, среднесрочному и долгосрочному планированию.

8.2.1.2. Создание гражданского Министерства обороны, что потребует радикального изменения его структуры, функций и задач. Процесс этот будет неизбежно длительным ввиду отсутствия в стране достаточного количества квалифицированных специалистов для работы в таком новом оборонном ведомстве.

8.2.1.3. Создание гражданского Министерства обороны, как свидетельствует мировой опыт, не означает, что в нем будут работать только гражданские специалисты, отделенные высокой стеной от Вооруженных Сил. Речь идет о разделении административной и оперативной (чисто военной) функций управления. Министр обороны, в отличие от начальника Генерального штаба, является прежде всего управленцем-администратором, и вопрос о том, носит ли он гражданское платье или военный мундир, является второстепенным по отношению к этой его основной функции. Проблема для России состоит в том, что сегодня она не располагает готовыми кадрами для выполнения этой функции.

8.2.1.4. В связи с этим постепенный переход к гражданскому Министерству обороны может осуществляться с привлечением кадров военно-промышленных агентств и мобилизационных органов Минэкономики, Административного департамента Правительства с привлечением кадровых военных. В последующем для подготовки гражданских специалистов для Минобороны следует создать специализированные учебно-исследовательские учреждения МО типа институтов и академий оборонного менеджмента, давно уже существующих в основных военных державах мира.

8.2.1.5. С целью устранения настороженности и возможного противодействия со стороны Вооруженных Сил, не имеющих опыта функционирования в рамках гражданского Министерства обороны, необходимо четкое распределение полномочий и финансовых ресурсов между Министерством обороны и Генеральным штабом. При таком разделении, по крайней мере на первом этапе своей деятельности, Министерство обороны не должно брать на себя функции прямого управления Вооруженными Силами, финансового контроля и политического надзора за ними.

8.2.1.6. Функции такого управления и надзора должен осуществлять Президент как Верховный Главнокомандующий через специально созданные органы в президентской Администрации и, возможно, через специальный личный военный штаб. Такой штаб позволит, в частности, устранить тот казус, что Президент России, являясь по Конституции Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, фактически является главнокомандующим лишь силами и средствами, находящимися в ведении Министерства обороны. Опыт показывает, что даже внутренние конфликты требуют комплексного применения сил и средств всех силовых структур.

8.2.2. По вопросам военной доктрины.

8.2.2.1. В целях законодательного урегулирования вопросов применения Вооруженных Сил внутри страны необходимо срочно инициировать соответствующие поправки в Законы РФ «Об обороне» и «О чрезвычайном положении» и использовать все политические возможности для скорейшего проведения их через парламент. В интересах обеспечения социальной и правовой защищенности военнослужащих, участвующих в боевых действиях при разрешении внутренних вооруженных конфликтов, следует разработать и принять Закон «О статусе участника боевых действий».

8.2.3. В области финансового обеспечения военного строительства.

Если в среднесрочной перспективе наметить в качестве условного ориентира уровень финансового обеспечения армии где-то между турецкой и европейской «планками», то идти к нему следует одновременно по нескольким взаимосвязанным путям.

8.2.3.1. Обеспечить выделение на национальную оборону не менее 3,5% российского ВВП (по плану 2000 г. 2,8%).

8.2.3.2. Продолжить постепенное и полностью обеспеченное по закону (с предоставлением жилья, выходного пособия и т. п.) сокращение численности личного состава ВС до 700-800 тыс. человек за 5-6 лет.

8.2.3.3. Изменить пропорции военного бюджета в пользу прежде всего боевой подготовки, а также инвестиционных статей (НИОКР, закупки ВиВТ, капстроительство, ремонт).

8.2.3.4. Обеспечить резкое повышение эффективности использования финансовых средств, улучшение механизмов контроля за исполнением военного бюджета как внутри Минобороны, так и вовне — в органах президентской, исполнительной и законодательной власти.

8.2.4. В военно-экономической области.

8.2.4.1. Во-первых, необходима решительная деспециализация военной промышленности и ее интеграция с гражданской промышленностью как основной мобилизационной базой для производства вооружения. В тех случаях, когда подобная деспециализация и интеграция с гражданской промышленностью невозможны (производство ракетного вооружения, артиллерийских систем, боеприпасов и т. п.), должна осуществляться передача этих предприятий в собственность и на полное финансирование Министерства обороны (по типу армейских арсеналов и военно-морских верфей США). Все остальные предприятия оборонной промышленности (авиакосмическая техника, средства связи, радиоэлектроника и другие высокотехнологичные отрасли) должны функционировать в соответствии с законами рыночной экономики без директивного вмешательства со стороны государства.

8.2.4.2. Во-вторых, наиболее узкоспециализированные предприятия (например, по производству ракетного оружия, бронетанкового и артстрелкового вооружения, боеприпасов) целесообразно передать в собственность и под управление гражданского Минобороны.

8.2.4.3. В-третьих, следует полностью исключить из практики Минобороны проведение всяких бартерных сделок и неплатежи (за поставки вооружения и продовольствия, коммунальные услуги, железнодорожные перевозки и т.д.), ведущие к развалу экономики страны и натравливанию общества на армию.

8.2.4.4. В-четвертых, нужен основательный пересмотр сохраняющейся архаичной системы мобилизационной подготовки промышленности. Всякое участие в ней негосударственных (частных) предприятий и компаний должно быть делом сугубо добровольным и финансироваться (в случае согласия предприятий на участие в ней) из бюджета Минобороны, а не Минэкономики, как это практикуется сегодня. Разумеется, все государственные унитарные предприятия по-прежнему обязаны выполнять все мобилизационные предписания Правительства (также за счет бюджета Минобороны).

8.2.5. В области военного образования и комплектования.

8.2.5.1. Создать при Совете Безопасности России Центр профессионального военного образования с задачей разработки реформы системы подготовки офицерских кадров.

8.2.5.2. Создать условия для систематического самообразования офицеров по либеральным (гуманитарным) дисциплинам (курсы иностранных языков, расширение закупки и перевода для военных библиотек иностранной литературы по вопросам профессионального военного образования, военной истории, гражданского и военного права и т. п., развертывание дискуссий по вопросам профессионального военного образования в периодической печати, на семинарах, конференциях в военных академиях и т.д.).

8.2.5.3. Расширить международный обмен опытом, слушателями, литературой по вопросам профессионального военного образования с армиями других стран.

8.2.5.4. Создать систему специальных учебных заведений и курсов усовершенствования по подготовке кадрового сержантского состава, используя опыт передовых стран мира и прошлый опыт России.

8.2.5.5. Начать переход к территориальной («земляческой») системе комплектования войск переменным личным составом, при которой военнослужащие из одного региона страны проходили бы весь период службы, начиная с учебного центра, в одном и том же подразделении (роте, батарее), входящем в состав соответствующей части. При этом обязательное прохождение службы по месту призыва отнюдь не имеется в виду (например, «рязанская» бригада может дислоцироваться в Челябинске).

8.2.6. По социальным вопросам.

Решение проблемы обеспечения жильем увольняемых с военной службы представляется возможным направить по следующему пути.

8.2.6.1. Во-первых, определить четкий график увольнения военнослужащих на предстоящие 4-5 лет, учитывая при этом личное желание военнослужащих.

8.2.6.2. Во-вторых, каждый из увольняемых должен определить для себя место проживания после увольнения. Растратное и несообразное праву свободного выбора человека централизованное жилищное строительство для увольняемых за счет Минобороны должно быть прекращено. Необходимо заранее сообщить всем органам местного самоуправления количество военнослужащих, которые собираются прибыть к ним на постоянное место жительства в ближайшие годы, чтобы они могли изучить состояние дел на рынке жилья и предоставить соответствующую информацию.

8.2.6.3. В-третьих, в течение всех лет, предшествующих увольнению, производить равномерный перевод денежных средств (исходя из средней стоимости квадратного метра благоустроенного жилья в стране) каждому из военнослужащих на его специальный счет в Сбербанке РФ с правом перевода этих средств из рублевого эквивалента в валютный. Тем военнослужащим, которые будут увольняться непосредственно сейчас (без предварительного периода), средства необходимо переводить в полном объеме на личный счет в те отделения Сбербанка, которые расположены в районе нового места жительства. Эти деньги можно включать в счет трансфертов регионам, но со строгой гарантией их целевого использования.

 

Российская экономика: стратегические приоритеты

17.04.2000 – 13:34 |

Глава книги «Стратегия для России»

1. Преодоление кризиса российской экономики не может произойти спонтанно. Страна нуждается в целенаправленной экономической политике, проводимой дееспособным государством. Это должно быть демократическое государство, ответственное перед своими гражданами. Восстановление дееспособности государства равнозначно восстановлению доверия к нему населения и предприятий. Первым и на сегодня главным условием стабильности экономики является политическая стабильность.

2. В 90-е гг. в стране были осуществлены масштабные экономические преобразования. Определился новый вектор развития и новые проблемы, которые невозможно решить, апеллируя к прошлому или абстрактным идеалам. Сегодня бессмысленно спорить, была ли прежняя хозяйственная система лучше или хуже нынешней, были ли шансы продлить существование первой или быстро построить нечто принципиально несхожее с прошлым и настоящим. Необходимо решительно и прагматично отвечать на вызовы той действительности, в которой живет страна, поддерживать реально существующие позитивные тенденции и находить конкретные пути противодействия тому, что неприемлемо.

3. Экономика России стала гораздо более открытой для международной торговли и международных потоков капитала. Это было серьезной проверкой на прочность. Даже после такого испытания, как финансовый кризис 1998 г. и фактически двукратная девальвация рубля, экономика страны не рухнула. Более того, появились признаки роста, обеспеченного преимущественно за счет внутренних источников, хотя немалое значение имело и повышение экспортных цен. При этом Россия еще не реализовала свой потенциал как страна, в которую можно и нужно инвестировать, она еще не успела доказать, что эти инвестиции окупятся.

4. Решение стоящих перед страной задач возможно только в условиях экономического роста, который на протяжении как минимум полутора-двух десятков лет должен носить устойчивый характер. Темпы роста российской экономики в этот период должны существенно превышать среднемировые. Учитывая возможности, связанные с возвращением в Россию вывезенных капиталов и расширением внешнеторговой деятельности, а также потенциальные масштабы внутреннего рынка и огромный ресурсный потенциал, у России есть все возможности для обеспечения ускоренного роста экономики.

5. 90-е гг. в России показали, что при слабости правопорядка и государственного аппарата, с одной стороны, и неопределенности политической ситуации — с другой, никакая концепция экономической политики не может быть последовательно осуществлена. Поэтому абсолютным приоритетом ныне стало преодоление кризиса власти. Устойчивая законная власть в России насущно необходима для экономического подъема.

6. Усиление роли государства никоим образом не предполагает возвращения к авторитаризму или плановому хозяйству. Государство призвано гарантировать права собственности, обеспечивать обороноспособность страны, безопасность граждан и экономически достижимые социальные гарантии, формировать рыночную инфраструктуру, проводить осмысленную промышленную и денежную политику, выступая надежным партнером частного сектора. В этих целях следует использовать, в частности, индикативное планирование. И главное — государство должно гарантировать социально-экономическую стабильность гражданам и предприятиям.

7. В здоровом демократическом обществе споры между либералами, консерваторами, социал-демократами и т.д. — это в практическом плане споры о том, какие именно налоговые ставки, размеры пенсий или оборонных расходов наиболее приемлемы. Сегодня в России главное — обеспечить способность государства, не поступаясь демократическими завоеваниями, бесперебойно собирать налоги, своевременно выплачивать пенсии, оплачивать оборонный заказ, проводить структурные и институциональные преобразования, выполнять иные функции и обязательства. В подобных обстоятельствах идеология не должна играть доминирующей роли в экономической политике.

8. Укрепление правопорядка зависит не только от деятельности правоохранительных органов. Прежде всего необходимо упорядочение и упрощение правовых норм, которые ныне во многом не адекватны реальным потребностям отечественной экономики. Сегодня зачастую невозможно хозяйствовать, не нарушая те или иные нормы. Непродуманное законотворчество в ряде случаев привело к стиранию грани между общественно полезным предпринимательством и криминальной активностью.

Вместе с тем правовая реформа должна проводиться параллельно с бескомпромиссным преследованием преступности, последовательной борьбой с коррупцией и попытками криминальных элементов проникать в государственные структуры.

9. Важнейшая задача — кардинальное повышение эффективности правительства, а затем и всего аппарата государства. Необходимые меры первого этапа:

  • рационализация и упрощение структуры правительства и его аппарата;
  • определение для каждого ведомства и структурного подразделения его главной функции («миссии»), четкое разграничение сфер компетенции ведомств и департаментов;
  • создание простой системы формализованной оценки работы каждого ведомства и департамента;
  • обеспечение гибкой и эффективной координации;
  • рационализация (упрощение и формализация) документооборота;
  • формирование гласной и ответственной кадровой политики по отношению как к профессиональным, так и политическим назначениям;
  • жесткая и решительная, в том числе демонстративная, борьба с коррупцией, начиная с ведущих эшелонов власти.

10. Необходима и кардинальная переориентация работы всех правоохранительных органов, в первую очередь органов внутренних дел, на защиту собственника, производителя, решительная, даже на первых порах жестокая, борьба с рэкетом, оргпреступностью, бандитизмом.

Преступность наряду с коррупцией и общей политической непредсказуемостью является одним из важнейших факторов, делающих Россию страной негостеприимной для инвестора — как российского, так и иностранного.

11. Та роль, которую призвано играть в экономической жизни государство, требует кардинального укрепления его аппарата и превращения государственной службы в привлекательную сферу деятельности для наиболее талантливых, инициативных и высокообразованных членов общества. Разумеется, привлекательность не должна быть связана с возможностью извлечения коррупционных доходов. Необходимо формирование нового служивого класса, которому государство гарантировало бы достойные условия жизни и повышенный уровень социальных гарантий.

Официально признаваемому привилегированному положению этого класса, состоящего из лиц, принимающих ответственные решения, должны соответствовать жесткие внутренние требования.

Высокому статусу лиц, принимающих решения от имени государства, пусть даже на локальном уровне, должна соответствовать персональная ответственность за последствия этих решений. Ни одно решение, принимаемое в системе исполнительной власти (в отличие от власти законодательной или судебной), не должно оформляться как коллегиальное.

Укрепление государства следует сочетать с разумным ограничением сфер его непосредственной ответственности, особенно в отношении федеральных властей, а повышение уровня оплаты труда и социальных гарантий чиновничества — с резким сокращением его численности за счет продуманной реструктуризации аппарата.

12. В качестве потенциальной опоры реформ следует выделить новый социальный слой, сформировавшийся в течение последнего десятилетия. Это люди, активная жизнедеятельность которых начиналась или развилась в условиях экономической и политической свободы. Они отличаются высокой социальной мобильностью. В силу этого именно они приходили в новые структуры в бизнесе. Именно они в значительной мере смогли воспользоваться возможностями развития, которые появились в годы реформ. Проблемой, однако, является их ориентация на краткосрочные цели (по принципу «схватить и убежать»), во многом задававшаяся политикой самого государства. Тем не менее этим людям уже есть что терять, и сегодня они могут отдать предпочтение долгосрочным интересам, согласиться играть по честным правилам, если государство окажется способно гарантировать соблюдение этих правил со своей стороны.

13. В 90-е гг. приоритетное внимание уделялось макроэкономическим агрегатам и их динамике. Однако определенный уровень инфляции и валютного курса, параметры дефицита бюджета и платежного баланса, задавая, безусловно, важные ограничения для экономической политики, не могут подменять ее конечных целей — в виде экономического роста и повышения благосостояния граждан. Сегодня необходимо смещение акцентов в экономической политике на экономический рост и на микроуровень — уровень предприятий и рынков.

14. Более активное и осознанное вмешательство государства в экономику на микроуровне неизбежно. Однако оно может привести к желаемым результатам только при соблюдении двух условий — признании незыблемости прав частной собственности и создании равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов на конкретных товарных и финансовых рынках (поскольку только конкуренция, угроза потери своего места на рынке являются движущей силой повышения эффективности производства). Предпосылкой этого является обеспечение государством стабильных и прозрачных «правил игры», распространяющихся на всех экономических агентов. Только на этой базе можно будет избежать дальнейшего роста коррупции и чиновных злоупотреблений, которые в российской истории традиционно были связаны с широким государственным вмешательством в экономику.

15. Стабильность и прозрачность «правил игры» предполагает действенные гарантии прав собственности, разумное снятие с реального сектора груза избыточных и неравномерно распределенных социальных обязательств, ясность взаимоотношений государства с естественными монополиями, упрощение налоговой системы и перераспределение реального налогового бремени, последовательную защиту внутреннего рынка при одновременном обеспечении интеграции России в мировой рынок.

16. Права собственности подрываются и размываются за счет просроченной задолженности, которая в принципе позволяет обанкротить едва ли не большинство предприятий. Широкое распространение неплатежей привело к тому, что государство утратило дееспособность по отношению к своим должникам: оно не может запустить эффективный механизм их санации. Выход лежит в полной и безусловной реструктуризации задолженности предприятий бюджету и социальным фондам на 5-7 лет. Одновременно с проведением реструктуризации необходимо уничтожить макроэкономические и институциональные предпосылки нарастания просроченной задолженности и запустить процедуры банкротства по отношению ко всем новым должникам. Это требует предварительно усовершенствовать действующие механизмы государственной политики по отношению к неплатежеспособным предприятиям.

Россия должна быть правовым государством, где право частной собственности неотъемлемо и угроза нерыночного передела собственности отсутствует. Необходим консенсус ведущих политических сил по вопросу о том, что пересмотра итогов приватизации не будет. Вместе с тем все экономические агенты должны сознавать, что государство в рамках стандартных рыночных и правовых процедур может забирать за долги те предприятия и то имущество, которыми частные собственники оказались не в состоянии или не желали эффективно распорядиться.

17. Слабое государство перекладывает на предприятия реального сектора значительную часть своих социальных функций — в виде содержания социальной инфраструктуры и избыточных занятых. Освобождение предприятий от издержек, не связанных с производственной деятельностью, необходимо для обеспечения конкурентоспособности отечественных производителей.

18. Формирование издержек в реальном секторе в огромной степени определяется взаимоотношениями предприятий с естественными монополиями. В конечном счете за ними стоят взаимоотношения естественных монополий с государством, которые остаются непроясненными и непродуманными. Пора, наконец, определиться, чем являются естественные монополии для государства прежде всего: важнейшими компонентами госсектора, пусть и с участием частных акционеров, или наиболее удобными объектами фиска. Не ответив на этот вопрос, невозможно строить последовательную политику ценового и иного регулирования. Вместе с тем при любом подходе требуется ввести контроль за формированием издержек естественных монополий и обязать их использовать по отношению к поставщикам открытые тендерные процедуры, установленные для закупок для государственных нужд.

19. В сфере налоговой политики целесообразно решительное упрощение налоговой системы за счет отказа от налогов, собираемость которых относительно низка, и некоторого повышения налогов, отличающихся высокой собираемостью. Это предполагает сокращение доли прямых налогов и повышение доли косвенных.

Предлагается упразднить налог на прибыль предприятий и установить единую ставку (10-15%) для подоходного налога с граждан, сохранив освобождение от него для лиц с наиболее низкими доходами (с тем чтобы доходы граждан после уплаты налога превышали прожиточный минимум). Вместе с тем целесообразно расширить применение налога на вмененный доход от предпринимательской деятельности и акцизов на товары, не являющиеся предметами первой необходимости, а также повысить роль налогообложения имущества, уточнив его базу. Необходимо также усилить и унифицировать налогообложение рентных доходов.

Упрощение налоговой системы существенно облегчит борьбу с уклонением от налогов и позволит вести ее по-настоящему жестко и эффективно. Первоочередной мерой должно стать закрытие все еще сохраняющихся многочисленных налоговых дыр.

20. Облегчение налогового бремени вполне достижимо, если существенно улучшить администрирование бюджета на всех уровнях. В настоящее время рациональное администрирование в нашей стране во многом подменяется мелочным контролем за выполнением произвольно принимаемых решений. Необходимо создание современной системы управления бюджетными расходами, неотъемлемыми компонентами которой должны стать обоснованные нормативы, индикаторы результативности и процедуры оптимизации бюджетных решений.

С этой системой должна органически сопрягаться система конкурсной закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, которая начала создаваться в последние годы и нуждается в укреплении и развитии.

21. У России есть все возможности для того, чтобы вписаться на достойных правах в глобальную экономику. В этих целях необходимо четко установить государственные приоритеты, выбрать отрасли, которые способны служить своего рода локомотивами ускоренного развития.

Выбор должен базироваться на трезвом понимании конкурентных преимуществ нашей страны в различных высокотехнологических областях. Они имеются прежде всего в ракетно-космической и авиационных отраслях, в ряде направлений ядерной энергетики, лазерных технологий, сверхвысокочастотной электроники, биотехнологий и генной инженерии и особенно в сфере производства программного продукта для ЭВМ, телекоммуникационных систем, мультимедийной техники и др. Одной из приоритетных задач является создание отечественной индустрии программного продукта, максимально интенсивное развитие отечественного бизнеса, связанного с использованием Интернета и других информационных сетей.

В силу своего положения в структуре российской экономики «локомотивами» являются также строительство автомобильных дорог, энергосберегающие технологии в широком смысле этого слова, типовое жилищное строительство и перерабатывающие отрасли АПК.

Необходима государственная стратегия по стимулированию создания мощных российских корпораций, способных эффективно действовать как на национальном рынке, так и на международной арене, прежде всего в рамках СНГ.

22. В сфере внешнеэкономических связей важно сохранить преимущества для отечественных производителей, возникшие в результате девальвации рубля. Соответствующая курсовая политика должна проводиться в течение 4-5 лет. Такая политика также могла бы способствовать снижению угрозы спекулятивных атак на рубль. Негативные последствия укрепления рубля в нынешних условиях очевидны — это потенциально возможный рост импорта в условиях снижения конкурентоспособности российских товаров и, как следствие, существенное замедление обозначившихся в последний год темпов роста производства, снижение доходов бюджета (как от внешней торговли, так и за счет налоговых изъятий). Для поддержки отечественных производителей оправданно также установление относительно высоких таможенных пошлин, которые должны, однако, постепенно и предсказуемо снижаться.

23. Вместе с тем целесообразно установить режим максимального благоприятствования для прямых иностранных инвестиций, включая возвращающиеся российские капиталы, во все секторы экономики. Патриотизм в экономической политике предполагает заботу о создании как можно большего числа рабочих мест для российских трудящихся, а не искусственную защиту наших наиболее состоятельных соотечественников от их зарубежных конкурентов.

Политика поощрения прямых инвестиций будет иметь еще одно важное и самостоятельное последствие: приходя в Россию, крупные зарубежные фирмы создают здесь очаги развитой экономической и производственной культуры, задают повышенные стандарты качества для смежников, постепенно распространяющиеся по всей экономике. Исторический опыт показывает, что наиболее ощутимые рывки вперед в культурном и экономическом развитии Россия совершала в периоды, когда она была открыта для остального мира. В прошлые века российскому государству служили немцы, французы, голландцы. Это означало не только и не столько приток капитала, сколько экономической, организационной и технологической культуры, знаний и навыков ответственного ведения хозяйства, чего в первую очередь не хватает современной России. Нужно заполнять вакуум предпринимательской культуры, образовавшийся в стране в прошедшие десятилетия в результате геноцида интеллигенции, начавшегося в 20-х гг.

Широкое привлечение иностранных инвесторов станет возможным в ближайшее время, только если удастся создать для них режим особого благоприятствования, особенно в части защиты от криминалитета и административного произвола. Давно назрела необходимость создания специальной программы привлечения иностранных инвестиций и, вероятно, специального постоянно действующего органа в структуре правительства по защите иностранных инвестиций.

24. Для России чрезвычайно важно заимствование некоторых «правил игры», которым следует большинство цивилизованных стран мира. Осознанная ориентация на создание открытой экономики означает следование правилам, которые накладывает членство в различных международных организациях. Участие в работе этих организаций — основа равноправного сотрудничества страны в рамках мировой экономической системы. Участие в международных организациях должно строиться так, чтобы способствовать расширению экспортных возможностей для российских товаров, стимулировать производство и инвестиции.

25. Мировой опыт экономического развития показывает, что наиболее успешно развиваются те страны, в которых создается что-то новое, появляются новые производства. Среди десятка крупнейших компаний мира более половины принадлежат тем новым секторам экономики, которых, по сути, не было еще три-четыре десятка лет назад. Это телекоммуникации, компьютерные технологии и т. п. Магистральный путь развития России — не эксплуатация ее природных ресурсов и существующих основных фондов, а инновации. Создание для этого соответствующих условий, устранение ряда барьеров для выхода нового бизнеса на рынки — на первом месте в повестке дня в новом тысячелетии.

26. Практическая реализация названных выше условий, обеспечивающих стабильность, прозрачность и понятность «правил игры», поможет в среднесрочной перспективе восстановить доверие к государству и власти и тем самым будет способствовать возращению в Россию вывезенного из страны национального капитала и аккумулированию инвестиций. На этой базе станет возможным достижение реального экономического роста в долгосрочной перспективе.

27. Решение обозначенных выше проблем, предсказуемая и последовательная экономическая политика будут способствовать и решению проблемы внешнего долга. Его объем в настоящее время практически сравнялся с объемом ВВП. В результате ежегодно в ближайшие 10 лет страна должна выплачивать от 15 до 20 млрд. долл. своим кредиторам. Ключевое значение имеет достижение договоренностей о долгосрочной реструктуризации долга. Добиться этого необходимо, не принося в жертву коренные внешнеполитические интересы страны.

28. В кардинальном реформировании нуждается банковская система страны, и прежде всего Центральный банк. В настоящее время он выполняет разнообразные функции, что порождает конфликт интересов. Задачи проведения монетарной политики государства далеко не в полной мере согласуются с задачами надзора за коммерческими банками и зачастую вступают в прямое противоречие с интересами, порождаемыми участием Центробанка в предпринимательской деятельности.

Самостоятельность Центробанка как эмиссионного центра должна быть сохранена, но при этом его следует освободить от всех иных функций, в том числе связанных с участием в предпринимательской деятельности, и финансировать его внутренние нужды за счет федерального бюджета на основе сметы, полностью зачисляя в бюджет доходы от эмиссии.

Контроль за кредитными учреждениями следует, видимо, передать специальной Федеральной комиссии, члены которой должны назначаться и освобождаться от должности в порядке, гарантирующем их независимость от Правительства и руководства Центробанка.

Следовало бы также создать государственно-общественную Федеральную ассоциацию по страхованию вкладов, членство в которой будет добровольным и обусловленным взносами. Вместе с тем потенциальным клиентам кредитных учреждений будут разъясняться преимущества обращения к членам ассоциации.

Выполнение расчетно-кассовой функции также должно быть отделено от ЦБ. Что же касается функции Центробанка как холдинга, владеющего рядом коммерческих банков, она должна быть упразднена либо на основе продуманной и экономически выгодной для государства приватизации, либо посредством передачи соответствующих функций Мингосимуществу.

29. В отношении коммерческих банков необходимо существенно повысить требования к минимальной сумме собственных средств. Формальное ограничение на долю акций банка, находящихся в собственности одного лица, легко обходится. Вместо него следует ввести подлинную прозрачность и принцип субсидиарной ответственности реальных владельцев кредитного учреждения. Сложившиеся формы интеграции банков с промышленными предприятиями и государственными структурами постоянно порождают конфликты интересов и неоправданные риски для вкладчиков. Необходимо разделить коммерческие и инвестиционные банки и резко усилить контроль за сделками с аффилированными лицами.

Необходимы энергичные усилия по реструктуризации банковской системы. Вместе с тем для восстановления доверия населения и предприятий к национальной кредитной системе и повышения ее устойчивости необходимо стимулировать приход в Россию крупнейших банков-нерезидентов.

Оздоровление кредитной системы, если оно будет происходить одновременно с оздоровлением государства, приведет к восстановлению доверия к организованным сбережениям, что является необходимым условием экономического роста. Этой цели может способствовать также государственная поддержка кредитных союзов и других институтов взаимного кредитования граждан и организаций.

30. В нынешних условиях вновь актуальной становится задача оживления финансовых рынков (как рынка государственных долговых обязательств, так и рынка корпоративных ценных бумаг), без которых вряд ли можно представить нормально работающую рыночную экономику. Более того, учитывая значительные объемы рублевых денежных средств, по сути замороженных на различных счетах, эти ресурсы можно было бы вовлечь в оборот, в том числе использовать их при необходимости как заемные средства для финансирования дефицита бюджета.

Возрождение финансовых рынков важно еще и потому, что они должны функционировать на постоянной основе, перераспределяя свободные ресурсы между секторами экономики. В период экономического подъема в случае потенциально возможного притока иностранной валюты (в результате прекращения вывоза капитала или притока иностранных инвестиций) перед денежными властями встанет задача стерилизации этого потока путем выпуска финансовых инструментов Центрального банка.

31. В сфере социальной политики главная проблема состоит в том, чтобы преодолеть хроническую несостоятельность государства, обусловленную огромным разрывом между его законодательно закрепленными социальными обязательствами и возможностями финансирования. Решение проблемы не может быть односторонним: кратное повышение социальных расходов невозможно, отказ от активной социальной политики недопустим.

Необходимо на деле сосредоточить имеющиеся бюджетные ресурсы на решении первоочередных социальных задач. Для этого следует резко усилить нормативное начало в бюджетном планировании и наложить мораторий на финансирование за счет государственных средств престижного строительства и других амбициозных проектов.

В то же время некоторые из накопившихся за десятилетия социальных обязательств государства неизбежно придется упразднить. Это должно, однако, сопровождаться, во-первых, введением предельно конкретных, пусть и ограниченных, социальных гарантий на ближайшую перспективу и, во-вторых, принятием программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий на долгосрочную перспективу. В краткосрочном плане приоритетами являются обеспечение прожиточного минимума для всех слоев населения, поощрение максимальной занятости, в том числе за счет упрощения трудового законодательства, и содействие населению в самостоятельных усилиях по повышению уровня жизни (освобождение от налогов мельчайшего бизнеса, дополнительная раздача садово-огородных участков и т. п.).

32. Учреждениям социально-культурного комплекса (здравоохранения, образования, науки, культуры), которые хронически недофинансируются государством, должны быть предоставлены широкие возможности привлечения дополнительных средств, в том числе за счет снятия неоправданных ограничений на их предпринимательскую деятельность и введения дополнительных налоговых льгот. В то же время необходимо упорядочить использование внебюджетных средств этих учреждений, обеспечив их максимальную прозрачность и эффективность. Необходимо обеспечить действенный контроль за качеством предоставляемых ими услуг.

В распределении бюджетных средств между учреждениями следует перейти от принципа равномерного финансирования сложившейся сети к принципу финансового обеспечения максимальной результативности, который даст преимущества эффективно работающим звеньям социально-культурного комплекса и, главное, потребителям услуг.

33. В решительном упорядочении нуждаются межбюджетные отношения. Назрел переход от формального бюджетного федерализма к реальному, при котором подлинная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований сочеталась бы с подлинной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения, в том числе совместного с Федерацией. Необходимо сознавать, что этого нельзя достичь без некоторого ограничения перераспределительной активности федеральных властей и соответствующего усиления акцента на самообеспечение большинства территорий в сочетании с расширением их налоговых прав.

Финансовая поддержка регионов со стороны федерального бюджета правомерна только при наличии четко сформулированных оснований и на основе сугубо объективных критериев.

Разумеется, переход регионов, а в дальнейшем и муниципальных образований к самостоятельному хозяйствованию должен происходить постепенно, в меру экономических и социальных возможностей, и сопровождаться продуманным политическим обеспечением.

Реальный бюджетный федерализм обеспечит предсказуемость в сфере бюджетной политики, создаст предпосылки для кардинального повышения заинтересованности органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся возможностей и сформирует основу для выработки долгосрочных стратегий эффективного развития регионов. Кроме того, он предотвратит эскалацию неосуществимых перераспределительных требований к Федерации, чреватую межрегиональным политическим противостоянием, а в конечном счете — сепаратизмом.

34. Рассматривая укрепление государства в качестве решающей предпосылки выхода из кризиса, следует вместе с тем своевременно и последовательно заботиться о создании ему необходимого партнера и противовеса в лице постепенно формирующегося в России гражданского общества. Слабость гражданского общества — одна из главных причин неуважения к закону, бесконтрольности хозяйственных структур и коррупции, разъедающей государственный аппарат.

С точки зрения экономической политики забота о развитии гражданского общества должна выразиться в бюджетной поддержке средств массовой информации, обеспечивающей их независимость и плюрализм, укреплении доходной базы органов местного самоуправления и предоставлении льгот негосударственным некоммерческим организациям при условии ужесточения требований к их хозяйственной деятельности.

Российская внешняя политика перед вызовами XXI века

17.04.2000 – 13:31 |

Глава книги «Стратегия для России»

Содержание

Мир вокруг России

Внутренние факторы, влияющие на внешнюю политику

Выводы и предложения

Мир вокруг России

1.1. В конце 90-х гг. Россия испытала серию чувствительных внешнеполитических поражений, нанесших урон позициям страны, осложнивших ее внешнеполитическое положение. Назовем лишь некоторые из них.

1.1.1. Произошло вопреки сопротивлению России расширение НАТО, и процесс расширения пока не остановлен. На борьбу вокруг расширения НАТО были потрачены огромные ресурсы. На два года расширение стало доминирующей темой европейской и особенно российской политики. России был нанесен дополнительный ущерб тем, что на иные вопросы внешней политики у Москвы просто не оставалось временных и дипломатических ресурсов. Возможности России влиять на политику блока через механизм, предусмотренный Основополагающим актом, оказался малоэффективным или недоиспользованным.

1.1.2. НАТО в рамках принятой доктрины «гуманитарной интервенции» вышла за пределы действия Североатлантического договора и совершила нападение на Югославию. Новая доктрина, весьма вероятно, станет дестабилизирующим фактором международных отношений (будет провоцировать интенсификацию гонки вооружений во многих регионах).

1.1.3. Несмотря на противодействие России, США пошли по пути односторонних действий и нанесли удар по Ираку.

1.1.4. Оказались заметно ослаблены такие международные инструменты по поддержанию мира, как СБ ООН и ОБСЕ, где Россия имеет полновесный голос.

1.1.5. На Россию оказывалось более жесткое, чем в предыдущие годы, финансово-экономическое давление. Несколько раз откладывалось выделение очередных траншей МВФ, неоднократно вводились дискриминационные «антидемпинговые» санкции.

1.1.6. Значительно понизился, особенно в 1999 г., международный престиж России и ухудшился ее имидж. Это было связано с кризисными явлениями в экономике страны, с признаками дальнейшего разложения государственной власти. В этой ситуации правящие круги, пресса западных стран предприняли усилия, чтобы максимально отгородиться от правящего в Москве режима. Была развязана кампания о всеобщей коррумпированности в России, подпитывавшаяся волной взаимных разоблачений из России.

1.1.7. На Россию начал оказываться беспрецедентный за последние 15 лет информационный и политический нажим по поводу антитеррористической войны в Чечне.

1.1.8. Начали раздаваться разговоры о возможности введения экономических санкций в связи с войной в Чечне, вводиться эмбарго и санкции в связи с якобы имевшими место поставками «ядерных и ракетных технологий» в Иран.

1.2. Вместе с тем говорить о катастрофическом ухудшении позиций России пока не приходится. Негативные тенденции по большей части все еще обратимы.

1.3. Более того, все еще можно утверждать, что внешние условия развития России остаются в целом благоприятными. России пока никто не может и не хочет угрожать внешней агрессией или явным военно-политическим давлением. У нее нет явных крупных союзников, но нет и врагов. С крупнейшими государствами поддерживаются нормальные отношения. России нет нужды изматывать себя милитаризацией. Но ситуация может измениться, особенно если Россия будет продолжать слабеть. Пока у нас еще есть время для передышки. Остается открытым «окно возможностей», позволяющее положить начало выходу на новую парадигму внутреннего развития, взаимодействия и интеграции с внешней средой, которая отвечала бы новым вызовам и возможностям. Это окно может закрыться через несколько лет. Выживание и развитие страны зависят от того, сможет ли ее политический класс ответить на вызовы и возможности нового мира, адекватно оценить этот новый мир, в котором предстоит жить России.

1.4. С распадом СССР и образованием новых независимых государств, исчезновением СЭВ и ОВД, совпавшими со стратегическими изменениями в мировой экономике, вышли на поверхность развивавшиеся до того во многом подспудно тектонические сдвиги. Произошло создание глобальной (и в растущей степени единой) посткапиталистической системы, развивающейся в основном по единым правилам. Спрятаться от этих подвижек никому не удается — всеобъемлющая глобализация стирает грань между внутренней и внешней политикой. Если не учитывается внешняя ситуация, то, какие бы ни предпринимались усилия по формированию национальной стратегии развития, они легко опрокидываются всемирными глобальными потоками и процессами в финансовой, производственной, социальной, экономической, политической и прочих сферах. В мире произошли кардинальные перемены, произошло качественное изменение результирующего вектора мирового развития — продолжает набирать силу процесс экономизации политики.

1.5. Технологическая и информационная революции начали быстро менять характер экономического развития. Для передовых или относительно передовых стран открылись новые возможности в целом устойчивого роста благосостояния.

Процессы глобализации экономической жизни не ведут к выравниванию уровней экономического развития. Образуются новые богатые и новые бедные страны. Но выявилась почти абсолютная закономерность: ни одна страна не способна добиться серьезного экономического роста и роста благосостояния населения без растущего вовлечения в мировую экономику, пусть первоначально и на относительно подчиненных ролях. Сначала Япония, потом Тайвань, Южная Корея, Сингапур и другие сходные страны за 10-20 лет проходили путь от массовой нищеты к достатку через производство на экспорт вначале дешевой одежды и обуви, а затем — передовой бытовой электроники и автомобилестроения. Китай идет по этому пути. Обратных примеров — развития через автаркию — нет. У России нет разумной альтернативы глобальному вовлечению в мировой процесс экономической интеграции. Неразумная есть — загнивание, однобокая ориентация на абсолютно и относительно узкий внутренний рынок. Другое дело — реалистичная и эгоистичная, но обязательно энергичная стратегия такого вовлечения.

1.6. Глобальные финансовые потоки оказываются сегодня во все большей степени вне контроля и даже мониторинга со стороны государств. В то же время внезапные и труднопрогнозируемые финансовые кризисы способны подрывать благосостояние и даже социальную и политическую стабильность целых регионов мира. Возможно, в ближайшие годы грядут еще более глубокие кризисы. Растущее влияние транснациональных корпораций, их объединений на положение в странах, регионах, в мире в целом становится все менее подконтрольным структурам управления отдельно взятых государств и международных организаций.

1.7. Стремительно растущие трансграничные информационные потоки все менее подвластны и подконтрольны государствам. Глобальная сеть Интернет становится основным каналом распространения информации, знаний, идей. Сознание людей все более выходит из-под влияния национальных политических и государственных институтов. Налицо почти повсеместное ослабление традиционных национальных политических партий. Одновременно в результате информационной революции мозг становится прямой производительной силой. Среди показателей развитости стран на первое место выходят уровень и качество образования населения, способность государств обеспечить его постоянное повышение.

1.8. Одновременно происходит определенное смещение влияния к неправительственным организациям, в том числе международным, которые уже по многим вопросам способны не только «уводить» власть у государства, но и навязывать ему свою волю.

1.9. Возрастает роль общественного мнения. Настроения уже и элитных кругов в значительной, даже решающей степени формируются СМИ. Внешняя политика оказывается под все большим общественным давлением. Влияние страны, общества, их информационные возможности по формированию внешней среды для развития в растущей степени определяют их привлекательность или непривлекательность для широкого международного общественного мнения.

1.10. Конфликты, равно как и союзнические отношения, все больше перемещаются из сферы межгосударственной в сферу отношений между транснациональными союзами корпораций, общественными силами. Борьба все чаще ведется не между странами, а вокруг выбора путей решения национальных и глобальных проблем. Страны и их экономические и политические субъекты могут одновременно сотрудничать в одних областях и жестко конкурировать в других. Традиционные союзы размываются, несмотря на все попытки их сохранения и укрепления. Но одновременно у лидерской группы нового мира — Западной Европы, США, Японии — общие интересы превалируют над разногласиями. Борьба и перераспределение влияния между ними происходят в целом в неантагонистической форме.

1.11. Создается не однополярный и не классический многополярный мир, а многоуровневая высокоподвижная международная и межгосударственная система, где проблемы, особенно экономические, выдвигаются на первый план, все больше требуют многосторонних решений, новых международных институтов. Выигрыш в этой системе определяется в первую очередь способностью быстро адаптироваться к ее требованиям и изменениям и интегрироваться в нее, обладанием передовыми интеллектуальными, информационными и коммуникационными возможностями. США и многие американские корпорации пока выигрывают в этой системе прежде всего благодаря именно этой способности к адаптации.

1.12. Несмотря на свое относительное и абсолютное ослабление, государство должно продолжать играть свою уникальную роль выразителя всех интересов жителей данной территории, страны, оно может играть роль катализатора экономического прогресса. Наднациональные институты отстают от потребности международного развития. В конечном итоге именно на относительно слабеющее государство ложится бремя приспособления к новому миру.

Это относится и к России. Но непростительная слабость Российского государства в 90-е гг. не являлась проявлением данного мирового процесса. Она — результат незавершенного строительства новой государственности, незрелости политического класса, отсутствия политической воли у высшего руководства.

1.13. Формирующаяся новая международная система, экономизация, информатизация и демократизация международных отношений создают беспрецедентные возможности для развития, но одновременно делают всю систему более уязвимой для терроризма, применения оружия массового поражения, возможно, информационного оружия. От новой открытости мира в значительной степени выиграли преступные структуры. Организованные преступные группировки, наркомафия стремительно глобализируются, втягивая в себя российскую преступность и втягиваясь в Россию.

1.14. Наряду с безусловными лидерами в новой системе — США, Японией, странами ЕС, некоторыми государствами Юго-Восточной Азии, Китаем, а также группой государств, находящихся в промежуточной зоне, — в мире формируются группы государств, практически не имеющих шансов успешно интегрироваться в нарождающуюся постиндустриальную систему, хотя бы даже в качестве подчиненных и периферийных — сырьевых или индустриальных ее элементов. Это значительная часть африканских стран, некоторые азиатские государства, часть государств бывшего СССР.

1.15. Эти «падающие» государства или территориальные образования станут важнейшим вызовом для новой системы, базой «идеологизированного», фундаменталистского терроризма, «безопасной гаванью» для международной оргпреступности, источником угрозы распространения оружия массового распространения (ОМУ) «для бедных» — химического и бактериологического оружия. Уже сейчас налицо прообразы таких государств или территориальных образований — Афганистан, Судан, Колумбия, Ирак, Чечня и т.д. Очень многие из этих государств находятся на границах России или в относительной близости от них. Поэтому Россия особо заинтересована в активной международной стратегии, направленной на предотвращение распространения ОМУ, а также в стабилизации ситуации в этих странах, в обеспечении их хотя бы минимального экономического роста. Особенно это касается государств, граничащих с Россией.

1.16. Вхождение ряда государств прежнего «третьего мира» и Китая в начале XXI в. в эпоху массовой автомобилизации, создание массового среднего класса, сопровождаемое ростом энергонасыщенности жилищно-коммунального сектора, ведут к резкому увеличению потребности в энергии. Новые технологии и введение в оборот новых источников углеводородного сырья скорее всего предотвратят масштабный энергетический кризис. Но определенное обострение энергетической ситуации остается весьма вероятным, тем более что ситуация в районе Персидского залива остается нестабильной. Внутренние социальные трения в государствах этого региона могут даже возрастать. Все это уже сейчас обостряет соперничество за энергоресурсы, в частности — Каспийского региона. Одновременно это обстоятельство дает определенные дополнительные политические и экономические возможности для богатой энергоресурсами России.

1.17. 90-е гг. XX века показали, что старые геополитические идеи не ушли в прошлое. Конечно, развитие в конце XХ века мировых телекоммуникационных систем, новых средств транспорта, информационных технологий, глобальных экономических и финансовых режимов во многом снизило значение геополитического фактора. Тем не менее в условиях продолжения существования национальных государств, несомненно, этот фактор продолжает играть свою роль, в том числе и в качестве параметра, определяющего их статус в мировой политике. Старые параметры мощи и влияния работают на отстающей периферии новой постиндустриальной цивилизации. Сохраняют они свое значение и в «центре» этой цивилизации — во многом из-за инерционности мышления и институтов, оставшихся от старой системы. Их весьма часто поддерживают полуискусственно. Прогрессирующее ослабление России создает соблазн использовать эту слабость с помощью традиционных методов экспансии и тем самым подпитывает геостратегическое мышление. Расширение НАТО было бы немыслимо, если бы Россия развивалась хоть сколько-нибудь динамично.

1.18. США сегодня претендуют и в обозримом будущем, вероятно, будут продолжать претендовать на роль безусловного единоличного лидера складывающейся системы. Но возможности навязывать свою волю и интересы другим странам и регионам будут скорее всего уменьшаться и у них. Глобализация экономических и финансовых потоков уменьшает возможность использовать экономическое превосходство. Ядерное превосходство уже практически выведено из оборота; растущее превосходство в области обычных вооружений будет все труднее превращать в политическое влияние в новых условиях, в том числе из-за уменьшения шансов на возникновение крупномасштабных конфликтов, начавшегося распространения ядерного оружия. Словом, фаталистские настроения, налет безысходности в отношении способности России найти свое место в сегодняшнем мире, где доминируют США, неосновательны.

Вместе с тем, планируя политику на перспективу — по крайней мере на ближайшие два десятилетия, — придется исходить из того, что нам вряд ли по силам существенно изменить нынешнюю структуру международных отношений, поколебать господство США. Пока они наращивают отрыв от других развитых государств, не говоря уже о России, прежде всего за счет точного прогнозирования и овладения новыми информационными технологиями, буквально переворачивающими прежние представления об эффективности и производительности труда. Наша цель — не переделывать мир (взявшись за неподъемные задачи, мы лишь глубже увязнем в собственном кризисе), а, как минимум, найти свое место в нем, как максимум, добиться для России достойной экономической и политической ниши.

1.18.1. Российско-американские отношения сегодня находятся на фазе спада. Вместе с тем острого кризиса, невыгодного обеим сторонам, и в первую очередь России, можно и нужно избежать.

Во внешнеполитическом истеблишменте США как среди республиканцев, так и среди демократов превалируют, несмотря на рост «усталости от России», сторонники «позитивного вовлечения» нашей страны в международные дела. Вместе с тем на фоне прошлых разочарований, осознания нынешней российской слабости можно ожидать ужесточения американского давления на Россию в том, что касается ее действий, которые явно противоречат внешнеполитическим интересам США.

Общее ужесточение политики — переход к политике «неосдерживания», «санитарного кордона» — возможно только в случае утверждения в России авторитарно-стагнационного коррумпированного режима с сильной националистической составляющей, т. е. продолжения (но уже без пользовавшегося хотя бы относительным уважением Б.Н. Ельцина) режима, который начал складываться к концу 1999 г., или его маловероятного левого варианта. При почти любом другом режиме, если он сможет начать наводить порядок и восстанавливать управляемость, подавлять коррупцию, преступность, сумеет обеспечить экономический рост, будет сохранять основные демократические свободы, — отношение США будет более жестким, чем при Ельцине, но не враждебным. Уменьшится желание вмешиваться в разработку и реализацию экономической политики. Вместе с тем «новой разрядки», готовности давать новые деньги ожидать пока не следует.

1.18.2. Налицо необходимость пересмотра концепции российско-американских отношений. Концепция «равноправного партнерства» была изначально нереалистична из-за огромной и неуклонно увеличивавшейся разницы в потенциале двух держав. Концепция «ведомого» неприемлема для россиян.

1.19. Европейский союз не может пока стать генератором серьезных внешнеполитических инициатив. Относительно скромные темпы роста западноевропейских стран, серьезность стоящих перед Союзом внутренних проблем вряд ли высвободят его внутреннюю мощь вовне в ближайшие годы.

Вместе с тем Союз является крупнейшим сосредоточием политической и экономической мощи вблизи российских границ. Его влияние на западной российской периферии будет только возрастать. На страны ЕС приходится более двух пятых российской внешней торговли. ЕС в принципе готов к активизации сближения с Россией, заинтересован в укреплении через сотрудничество с нашей страной своих конкурентных позиций в мировой политике. Обострение отношений в связи с войной в Чечне, видимо, не является его стратегической линией. Налицо реальная возможность (если Россия начнет выходить из кризиса) начать серьезный систематический диалог, направленный на долгосрочное стратегическое сближение с ЕС. Концептуальные основы такого сотрудничества заложены в «Общей стратегии Европейского союза в отношении России», принятой в июне 1999 г., и в ответном документе «Стратегия развития отношений РФ с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)», представленном правительством России осенью 1999 г.

1.20. Дальний Восток, Китай, Япония являются крупнейшим внешним источником потенциального роста и развития для России и одновременно фактором стратегической уязвимости, если Россия не сможет выработать адекватной стратегии развития Сибири, не использует открывающиеся возможности для дальнейшего сближения с Китаем, кардинального улучшения отношений с Японией.

1.21. Крупнейшей концептуальной и политической проблемой российской политики остаются отношения со странами бывшего СССР. В отношениях со странами СНГ, как правило, продолжаются дезинтеграционные процессы:

  • в большинстве случаев уменьшается объем экономических связей между Россией и этими странами;
  • практически во всех странах СНГ продолжается падение или стагнация ВНП, а там, где наблюдается рост, он достигается с очень низкого уровня. Интеграция сокращающихся экономических организмов физически невозможна или требует огромной политической воли и значительных ресурсов;
  • продолжается расхождение законодательных баз, стереотипов хозяйственного поведения;
  • нарастают различия в общественном и социальном устройстве;
  • происходит консолидация политических классов, заинтересованных в наращивании, а не сокращении — через интеграцию — своих суверенных прав на управление доставшимися им территориями;
  • нарастают различия в уровнях и даже векторах экономического развития;
  • по сути, единственным исключением из этой тенденции является сближение между Россией и Беларусью; перспективы этого сближения, имеющего жизненно важный характер для обеих стран, преимущественно зависят от политической воли Москвы, а также Минска.

При этом если внешний мир содействует закреплению «геополитического плюрализма» на территории бывшего СССР, то Россия за прошедшие годы не только не смогла создать эффективной всеобъемлющей стратегии в отношении СНГ и соответствующего инструментария, но и серьезно отстала в выработке адекватной двусторонней политики в отношении государств бывшего СССР. Политика в отношении этих государств свелась к политике «бюрократических галочек» — подписанию сотен заведомо бесперспективных соглашений. Время было упущено. Несмотря на это, возможности сближения в будущем существуют. Надо держать двери для такого сближения открытыми. Но эти возможности весьма ограничены до тех пор, пока Россия не продемонстрирует способность обеспечить устойчивый рост и развитие.

1.22. Наряду с процессами глобализации в экономической и информационной сферах, объективно уменьшающими полезность и применимость военной силы, существует и противоположная тенденция.

Относительно успешное применение военной силы против Ирака, Югославии, расширение НАТО, а затем выход его за границы действия Североатлантического договора (Югославия), начавшееся распространение ядерного оружия подтверждают значение военного потенциала в качестве действенного инструмента политики. В этой ситуации можно ожидать, по крайней мере в среднесрочной перспективе (5-10 лет), интенсификации гонки вооружений, поиска многими государствами и их группами новых путей обеспечения своей безопасности. В результате в целом будет возрастать нестабильность и непредсказуемость международной обстановки.

1.23. Малоизученная реальность нового мира — начавшееся распространение ядерного оружия. Великие державы решили его полуигнорировать. В результате к пяти существующим ядерным державам прибавились две — Индия и Пакистан. И это, видимо, только начало.

Учитывая факторы, которые с высокой степенью вероятности будут определять политику ведущих стран Азии: национализм, растущее нежелание следовать западной модели развития, динамичная внутрирегиональная конкуренция, «югославский синдром» (желание обезопасить себя от угрозы нападения или давления под предлогом права на «гуманитарную интервенцию»), стремление компенсировать неядерное превосходство Запада, стремление (для Китая) сохранить эффективность ядерного потенциала в ситуации вероятного выхода США из Договора по ПРО и другие, можно с достаточной степенью вероятности прогнозировать следующие тенденции:

  • развертывание в Азиатском регионе мини-гонки ядерных вооружений. При этом Китай, опасающийся последствий выхода США из Договора по ПРО, может в течение десятилетия качественно усилить свой ядерный потенциал;
  • развертывание гонки вооружений в области баллистических, а затем и крылатых ракет большой дальности, способных нести оружие массового поражения.

1.24. Эти тенденции могут начать существенно менять ситуацию к югу от границ России в направлении:

  • большей непредсказуемости и нестабильности;
  • большей вероятности возникновения конфликтов с применением ОМУ;
  • возможности втягивания в подобные конфликты России;
  • постепенного нарастания соответствующей угрозы в отношении самой России;
  • возрастания напряженности в военно-политической области между Китаем и США и возможности втягивания в эти отношения России;
  • потенциального сужения возможностей США и Запада в целом по применению военной силы в Азии; уменьшения политических возможностей США в целом;
  • снижения ощущения безопасности для Японии, потенциального усиления готовности Токио как больше полагаться на США, так и сближаться с Россией;
  • резкого увеличения динамичности международных отношений на Дальнем Востоке.

1.25. Проявилась тенденция к нарастанию международной изоляции России (некоторые ее внешние признаки были перечислены в п. 1.1.). Тенденция к изоляции объясняется, в частности, следующими обстоятельствами.

1.25.1. Августовский кризис 1998 г. привел к глубокому разочарованию внешнего мира в перспективах развития России; ослабло ожидание того, что страна в обозримой перспективе начнет выходить из кризиса и восстанавливать свои позиции, станет привлекательным экономическим партнером. Эти ожидания были одним из существенных российских внешнеполитических активов.

Наоборот, стали нарастать ожидания дальнейшего ослабления и даже дезинтеграции страны, к чему во внешнем мире начали подспудно готовиться.

1.25.2. На этом фоне правивший в нашей стране режим, каким он сложился в 1998-1999 гг., стал вызывать на Западе все большее неприятие и желание максимально отгородиться от него, уйти от ответственности за содействие его формированию. Этим во многом объясняется небывалая волна антироссийских публикаций в западной печати.

1.25.3. Тенденция к изоляции подпитывается и тем, что Россия все больше рассматривается на международной арене как одномерная держава, важная лишь в связи со своей военно-стратегической составляющей. Этому процессу необходимо противодействовать, с тем чтобы сохранять возможности влияния в будущем и не допускать отсечения России от участия в решении важнейших проблем, от которых зависит ее будущее развитие.

Между тем и сама Россия слишком часто продолжает действовать на мировой арене как одномерная держава. Вопросы традиционной безопасности по-прежнему занимают ведущее место в повестке дня нашей дипломатии.

1.25.4. Процесс расширения ЕС приближает к нам зону благосостояния и стабильности, но одновременно может создавать условия для определенной экономической изоляции, если не сопрягать его с помощью активной дипломатии с процессом сближения ЕС и России. Брюссель, по крайне мере на словах, Москву к этому призывает, но она реагирует на призывы весьма вяло. Нет и политики поддержки упреждающего проникновения на рынки соседних стран — будущих членов ЕС, с тем чтобы заранее создавать себе соответствующие плацдармы. Одновременно не просматривается политика по ограничению проникновения европейских компаний на российские рынки, где это проникновение невыгодно.

1.25.5. Желание отгородиться от ставшего политически обременительным режима в России, стремление подготовиться к развитию в стране вероятных кризисных явлений, реакция на войну в Чечне — все это выразилось в ряде малозаметных, но существенных мер Запада, которые потенциально могут привести к созданию ситуации «санитарного кордона» вокруг России. В ЕС заговорили о возможности пересмотра общей стратегической концепции Союза в отношении России, предусматривавшей активизацию политики в отношении нашей страны. Было заявлено о замораживании некоторых программ помощи, поставлен вопрос о возможном исключении России из Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Отсрочка предоставления в 1998-2000 гг. очередных кредитов МВФ также отражала эту тенденцию. Если до 1998 г. кредиты давали преимущественно по политическим соображениям — для поддержки режима и его политики, то затем режим вышел из доверия, а политика доказала свою несостоятельность. Видимо, происходит неафишируемое ужесточение визового режима в отношении российских граждан.

1.25.6. Чеченская проблема в отношениях с Западом имеет в том числе и самостоятельное значение. Многие на Западе не хотели бы усиления в результате подавления чеченского сепаратизма позиций России на всем Кавказе и в Каспийском нефтяном регионе. За влияние в этом регионе, имеющем, как считается, геостратегическое и геоэкономическое значение, идет соревнование между странами ЕС и США, но оба центра солидарно не хотели бы иметь сильного конкурента в лице России. Давление по поводу Чечни подкачивается, чтобы затем потребовать уступок от России в других областях — в Закавказье, на Балканах, в Центральной Азии.

Большое значение в формировании западной реакции играет необходимость реагировать на общественное мнение, воспринимающее почти все, что делает Москва, сквозь призму негативизма. На реакцию СМИ и западных обществ воздействуют и культурно-исторические различия. Таких войн, которые ведет Россия, нынешнее поколение на Западе уже не помнит.

Но главная причина давления на Россию по поводу Чечни в другом. Война была выбрана в качестве удобного повода и инструмента для того, чтобы отгородиться от сложившегося в России к 1999 г. режима, подготовиться к дальнейшим действиям по созданию нового «санитарного кордона» на случай, если Россия не сменит этот режим, будет продолжать загнивать и дезинтегрироваться и — неизбежно при таком сценарии — подвергаться авторитарно-националистическим метастазам.

Поэтому, если (или когда) на Западе увидят, что Россия освобождается от этого режима, начинает наводить у себя в доме порядок, бороться с коррупцией, реализовывать стратегию экономического роста, подходы в отношении Чечни скорее всего частично изменятся. Критика гуманитарного аспекта в конфликте останется, от России потребуют внешнеполитической цены за относительное «молчание», но острота критики уменьшится.

1.26. При всех тревожных признаках изоляции России целенаправленной линии внешнего мира на ее углубление не просматривается. Наоборот, большая часть правящих кругов стран развитого мира не хотят такой изоляции. Просто они готовятся на случай продолжения неблагоприятного развития России.

1.27. Уход в отставку Б.Н. Ельцина, появившаяся возможность смены режима, остановки процесса разложения государства, изменения модели развития, прихода новых людей, не связанных с прошлыми провалами, создают предпосылки для преодоления тенденции к изоляции.

1.28. Этому способствует и изменившийся тип ожиданий в отношении России. От нее ждут элементарного наведения порядка внутри страны, борьбы с коррупцией. От нее уже не будут жестко требовать следования рецептам «вашингтонского консенсуса» — наиболее жесткого варианта политики МВФ. Эта политика дискредитировала себя в значительной степени и в глазах западных лидеров. Манипулирование долгом будут использовать в первую очередь для политических или экономических целей (в случае явно неразумного курса), но настаивать на проведении прошлой политики не будут.

Внутренние факторы, влияющие на внешнюю политику

2.1. Одна из главных внутренних проблем России с точки зрения отношений с внешним миром — незавершенность процесса осознания места страны в мире и неадекватность представлений об этом мире.

2.2. Россияне смогли на удивление быстро приспособиться к трагедии распада СССР. Сохраняющаяся ностальгия по потере части СССР не сопровождается более стремлением к восстановлению бывшего государства, тем более насильственными способами. (Укрепление Союза с Белоруссией — особый случай.) Оказалась во многом решенной (и легче, чем это можно было предположить) проблема: может ли Россия пойти по югославскому, вернее, сербскому пути.

2.3. До в значительной степени провального, в первую очередь в силу внутриполитических обстоятельств, 1999 г. на протяжении двух лет в российской внешней политике и в отношении к ней политического класса происходили позитивные процессы. Уменьшилось идеологическое противостояние вокруг внешней политики, в определенной степени улучшилась ее координация. Спад в этой сфере, происшедший в 1999 г., вероятно, восстановим в случае, если новое руководство страны проявит лидерство, будет активно работать на достижение согласия.

2.4. Но главная проблема российского политического класса в связи с внешней политикой осталась неизменной. Не достигнуто понимания основной проблемы стратегического развития страны. Вместо того чтобы думать, как добиться экономического роста и невыпадения из мировой экономики, мы до сих пор спорим вокруг идеологии или теоретических моделей развития — либеральной или этатистской. Вместо того чтобы осознать, что Россия стратегически выпадает из складывающейся в мире модели постиндустриального развития, обеспечивающей, как правило, ее участникам, даже второстепенным, рост благосостояния, мы дискутируем относительно «величия» и престижа страны. Одновременно происходит «проседание» по всем современным параметрам этого величия, кроме территории, положения в СБ ООН, ядерного оружия, природных ресурсов и истории. При этом страны, не применяющие к себе термин «великий», уверенно развиваются и давно обошли Россию (Германия, Япония, Италия, Канада, Южная Корея).

В силу вышеперечисленных параметров Россия остается великой державой, но растущая слабость, экономическая стагнация, выпадение из постиндустриальной цивилизации грозит тем, что Россия теряет основания для претензий на величие, может оказаться великой державой прошлого, а не будущего.

2.5. Главное — политический класс страны не понимает или не хочет принимать очевидной истины. Россия не проиграла «холодной войны». Она вышла из нее сама и с честью. Но из-за ошибочной политики, расхлябанности, традиционной надежды на чудо, чуть ли не сознательного ослабления государства, бесконечного откладывания трудных решений мы проиграли «послехолодновойновый мир», вырвали поражение из рук победы.

2.6. Очень важно то, что проиграли мы не в противостоянии с внешним миром. В целом у нас была весьма благоприятная внешняя среда. Только в самые последние годы, когда слабость стала все более очевидной, а возможность возрождения стала казаться все менее вероятной, внешний мир стал ужесточать политику. Мы проиграли внутри, не сумев выстроить стратегию экономического роста, политического и духовного возрождения.

С точки зрения внешней политики ситуация кардинально отличается от той, которая существовала в первой половине 90-х гг. Тогда нужно было бороться за удержание многих позиций в надежде на скорый выход из кризиса. Этого выхода добиться не удалось.

2.7. Признавать поражение горько. Но безрассудно и безответственно не признавать реальности.

Если российский политический класс готов признать свое поражение, то тогда это потребует новой политики, всемерной концентрации на главной задаче — возрождении государства, экономики, благосостояния народа. Внешняя же политика должна быть полностью подчинена этой задаче — и философски, и концептуально, и оперативно.

2.8. Для того чтобы выработать адекватное внешнеполитическое сопровождение стратегии национального возрождения, политическому классу необходимо избавиться от некоторых иллюзий, реалистически представлять себе положение страны в мире.

2.9. Повторим, главная причина неуспехов страны — неспособность выйти из экономического кризиса, происходившего на протяжении почти всего предшествовавшего десятилетия, ослабление и разложение государства, особенно структур исполнительной власти.

2.10. Но за ослаблением позиций России в мире помимо внутренней российской слабости лежит ряд иных фундаментальных причин.

2.10.1. Сохраняется тенденция к относительному и абсолютному уменьшению доли России в мировой экономике. Некоторое экономическое оживление, связанное с девальвацией рубля и ростом цен на энергоносители, является неустойчивым, поскольку не подкреплено стратегией активного стимулирования роста, улучшением инвестиционного климата.

2.10.2. Заложенная динамика развития будет вести к тому, что отставание от мира развитых государств — а это теперь и многие государства Азии и Латинской Америки — будет сохраняться еще 10-15 лет даже при успешной экономической политике. При продолжении же нынешней экономической политики мы неизбежно будем откатываться в ряды наименее развитых государств. Уже сейчас по многим показателям мы начинаем отставать даже от группы среднеразвитых стран. По подсчетам, около половины нашего населения относится к беднейшему миллиарду обитателей Земли — вынуждены жить меньше чем на доллар в день. А по ВНП на душу населения мы откатились в беднейшую половину государств мира.

2.10.3. Россия в значительной степени выпадает из мировой постиндустриальной революции. Из-за общего кумулятивного отставания за предыдущий период, неспособности эффективно конвертировать значительные научные и интеллектуальные ресурсы, накопленные в военно-технологической сфере, страна, несмотря на все ее потенциальные возможности, может быть обречена лишь на догоняющее развитие. С точки зрения позиций в мировой экономике вопрос для России состоит в том, чтобы не оказаться экономически, а затем и политически отброшенной за рамки формирующейся постиндустриальной цивилизации, не выпасть — уже и формально — из группы ведущих держав.

2.10.4. Одно из главных изменений, происшедших со страной, — качественное усиление ее экономической зависимости от внешнего мира. Состояние экономического взаимодействия с внешним миром прямо воздействует или даже определяет положение по крайней мере трети населения страны, а косвенно (но весьма ощутимо) — всех россиян.

2.10.5. То обстоятельство, что Россия вошла в мир окончательно и бесповоротно, еще не в полной мере осознано российским политикообразующим классом.

2.10.6. На общей ситуации негативно сказывается кризис фундаментальной науки в России. Мы не только теряем многие заделы, но и все меньше понимаем тенденции мирового развития, интеллектуально провинциализируемся.

2.10.7. Россия продолжает убыстряющимися темпами выпадать из мировой тенденции к глобализации экономических процессов, из происходящей в мире информационной революции, меняющей структуру ВНП, трансформирующей образ жизни, делающей мозг человека прямой производительной силой.

Мы даже перестали понимать, что происходит: жалуемся на засилье в экспорте сырьевой составляющей в ущерб готовой промышленной продукции, не желая или уже не имея возможности замечать, что сегодня даже экспорт многих видов готовой продукции не является признаком развитости.

Мы успокаиваем себя тем, что у нас высокообразованное население, не желая признавать, что подавляющая часть его получила образование, применимое к экономике 60-80-х гг. По системе переподготовки взрослых, образованию молодежи мы все больше начинаем отставать от развитых и даже от передовых бывших развивающихся стран. Мы радуемся импортозамещению, остановившему экономический спад, избегая признания очевидного, а именно того, что импортозамещение в России не обеспечивает устойчивого роста, что его, особенно в новых отраслях, которые были бы ориентированы на экспорт, практически нет. А как отмечалось, ныне в большинстве развитых стран устойчивый экономический рост обеспечивается за счет экспорта в первую очередь готовой продукции, особенно продукции наукоемких отраслей. Отсутствие же дополнительных инвестиций как в новые производства, так и в человеческий капитал обрекает страну на прогрессирующее выпадение из мирового разделения труда, процессов глобализации, на отсечение от потенциальных источников роста.

2.10.8. Вышеописанные тенденции не связаны прямо с внешней политикой, но уже сейчас влияют на внешнеполитические возможности страны сильнее, чем участие или неучастие во внешнеполитических организациях, форумах, военная мощь, возможность отстаивать интересы дипломатическими методами. Эта тенденция подтачивает глубинные возможности страны влиять на мир: заинтересованность в ней и в учете ее интересов падает.

2.11. Можно констатировать, что Россия не сумела воспользоваться новой открытостью мировой политики и экономики. Концентрируясь на привычных вопросах безопасности и геостратегии, Москва не занималась систематически защитой экономических интересов, встраиванием России в новую мировую экономику. Получилось так, что престижное участие в «восьмерке», в группе по югославскому урегулированию, маневры вокруг Ирака, борьба против расширения НАТО и т.д. по большей части не сопровождались «политикой роста», стратегией по выгодной для страны и общества интеграции в мировую экономику.

2.12. Российская внешняя политика отстает от потребностей страны в новом мире, является излишне традиционалистской, не поспевает за новыми вызовами и, главное, не обеспечивает в должной мере использование открывающихся возможностей.

Во многом это результат общей неспособности руководства страны и политического класса в целом выработать и начать претворять в жизнь современную стратегию

экономического развития и интеграции с внешним миром.

Частично проблема является общей для всех государств, в том числе наиболее развитых: традиционные внешнеполитические бюрократии не справляются с новой повесткой дня, они консервативны, пытаются вести дела по-старому, тяготеют к дипломатии Вестфальской системы, а не постиндустриального общества.

Но есть и специфически российские слабости.

2.12.1. Стратегия экономического взаимодействия с внешним миром не просматривается и мало координируется; скорее, это набор слабо связанных шагов и действий.

2.12.2. У страны нет стратегии выгодной и систематической интеграции в мировое телекоммуникационное и информационное пространство.

2.12.3. Пока не просматривается скоординированная энергетическая стратегия.

2.12.4. Нет стратегии активного взаимодействия с внешним миром по вопросам борьбы с наркоманией, оргпреступностью, терроризмом. Отдельные усилия в этой сфере предпринимаются, прежде всего МВД и ФСБ, но они почти не координируются и не встроены в единую стратегию.

2.12.5. Россия пока не научилась извлекать политические выгоды из военно-технического сотрудничества (ВТС) с зарубежными странами, перейдя в торговле оружием на сугубо коммерческую основу. Полностью нарушен механизм координации участников ВТС. МИД пока не в состоянии обеспечить роль ведущего государственного органа в этом процессе. В области ВТС Россия уходит из многих стран, в которых она еще совсем недавно занимала прочные позиции.

2.12.6. Россия является, наверное, единственной крупной страной, не имеющей хоть сколько-нибудь эффективной системы информационного воздействия на внешний мир, защиты и улучшения облика страны, ее бизнеса. И это в условиях, когда позитивное представление о стране является растущим по важности элементом влияния, во многом определяющим потоки инвестиций.

2.13. Тревогу внушает не только непонимание значительной частью политического класса новых реальностей, но и его реакция на политику внешнего мира. Серия унижений привела к возникновению не только чувства обиды, но и ощущения «осажденной крепости», тотальной враждебности внешнего мира, особенно Запада.

В политических кругах за рубежом в свою очередь существуют русофобские настроения. Они есть на Западе, заметны в странах Центральной и Восточной Европы, несколько усилились в мусульманском мире под влиянием чеченского кризиса. Но эти настроения не являются превалирующими. Пока Россию «отжимают», но не изолируют и не загоняют в угол.

2.14. Наибольшая угроза изоляции и маргинализации России исходит изнутри. Изоляция будет нарастать, во-первых, если страна и новое руководство не смогут выработать стратегии экономического возрождения и, во-вторых, если руководство попытается провести мобилизацию на антизападной основе. Соблазн велик. Но такая мобилизация неизбежно вызовет еще более жесткую реакцию внешнего мира и уже целенаправленную политику по созданию «санитарного кордона» вокруг России и по отсечению ее от внешних источников роста.

2.15. Тенденцию к гибельной для России самоизоляции нельзя недооценивать. Она коренится не только в искушении мобилизовать страну на антизападной основе и имеет беспрецедентно сильные за последние 15 лет позиции в политических кругах. Частично она исходит от политических кругов крайне националистического и крайне левого традиционалистcкого толка.

Но во второй половине 1999 г. проявилось еще одно тревожное явление, делающее линию на самоизоляцию более вероятной. Разочаровавшись в Западе, стремясь уйти от ответственности за прошлые провалы, к антизападной риторике стали прибегать и некоторые бывшие «реформаторы». Разыгрывать ксенофобские настроения начали и олигархи, ассоциировавшиеся с так называемой семьей. Эта игра, видимо, связана с реакцией на отказ внешнего мира от поддержки режима, сложившегося в России к 1999 г., и людей, его олицетворявших. В этой ситуации появился соблазн с помощью частичной самоизоляции, поддержания «контролируемого» уровня напряженности с внешним миром превратить нашу страну в своего рода «заказник» для деятелей этого режима.

Кроме того, часть нового российского капитала, опасаясь конкуренции со стороны зарубежных инвесторов, не заинтересована в создании оптимального климата для иностранных капиталовложений. При этом действуют эти российские капиталисты зачастую через тех же крайне левых или ультранационалистов.

Можно надеяться, что этот «несвятой союз» можно будет нейтрализовать, особенно после окончания выборного сезона и в случае стабилизации ситуации в стране и проведения разумной политики постельцинским режимом. Тем более что, как показывают исследования, налицо незаинтересованность большинства населения и политической и экономической элиты в автаркии и изоляции. Не доверяя западным правительствам, большинство населения в то же время поддерживает и приемлет идеалы западного общества и ценности демократии и свободного рынка. Превалирует и понимание необходимости получения иностранных инвестиций, технологий, культурного и организационного опыта.

Выводы и предложения

4.1. Несмотря на относительную малоактивность проходящей ныне дискуссии по внешней политике, в ней достаточно отчетливо просматриваются четыре школы или концепции.

4.1.1. Первую концепцию, несколько усилившуюся после расширения НАТО и нападения на Югославию, можно было бы назвать концепцией реванша. Ее сторонники выступают за наращивание военной мощи, мобилизационную экономику, опору на собственные силы, поддержку государств, выступающих с антизападных позиций, — Ирана, Ирака, сближение с Китаем на антизападной основе, жесткую риторику, жесткое давление на государства СНГ с целью принуждения их к сближению с Россией, ориентацию на воссоединение с ними уже в обозримом будущем. По определению, это изоляционистская школа.

Полагаем, что ориентация на такую политику не только не реалистична с точки зрения возможностей России, но и приведет в случае попытки реализации к серии дальнейших поражений, созданию «санитарного кордона», самоизматыванию, а затем развалу страны.

4.1.2. К школе «реванша» парадоксально примыкают и «новые изоляционисты», сторонники частичной самоизоляции из числа бывших реформаторов и олигархов. Эти люди надеются на сохранение себя у власти и реабилитацию за прошлые ошибки путем приведения к власти «русского Пиночета» и на стратегию «контролируемой напряженности».

Такая линия потенциально чуть менее опасна, чем предыдущая, но почти столь же малореалистична.

Усиление авторитарных тенденций в управлении практически неизбежно. Но вряд ли какой-либо лидер рискнет проводить при этом политику, многократно дискредитировавшую себя, да и к тому же с помощью людей, ассоциируемых с этой политикой.

4.1.3. Третья школа, так называемая школа добровольного подчинения, имеет ныне крайне мало явных последователей. Тем не менее до сих пор сказываются последствия огромного политического и морального урона России, нанесенного ее адептами. Эта концепция вряд ли имеет какие-либо шансы на возрождение.

4.1.4. Четвертая, и самая распространенная — она же пока и официальная, — концепция многополярности предполагает активистскую внешнюю политику России по всем направлениям, нацеленную на поддержание геостратегических балансов, противодействие созданию однополярного мира, активное сближение с государствами СНГ.

В целом этот подход во многом соответствует интересам России, но у него есть и серьезные изъяны.

Во-первых, он не в полной мере отражает, как указывалось, новые реалии мира. В большей степени он основан на геостратегических идеях и практике XIX — большей части XX в., а не на геоэкономических императивах XXI в. (Хотя геостратегия, как отмечалось, полностью не утратила своего значения.)

Во-вторых, этот подход неэкономичен, растягивает очень скудные дипломатические и иные ресурсы, по сути дела, требует от России проведения политики глобальной державы, в то время как она является пока слабеющей региональной (евразийской) державой, сохраняющей одно глобальное измерение — ядерное. (Например, нужно ли было вовлекаться в конфликт вокруг Югославии с теми ресурсами, которые у нас были, затем спасать НАТО, а теперь стоять перед дилеммой, что делать, если НАТО снова начнет силовое давление? Что мы выиграли в среднесрочном плане от маневров вокруг Ирака?)

В-третьих, этот подход в известной мере лишает Россию свободы рук, почти автоматически втягивает ее в противостояние с США и отчасти с Западом в целом. Такой автоматизм в нынешней ситуации нам невыгоден.

России нужно жестко отстаивать свои интересы, бороться за них, но надо ли a priori бороться против кого-то или чего-то? Тем более что «однополярный» мир не состоится в силу объективных причин и в конечном счете трансформируется во что-то иное и без наших усилий. Многие страны не хотят чрезмерного влияния США. Но должна ли Россия брать на себя бремя борьбы за интересы этих многих, платя подчас изрядную цену?

В-четвертых, Россия пока — слабеющий «полюс». Нужна ли нам даже в концептуальном плане позиция такого слабеющего полюса?

В-пятых, концепция многополярного мира, особенно когда она выдвигается в российско-китайском диалоге, однозначно вовлекает Россию, пусть и на стороне дружественного Китая, в осложняющиеся китайско-американские отношения. И это при том, что у нас нет серьезных возможностей влиять на политику Пекина или Вашингтона.

4.2. Вот почему мы считаем необходимым выдвинуть относительно новую концепцию внешнеполитической стратегии страны. Ее можно было бы назвать концепцией «избирательной вовлеченности» или того же горчаковского «сосредоточивания».

4.3. В основе нового подхода к российской внешней политике должен лежать серьезный пересмотр политическим классом страны стратегических приоритетов государства. Главным и безусловным таким приоритетом должно стать возрождение государственной власти, достижение устойчивого и высокого экономического роста, а также курс на разумную интеграцию России в мировую экономику, поскольку без такой интеграции долгосрочный и устойчивый рост невозможен.

Естественно, проведение в жизнь таких приоритетов зависит в первую очередь от выбора новым руководством страны внутриполитического курса и экономической стратегии (о предложениях СВОП см. соответствующие главы книги), в то время как внешняя политика должна обеспечивать условия для их реализации.

4.3.1. Первым принципом такого пересмотра должно стать принятие курса на очень жесткое отстаивание только действительно жизненно важных интересов России. По остальным вопросам стоит занимать принципиальную, но не конфронтационную позицию.

4.3.2. Вторым принципом должен стать осознанный отказ политического класса и общества от погони за фантомом «сверхдержавы». При этом Россия пока остается — по ряду объективных параметров — великой державой. Но пора осознать, что с каждым годом по мере экономического ослабления страны «величие» уходит и становится все более виртуальным. Если Россия не сможет в самое ближайшее время сосредоточиться на восстановлении государства, экономики и благосостояния народа, то страна обречена на стагнацию и в конечном итоге — через ряд авторитарных реакций — на развал. Когда начнет восстанавливаться государство, когда придет экономический успех, тогда в полной мере восстановится и уходящее ныне «величие».

4.3.3. В этой ситуации третьим принципом российской политики должна стать линия на максимально возможное избежание конфронтации, особенно со странами и регионами, от которых зависит экономическое развитие России.

4.3.4. Четвертым принципом должна быть нацеленность в будущее — не защита прошлых, иногда безвозвратно потерянных, иногда ненужных, иногда слишком дорогостоящих позиций, а стремление приспособиться и завоевать позиции в мире будущего.

4.3.5. Пятое. Философией предлагаемого подхода должен стать поиск выгоды — прежде всего экономической — для страны, а не только отражение вызовов или угроз в области традиционной безопасности.

4.3.6. Шестое. Важнейшим принципом новой внешней политики должна стать всемерная внешнеполитическая поддержка интересов российского бизнеса за рубежом.

4.3.7. Седьмое. Внешняя политика должна служить задаче привлечения иностранных инвестиций в Россию. Без них страна не поднимется. Для этого необходимы прежде всего внутренние преобразования (о них — в соответствующей главе книги), а также поддержание нормальных отношений с группами стран — потенциальных инвестиционных доноров.

4.3.8. В качестве восьмого принципа внешней политики рискнем предложить отказ от жесткой риторики. За последние годы неизменно вслед за жесткой риторикой Москвы следовало ее отступление. Нашим угрозам больше не верят, но они раздражают, мешают тем, кто хотел бы партнерских отношений с Россией. Если нужно противодействовать, то противодействовать надо жестко и делами. На словах же нужно быть максимально конструктивными.

4.3.9. Наконец, необходимо возвращать российской внешней политике системный и научный характер. Необходимо, чтобы сами дипломаты, все основные участники внешнеполитического процесса знали, в чем состоит российская политика, какова стратегия в отношении регионов, мира в целом, важнейшие проблемы. Рискнем предположить, что за последние 10 лет нет и не было цельной прописанной внешнеполитической доктрины, нет ясности и в отношении относительно «простых», региональных направлений политики.

4.4. Концепция «избирательной вовлеченности», или «сосредоточивания», не предполагает внешнеполитического ухода. Полный уход затруднил бы возвращение даже после возрождения. К тому же дипломатическое присутствие в ряде регионов, например на Ближнем Востоке, дает дополнительные козыри в торге за ресурсы.

4.5. Предлагаемая модель — это не внешняя политика Германии или Японии после войны. Такая политика, даже если бы Москва захотела ее проводить, вряд ли была бы эффективной. Более всего предлагаемая модель напоминает внешнюю политику КНР последних 20-25 лет, когда Китай постепенно освободился от коммунистического глобального мессианства, вышел из конфронтации сначала с США, а потом и с СССР и занялся внутренним строительством. При этом узкий круг принципиальных внешнеполитических позиций Пекин отстаивает крайне жестко.

4.6. Реалистический взгляд на положение России — в лучшем случае нам понадобится не меньше 20 лет, чтобы достигнуть уровня среднеразвитой страны, — требует инвентаризации, переосмысления и модернизации внешнеполитических ресурсов и инструментов.

4.6.1. Повторим, главным таким ресурсом является эффективная внутренняя политика и политика экономического роста.

4.6.2. Необходимо, наконец, выстроить жесткий механизм координации внешней политики, например, через проведение всех основных внешнеполитических решений и директив через Совет безопасности, которому необходимо придать конституционно закрепленные полномочия.

Оперативной координацией затем может заниматься МИД (в соответствии с решениями СБ, оформленными указами президента).

4.6.3. Целесообразно как можно скорее интенсифицировать военную реформу, с тем чтобы иметь достаточные силы для локальных операций и использовать средства на оборону более эффективно. (См. главу книги, посвященную военной реформе.)

4.6.4. Особое внимание следует уделить ядерному оружию. В силу необходимости экономить на силах общего назначения, учитывая новые вызовы безопасности, и, самое главное, в силу политических причин Россия будет заинтересована в обозримом будущем в сохранении политической и военно-политической опоры на ядерное оружие. Потребуется его ограниченная модернизация, с тем чтобы было очевидно, что страна останется на обозримую перспективу — 40-50 лет — крупной ядерной державой. Вот почему при ратификации Договора об СНВ-2, в ходе возможных переговоров по модификации Договора по ПРО необходимо выторговать себе право сохранить, в частности, часть имеющихся МБР с РГЧ и/или развернуть их новое поколение. Возможно, необходима и ограниченная модернизация тактического ядерного оружия. Это, естественно, не должно отменять усилий по совместному сокращению чрезмерных ядерных потенциалов России и США; необходимо наращивать сотрудничество в поиске концепции нового места ядерного оружия в международных отношениях, в сфере замедления и предотвращения его дальнейшего распространения, координации ядерных доктрин.

4.6.5. Для сохранения внешнеполитического влияния, обеспечения доступа к ресурсам Россия заинтересована в максимальном укреплении роли ООН и СБ ООН, а также ОБСЕ. Особо важным представляется сохранение места и активизация роли России в «восьмерке». С точки зрения доступа к информации, приспособления к условиям нового мира важно сближение с ВТО, ОЭСР, АСЕАН, с другими региональными форумами. Особые усилия должны быть направлены на политическое и экономическое сближение России с Европейским союзом.

Консультации с НАТО стоит продолжать, чтобы разрыв отношений не оказывал негативного влияния на отношения со странами — членами альянса, не замедлял сближения с ЕС, не вел к ненужной самоизоляции России, а также для получения информации о намерениях блока. Вместе с тем полномасштабное сотрудничество стоит развивать постепенно и с постоянной оглядкой на проблему дальнейшего расширения НАТО.

Участие в старых и новых международных организациях, в первую очередь по проблемам, в решении которых особенно заинтересована Россия (экономика, финансы, борьба с преступностью, коррупцией, наркоманией и т.д.), должно осуществляться в условиях дефицита ресурсов даже за счет экономии на двусторонних связях.

4.7. В дополнение к стратегии внутреннего экономического роста необходимо разработать и начать претворять в жизнь комплексную стратегию интеграции России в мировое хозяйство.

Эта стратегия могла бы включать в себя в числе прочих следующие элементы.

4.7.1. Определение на основе анализа тенденций мирового рынка и реальных возможностей России ее места в мировом хозяйстве, выделение отраслей, перспективных для развития экспортного потенциала.

4.7.2. Создание всеми возможными в данной конкретной ситуации средствами экономической политики условий для развития таких отраслей.

4.7.3. Одновременно разработку программ постепенного свертывания тех отраслей, которые оказываются неспособными конкурировать с импортной продукцией.

4.7.4. Выборочное осуществление в рамках такого курса таможенной защиты национальной экономики: защищаются отрасли, которые имеют хорошие перспективы, но еще не набрали силу, либо (на короткий промежуток времени) отрасли, быстрый крах которых резко обострил бы социальную ситуацию.

4.7.5. Защиту в определенных случаях тех отраслей, которые переживают интенсивную модернизацию (также на короткий промежуток времени).

4.7.6. В других случаях конкуренция со стороны импорта должна служить стимулом для модернизации.

4.7.7. Продолжение политики поддержания такого курса рубля, который стимулировал бы экспортеров и рост национального производства, прямые иностранные инвестиции.

4.7.8. «Зеленую улицу» для импорта товаров, необходимых для развития важных отраслей производства.

4.7.9. Разработку специальной программы привлечения иностранных инвестиций, которая помимо мер общеполитического и экономического характера предусматривала бы создание специально принятых во всем развивающемся мире привилегий для иностранных инвестиций, а также комплекс мер по их защите, в том числе силовой; создание специального органа (министерство, госкомитет) под началом одного из руководителей правительства, который занимался бы привлечением и защитой прав инвесторов. В противном случае в страну с репутацией России инвесторы не пойдут в массовом масштабе еще очень долго, даже при позитивных внутриполитических изменениях.

4.7.10. Разработку государственной программы адаптации образования, в том числе переподготовки взрослых, к потребностям нового мирового рынка, особенно в области компьютерных технологий. Под компьютерное образование, особенно молодежи, стоило бы привлечь новые займы. Это одна из немногих сфер, ради развития которой такие займы имеет смысл брать.

4.7.11. В целом же — отказ от политики привлечения денег государством, особенно от МВФ (речь не идет о реструктуризации накопленных долгов). Эти деньги, как показывает практика, используются наименее эффективно. Мировой опыт практически однозначно свидетельствует: чем больше государство берет кредитов, «помощи», тем меньше рост. Китай «помощи» не брал.

4.8. Требует корректировки и политика в отношении ряда стран и регионов мира.

4.8.1 Назрела, видимо, необходимость существенной корректировки политики в отношении стран бывшего СССР. Все мы испытываем глубокое сожаление по поводу распада нашей бывшей родины. Но это сожаление не должно вести к невыгодному курсу: либо к псевдоинтеграции за российский счет, либо к бумажной, «галочной», бюрократической интеграции. Мы поддерживаем основные выводы доклада СВОП «Возродится ли Союз?» и подчеркиваем, что вектором российской политики в отношении стран бывшего СССР должен стать упор на двусторонние отношения при жестком отстаивании национальных экономических интересов. Многосторонняя дипломатия в СНГ должна дополнять, а не заменять двустороннюю дипломатию. Учитывая сохраняющуюся тенденцию к понижению уровня интеграции в СНГ, стоило бы, возможно, временно понизить и уровень встреч, перевести их на рабочий, министерский ранг, проводя встречи на высшем уровне только тогда, когда в этом есть назревшая необходимость. Одной из приоритетных задач внешней политики продолжает оставаться защита прав русскоязычного населения и русского языка в странах бывшего СССР.

Целесообразно начать менять и концептуальный подход к интеграции. Она должна строиться не сверху, а снизу — на основе поддержки интеграции рынков отдельных товаров, услуг, создания транснациональных финансово-промышленных групп (отечественных ТНК с участием предприятий стран бывшего СССР), обмена долгов на собственность. Именно политическая поддержка сотрудничества и интеграции на этом уровне должна стать главной составляющей политики госорганов.

Перспективным является также продолжение и наращивание сотрудничества в таких очевидных областях, как транспорт, энергетика, связь, таможенное дело, борьба с преступностью, торговлей наркотиками и т.д. Россия должна перейти к деловой реалистической политике в отношении соседей, основанной на подлинном равенстве и справедливости. Мы должны демонстрировать соседним государствам полное уважение и дружелюбие, содействовать им в стабилизации, разрешении кризисов, но не за счет России. Долги должны взиматься, антироссийским действиям должна даваться соответствующая оценка. Вместе с тем мы должны, видимо, исходить из понимания того, что в обозримом будущем, до полномасштабного выхода из экономического кризиса, Россия не сможет играть роль полноценного лидера региона, не тратя излишних ресурсов. Невозможна и полноценная интеграция, пока Россия не превратится в экономический локомотив региона.

Не требует особой коррекции политика в отношении стран Балтии, которая начала складываться в последние годы: курс на добрососедское сотрудничество при одновременном упоре на защиту прав национальных и языковых меньшинств; максимальное вовлечение международного сообщества и общественного мнения в эту защиту. Эта политика оказалась во многом, хотя и не во всем, эффективной. Россия должна поддерживать скорейшее расширение ЕС на страны региона и начать интенсивный диалог и переговоры с ними и с Брюсселем, с тем чтобы сделать это расширение максимально взаимовыгодным, ограничить его потенциальные негативные последствия. Быстрейшее расширение ЕС может снять вопрос о расширении НАТО, которое неизбежно во многом повернет вспять и осложнит в целом позитивно развивающиеся отношения (не говоря уже об иных осложнениях общеевропейского характера).

4.8.2. Продемонстрированная в 1999 г. готовность стран ЕС и самого Союза активизировать сближение с Россией облегчает стратегический выбор России, может сократить тот период стратегической неопределенности, о котором шла речь в «Стратегии-3». В новой ситуации, если мы и европейцы сможем ее закрепить, стоит, видимо, думать о том, чтобы сделать сближение с ЕС стратегическим направлением российской внешней и экономической политики.

В этой связи целесообразны налаживание систематического многоуровневого диалога с ЕС в экономических областях, в сфере внешней политики, политики безопасности и обороны, специальные усилия по сближению в сфере стандартов, финансовой отчетности. Возможно даже создание специального ведомства, которое занималось бы координацией и активизацией сближения с ЕС. Стоит даже, возможно, рассмотреть вопрос о постановке долгосрочной цели — на два-три десятилетия — вхождения России в ЕС.

Достаточно очевидно, что сближение с ЕС не отменяет необходимости интенсификации диалога и сотрудничества с отдельными европейскими государствами, и прежде всего с ФРГ, Францией, Великобританией, Италией и др., а также с перспективными членами Союза — Польшей, Чехией, Венгрией, Эстонией, Литвой и др., для того чтобы использовать расширение ЕС к взаимной выгоде, предотвратить возникновение новых барьеров.

4.8.3. Накопленные потенциалы сотрудничества и одновременно недоверия в отношениях с США делает американскую политику России весьма непростой. Видимо, на какой-то период потребуется определенное взаимное дистанцирование при сохранении российско-американского диалога по важнейшим стратегическим вопросам.

В проведении политики на ближайшую перспективу следует исходить из сугубо прагматичных соображений: для возрождения российской экономики не допускать необратимого ухудшения состояния политических отношений, сохранить позитивный потенциал взаимодействия. Необходимо по возможности сосредоточиться на абсолютно взаимовыгодных направлениях — сотрудничестве по снижению уровней ракетно-ядерного противостояния и укреплению режима нераспространения, борьбе с коррупцией, наркоманией и терроризмом, защите окружающей среды. Речь идет о гораздо более скромной, чем прежде, но в то же время более прагматичной повестке дня, нацеленной на предотвращение конфронтации, сохранение элементов сотрудничества для его расширения по мере выхода России из кризиса.

Стоит подумать о путях избежания нового витка конфронтации в случае выхода США из Договора по ПРО, но и не облегчая специально им этот выход.

4.8.4. По-прежнему весьма перспективным и взаимовыгодным является развитие и углубление дружеских отношений с Китаем, в том числе и углубленное изучение многих аспектов китайского опыта.

4.8.5. Крайне важным на перспективу является сближение с Японией, пока в основном политическое. У двух стран есть общие растущие интересы, а по мере выхода России из кризиса и обретения ею уверенности в себе будут создаваться условия для решения пока разделяющих две страны проблем.

4.8.6. Безусловно, полезной является и активизация отношений с другими ведущими азиатскими странами, прежде всего Индией, другими странами Южной и Юго-Восточной Азии. Вместе с тем, учитывая весьма динамичную и чреватую конфликтами ситуацию в регионе, России стоило бы сосредоточиться в первую очередь на продвижении в нем своих экономических интересов. Этот регион имеет значительный потенциал увеличения поставок вооружений и военной техники. В нем есть рынки и для иной российской продукции. Пожалуй, Азия, за исключением отдельных регионов, является классическим местом, где должна применяться идея экономизации российской политики за счет отказа от ненадежных и дорогостоящих геостратегических маневров.

4.9. Особый упор должен быть сделан на экономическую составляющую внешней политики. На первый план в диалоге с партнерами необходимо продвигать, в частности, следующие вопросы.

4.9.1. Обеспечение режима наибольшего благоприятствования для российского экспорта товаров и услуг, устранение протекционистских барьеров, содействие закреплению российских экспортеров на зарубежных рынках.

4.9.2. Формирование стабильного механизма приема иностранных инвестиций и их защиты внутри России всей мощью Российского государства.

4.9.3. Привлечение зарубежных инвестиций в те отрасли экономики России, от которых зависят первоочередные задачи структурной перестройки промышленности, развития сельского хозяйства и инфраструктуры страны.

4.9.4. Устранение или существенное сокращение ограничений по экспорту в Россию высокотехнологического оборудования, «ноу-хау», оставшихся в системе экспортного контроля от старой системы КОКОМ.

4.9.5. Проведение гибкой протекционистской политики в целях выборочной защиты от иностранной конкуренции отечественных производителей товаров и услуг.

4.9.6. Одновременно активизация переговоров о перспективном вступлении России в ВТО в обозримом (4-6 лет) будущем.

4.9.7. Поощрение процесса транснационализации российского капитала как важного элемента вхождения России в мировое экономическое сообщество, в том числе в форме политической поддержки и защиты инвестиций в зарубежных странах, оказания содействия российским финансово-промышленным группам и отдельным предпринимателям в создании предприятий или открытии ими собственного дела за рубежом.

4.9.8. Укрепление государственного контроля за экспортом из России стратегического сырья и перспективных технологий, утечкой «умов» и реализацией прав интеллектуальной собственности в сферах, затрагивающих интересы национальной безопасности страны и международные проблемы борьбы с распространением ОМУ и средств их доставки. Целесообразно закрепить координирующую роль в этой работе за Советом безопасности и его секретарем.

4.9.9. Постепенный отказ от тех видов экономических отношений, которые строятся преимущественно на основе правительственной помощи и кредитов международных финансовых организаций, поскольку они часто обусловливаются политическими требованиями, которые ущемляют суверенитет России, ограничивают внешнеполитическую и внешнеэкономическую активность нашей страны в отдельных регионах.

4.10. Интенсификация сотрудничества с внешним миром в области образования. Не сотни, а десятки тысяч россиян должны получить возможность хотя бы временного (год-два) обучения в иностранных университетах. Образование за рубежом все большего числа людей необходимо не из-за недостатков системы российского образования. Нам нужны кадры, легко вписывающиеся в культуру зарубежного мира, с тем чтобы облегчать стране вхождение в новую постиндустриальную цивилизацию.

4.11. Налаживание систематического и эффективного сотрудничества с другими странами и международными организациями по борьбе с коррупцией и незаконным оборотом денег.

4.12. Выстраивание системы взаимодействия в борьбе с незаконным оборотом наркосодержащих средств и наркоманией. Постановка вопроса о создании специальной международной организации, которая занималась бы этими проблемами.

4.13. Но, повторим, решение всех, в том числе внешнеполитических, проблем лежит внутри России. Вопрос состоит в том, сможет ли новое руководство страны, политический класс наконец «сосредоточиться» и начать проводить политику укрепления государства, создания условий для инвестирования, стимулирования экономического роста. Первые годы XXI в. дают последний шанс для нынешних поколений россиян начать строить нормальную жизнь. Если этот шанс не будет использован, то под вопрос будет поставлено и существование страны.

Россия после выборов: внутриполитические императивы

17.04.2000 – 13:26 |

Глава книги «Стратегия для России»

Содержание

Россия после выборов: внутриполитические императивы

Россия после выборов: внутриполитические императивы (продолжение)

Россия после выборов: внутриполитические императивы (продолжение)

Россия после выборов: внутриполитические императивы

1.1. Выборы в Государственную Думу 19 декабря 1999 г. и отставка президента Б.Н.Ельцина 31 декабря 1999 г. символизируют собой вступление страны в завершающую стадию политической трансформации, которая включает в себя:

  • формальное избрание главы государства, обладающего всей полнотой конституционных полномочий Президента РФ;
  • завершение уже начавшейся реорганизации «партии власти» в широком смысле слова как относительно формализованного механизма прямой и обратной связи Центра федеральной власти с другими центрами разных уровней и с различными группами общества;
  • обновление политической элиты, влияющей на принятие стратегических решений, а также всего политического класса, определяющего «правила игры» и общий стиль политического режима;
  • возможно более или менее радикальную смену структурных основ политического режима и общественного строя.

1.2. Если первые три изменения естественны и в том или ином объеме неизбежны при любом избрании нового главы государства, то возможное четвертое отнюдь не является, как принято говорить, «штатным» и связано с особенностями ситуации, в которой находится в настоящее время Россия. При этом характер смены режима, если она произойдет, во многом будет определяться не только уже объявленными или прогнозируемыми намерениями главных действующих лиц, не только виртуальными «императивами» политики, экономики или общественного сознания, но и тем, каким конкретно образом, при участии каких политических сил и лиц произойдут первые три изменения.

2.1. В 1991-1996 гг. в России сложился и пока что существует политический режим, который можно условно назвать «незрелой демократией» или, если угодно, «недодемократией». Некоторые авторы, применительно к российской повседневности, называют его «режимом ГАИ» — чем-то средним между правовым порядком и режимом произвола. Это — переходный от позднего, «застойного» тоталитаризма строй, в основу которого положена идея предоставления или возвращения гражданам основных личных и политических прав и свобод и создания таких институтов, которые позволяли бы это делать. Однако от развитой демократии такой строй отличается как отсутствием целого ряда важнейших для последней институтов, так и наличием многого «лишнего» для нее, того, что считается «реликтовым» или «злокачественным».

Новые демократические институты начинают возникать или возрождаться после долгого перерыва еще в недрах советской системы, на рубеже 80 — 90-х гг. «Демократия» сводится в этот период прежде всего к свободе слова, обеспеченной свободой прессы, к идее свободных плюралистических выборов и начиная с 1988 г. — свободе совести. Такой «демократии» оказывается достаточно, чтобы расшатать основы одряхлевшего тоталитарного режима. Дальнейшее ее развитие, однако, оказывается сложным и противоречивым. Оно происходит в форме подчинения еще сохраняющихся советских институтов новой «демократической» логике, что приводит иногда к их параличу или болезненным конфликтам.

В 1991-1993 гг. в реальной борьбе распределяются полномочия законодательной и исполнительной властей, спроектированных и созданных во многом независимо друг от друга еще в советский период. В 1992-1993 гг. происходит реальная (хотя и весьма уродливая) федерализация страны на основе советского псевдофедеративного территориального деления. Наконец, с принятием Конституции 1993 г. происходит или намечается создание ряда принципиально новых институтов, изначально несовместимых с основными принципами тоталитарной системы.

2.2. В итоге российский режим образца 1991 г. к середине 90-х гг. допускает и даже предполагает возникновение ряда новых для современной России структур и явлений. Не все из них, кстати, характерны для типичных «незрелых демократий» (например, развитая сеть свободных СМИ или реальная веротерпимость), представляя собой определенное продвижение в сторону классической «развитой демократии». Это:

  • выборы на альтернативной основе с возможностью самовыдвижения (ценность которых снижается практикой манипуляции поведением избирателей, давления на кандидатов, иногда недостоверностью результатов голосования и, во всяком случае, массовым неверием избирателей в честность подсчета голосов);
  • декларированное разделение и специализация властей (не доведено до конца и не осуществляется в цивилизованной форме системы «сдержек и противовесов»);
  • территориальная децентрализация управления (нередко граничит с феодализацией страны, поскольку не уравновешивается развитием местного самоуправления и на практике в ряде случаев регулируется не Конституцией и федеральными законами, а двусторонними договорами и соглашениями и является результатом явной или закулисной борьбы, сделок, взаимного попустительства и т.д.);
  • свободные «плюралистические» СМИ (при том что наиболее влиятельные из них значительно откровеннее и активнее отстаивают интересы владельцев, чем это практикуется в развитых демократиях, время от времени принимают участие в «информационных войнах» и превратили в рутину публикацию «заказных» материалов);
  • свобода выезда за границу и возвращения в страну;
  • не только формально гарантированная законом, но и существующая на практике веротерпимость;
  • свободные ассоциации граждан (при том что некоммерческие неправительственные организации, преследующие универсальные цели, все еще относительно малочисленны и слабы по сравнению с организациями, защищающими частные интересы специфических групп);
  • участие страны в демократических международных организациях, таких, как Совет Европы, что предполагает добровольное принятие на себя серьезных обязательств в области обеспечения прав человека;
  • а также такие элементы «либеральной» экономики, как:
  • свободное ценообразование, при всей его ограниченности играющее в сегодняшней российской экономике несравненно большую роль, чем в советской;
  • при всех ограничениях и пороках — свобода предпринимательства;
  • частная собственность, образующаяся в результате приватизации (не всеобъемлющая — отсутствует частная собственность на землю, к тому же юридически не вполне удовлетворительно обоснованная, защищаемая и регулируемая);
  • негосударственная составляющая банковской системы (со всеми ее известными противоречиями и недостатками);
  • внутренняя конвертируемость валюты и др.

2.3. Наряду с новыми или возрождающимися институтами в России сохраняется и значительное число подвергшихся лишь косметическому реформированию или реформированных по особой, иногда случайной, логике, не соответствующей общему смыслу преобразований 90-х гг. Итогом в ряде случаев стало не столько реформирование и оптимизация деятельности этих «реликтовых» институтов, сколько их дезорганизация и ослабление. В их числе значительная часть государственного управления вообще и отчасти — институты, ключевые с точки зрения обеспечения правопорядка, безопасности государства, его способности адаптироваться к новым реалиям и отвечать на вызовы будущего:

  • вооруженные силы;
  • пенитенциарная система;
  • органы внутренних дел;
  • спецслужбы;
  • прокуратура;
  • система образования;
  • судебная система;
  • наука и др.

За фасадом многих формально реформированных — иногда неоднократно — учреждений и ветвей власти скрывается советская, едва ли еще не сталинская административная практика, причем в ее «упадочных» проявлениях, поскольку ослаб или вовсе исчез контроль за деятельностью чиновников, ранее в значительной степени осуществлявшийся через партийные органы. Круговая порука открыто вышла на первый план. Ведомственные интересы нередко затмевают государственные или даже не позволяют сколь-либо внятно сформулировать последние, принятие любых стратегических решений крайне затруднено. На ведомственной разобщенности паразитируют бесчисленные координирующие органы, нередко дублирующие друг друга. Чиновничий аппарат невероятно раздувается, а его эффективность падает.

Очевидно, что в ряде случаев у партии власти не было не только воли или ясного понимания целей, но и элементарных ресурсов, начиная с финансовых и политических, для реформирования перечисленных и многих других институтов. Однако так или иначе сегодня все они — та составляющая нынешнего режима, которая по-прежнему не позволяет говорить о его гарантированном сохранении в нынешнем виде и тем более о безальтернативной эволюции в направлении развитой демократии. Институтов и практики «незрелой демократии» было достаточно не только для того, чтобы покончить с тоталитаризмом, но и для того, чтобы сохранить ряд свобод при демократическом воодушевлении политической и экономической элиты, совпавшем с «розовым» периодом в отношениях с Западом. Их, однако, самих по себе недостаточно для того, чтобы демократия уверенно могла себя защищать в менее благоприятных условиях.

2.4. Кроме институтов, характерных для «незрелой» (а отчасти даже и «развитой») демократии, а также «недореформированных» структур, природу нынешнего режима определяет то, что одни условно называют переходными институтами, а другие — «злокачественными новообразованиями», которые в ряде случаев заполняют возникшие «институциональные вакансии».

Такие структуры характерны (хотя и очень в разной степени!) для обществ, переходящих в политике от авторитаризма или тоталитаризма к демократии, а в экономике — от жесткого государственного регулирования к рынку. Их образование связано главным, хотя и не исключительным, образом с размытостью представлений о границе между «рыночным» и «государственным». В результате «бюрократический рынок», т. е. рынок взаимных услуг и обязательств внутри государственного аппарата, хорошо известный еще по последним десятилетиям советского строя, органически срастается с рынком настоящим. Создается единый рынок во многом коррупционных услуг. При этом не исключено, что коррупция в нижних и средних звеньях государственного аппарата, на которую фактически закрывают глаза, используется в качестве одного из замаскированных реальных механизмов управления.

Опыт многих стран показывает, что институты такого рода демонстрируют чрезвычайную жизнеспособность в меняющихся условиях. Они обладают достаточной гибкостью и достаточными ресурсами, чтобы существовать в «серой зоне» соприкосновения правового государства и мира неформальных отношений, где закон молчит. Государство, оказавшееся в плену у таких институтов или даже просто допустившее их чрезмерное развитие, вынуждено впоследствии прилагать огромные усилия и идти на большие затраты и жертвы, чтобы освободиться от их разлагающего влияния. Положительный результат при этом никогда не гарантирован.

К институтам, формирующимся в этой рыночно-бюрократической среде, помимо чисто криминальных образований относятся:

  • «олигархи» (термин совершенно условный), т. е. отдельные деятели или экономические группы, отчасти связанные с естественными монополиями — в той мере, в какой они срастаются с государством на собственных условиях, а не на условиях последнего (контрольные пакеты акций, принадлежащих государству, государственное управление и т.д.). Олигархи образуют лобби не извне, а внутри государственного аппарата, фактически начинают руководить им. Государство же превращается в совокупность враждующих группировок, а вектор государственной политики, по крайней мере в экономической области, во многом определяется существующими в данный момент отношениями между ними. Так, в результате развития внутриполитической ситуации в России в 1999 г. сложилось впечатление, что сравнительно малочисленная группа олигархов фактически захватила контроль над ведущими институтами государственной власти;
  • «кланы» (также вполне условный термин) в политике. Высокая степень разложения государственного аппарата при слабости возникающих политических партий и институтов гражданского общества приводит к тому, что принцип «своей команды» («мафии» в отечественном — не очень строгом — смысле слова, или, как в последнее время чаще говорят, — «семьи»), возникший еще в советские времена, в 90-е гг. стал преобладающим.

Кланы образуются обычно сложным путем. Родственный и земляческий принципы сочетаются при их формировании и пополнении с отбором по критериям совместного обучения, прошлой работы, профессиональной общности или совместного проведения досуга. Появление олигархов и образование кланов приводит к тому, что не приверженность закону и его букве, а верность главе клана или олигархической группировке (так называемый клиентелизм) становится не просто распространенным, как прежде, а едва ли не доминирующим явлением.

В период избирательных кампаний кланы могут превращаться в «группы захвата власти». Они стремятся заручиться поддержкой олигархов и нередко заключают с ними долгосрочные союзы. Целесообразность и эффективность политической и административной деятельности приносятся в жертву семейственности, безответственности и беспринципности, характерных для внутриклановых отношений, а также конфликтов и сделок между кланами.

Олигархи и кланы несут ответственность за то, что в российской политике основным средством публичной борьбы стали не обсуждение реальных проблем и программ, а «информационные войны» с преимущественным использованием подлинных или фальсифицированных компрометирующих материалов. И действительно серьезная проблема здесь не в содержании «компромата» и не в вопросе о принципиальной допустимости его использования, а в том, что предметом общественной дискуссии во время выборов практически перестало быть что бы то ни было, кроме него.

«Приватизированные» структуры и функции государственной власти. Государство в лице высших органов власти, действующее в рыночно-бюрократической среде и отчасти парализованное соперничеством олигархов и борьбой кланов, не в состоянии предотвратить спорадическое или постоянное использование своих учреждений в частных интересах. Эти цели могут быть как чисто экономическими, так и связанными с конфликтами внутри бюрократии за статус, влияние и т.д., а также с политической борьбой. Многократно отмечены случаи использования ради достижения частных целей контрольных органов, в особенности налоговых, а также органов прокуратуры, внутренних дел и др., не говоря уже о судах. Сегодня репутация этих последних такова, что известны примеры создания подпольных «черных судов», использующих действующее российское законодательство и полностью копирующих нормы судопроизводства, но при этом не замеченных в коррупции.

2.5. Главная особенность существующего режима, которая не только мешает ему развиваться в направлении развитой демократии, но и не позволяет достичь стабилизации в нынешнем виде, — отсутствие консолидированной власти. Причина этого отнюдь не только в недостатках или противоречиях законотворчества (хотя они и очевидны) или в неспособности ветвей власти, министерств и ведомств проводить согласованную государственную политику. Она, скорее, в том, что борьба олигархов между собой (посредством своих лобби в органах государственной власти), а также противостояние кланов парализуют власть. Власть лишается, таким образом, возможности быть собственно государственной властью, т. е. арбитром в конфликте экономических интересов, а также проводником оптимизированной и перспективной политики, в первую очередь экономической и социальной. И никакие попытки «консолидировать» власть, «согласовывая» позиции разных ее ветвей, не смогут решить эту главную проблему, с которой связана ее рыхлость.

2.6. От развитой демократии нынешний российский режим отличает не только присутствие перечисленных «лишних» элементов, но и некие «провалы» — «институциональные вакансии». Наиболее существенные из них возникают и сохраняются на границе государства и общества и связаны в первую очередь с пока что очевидной неспособностью последнего к последовательной политической самоорганизации для защиты собственных интересов.

Среди огромного числа общественных организаций доминируют не те, что создаются вполне добровольно ради достижения конкретных результатов, имеющих универсальное значение для общества в целом и данной группы в частности. Более важную роль играют другие — те, в которые люди не могут не прийти в силу не зависящих от них особенностей их биографии, в той или иной мере противопоставляющей их обществу. Общества инвалидов, ветеранов, солдатских матерей и т. п. действуют в России активнее и по-своему эффективнее, чем предпринимательские организации, профсоюзы и другие ассоциации, призванные не только самым элементарным образом защищать интересы своих членов от государства, но и участвовать в формировании общественного строя и политического режима. Специфическая же природа их взаимоотношений с обществом и государством провоцирует заметную криминализацию некоторых из них.

На протяжении десятилетий в России не может сформироваться эффективная партийная система. По-настоящему организованной массовой партией по-прежнему остается «реликтовая» (в указанном выше смысле) коммунистическая. Самой крупной из «новых» — ЛДПР, не особенно скрывающая своей ориентации на маргиналов. Остальные (кроме, быть может, «Яблока») представляют собой причудливые сочетания клубов и фрагментов государственной бюрократии, отражающие истории их былых «романов» с властью. «Отечеству» еще необходимо доказать свою жизнеспособность и устойчивость в качестве политической партии. Большинство даже крупнейших партий, имеющих существенное влияние в Думе, остаются партиями-однодневками, лишенными внятной программы, ориентированной на понятные и принятые обществом идеалы и ценности. Новые же партии искусственно конструируются с помощью политических технологий и возникают из небытия. В итоге водораздел между партиями пролегает не через сферу политической ориентации и программ, а через прагматическое, если не клиентельное, отношение к власти — ее поддержку или оппозицию к ней. Все десять лет режиму «незрелой демократии» приходилось расплачиваться за слабость партийной системы более или менее эффективной блокадой реформ в парламенте.

Очевидна слабость в России местного самоуправления. Там, однако, где его элементы существуют, они нередко подвержены криминализации — едва ли в меньшей степени, чем общественные объединения.

В целом механизм прямой и обратной связи между государством и тем, что в развитых демократиях называется гражданским обществом, отличается общей неразвитостью и неэффективностью. Именно это звено общественной организации наиболее активно замещается различными «злокачественными новообразованиями». И именно оно в наименьшей степени поддается реформированию или санации.

3.1. За прошедшее десятилетие правящая элита смогла существенно изменить характеристики режима, проделавшего заметную эволюцию. В политике — от тоталитаризма (сравнительно «либерального» во внутренней политике и изоляционистского — во внешней) до «незрелой демократии» с неконсолидированной властью. В экономике — от бюрократически управляемого, автаркического народного хозяйства, разъедаемого и корректируемого «бюрократическим рынком», к олигархическо-бюрократическому капитализму, открытому всем ветрам мировой конъюнктуры.

При этом не удалось решить три главные задачи, декларированные этим режимом, без чего плавный переход от одного президентства к другому без смены режима оказывается негарантированным:

  • добиться динамичного развития экономики, рационально использовав как природные ресурсы, так и внешние заимствования, обеспечив надежные социальные гарантии для населения и гарантии защиты частной собственности, а также ясные и честные правила игры для предпринимателей. В результате к 2000 г. нынешний российский режим не сумел сделать того, чего добились режимы в ряде стран Восточной Европы, — убедить не только решающее большинство элиты, но и «молчаливое большинство» общества по крайней мере не отвергать с порога основные принципы рыночной экономики, провозглашенные в 1991 г.;
  • защитить позиции страны в мире, как минимум, не допустив ее изоляции, в идеале же — обеспечивая последовательную интеграцию России в международные экономические и политические структуры. Международная поддержка могла бы помочь более уверенно отстаивать внутри страны ценности политической демократии и свободной экономики. Это так, поскольку, несмотря на югославский и чеченский кризисы, открытость страны остается для значительной части россиян значимой ценностью, а западные экономические и социальные стандарты — привлекательными;
  • убедить общество в том, что демократия в наибольшей степени отвечает интересам всех и каждого, и обеспечить такую общественную поддержку демократических преобразований, чтобы добиться их практической необратимости в России.

Рассмотрим эти три проблемы подробнее.

3.2. Развитие экономики

За фасадом действительных и мнимых либеральных экономических реформ 90-х гг., плохо обеспеченных в финансово-организационном отношении, в стране сложилась хозяйственная система, которая лишает страну перспективы развития в современном понимании. Политической элите она не гарантирует свободу маневра, необходимую для поддержания политической стабильности и хотя бы сохранения достигнутого уровня демократических преобразований.

Решение важнейших, но все же промежуточных, по сути — технических задач макроэкономической стабилизации не должно было подменять достижение действительных целей перспективной социально ориентированной экономической политики — в виде роста производства и повышения благосостояния граждан. Весьма либеральное допущение конкуренции между рынками, свободного перелива капитала между ними не уравновешивалось регулированием конкретных рынков. В результате принципиальное в теории, но слабое и рыхлое на практике государство, отказываясь от регулирования рынков, тем не менее постоянно уступало давлению различных политических сил, олигархов, кланов и прочих лоббистов, соглашаясь на индивидуальные льготы предприятиям, индивидуальные налоговые и бюджетные изъятия.

Все это в итоге помешало созданию механизмов эффективной конкуренции в российской экономике. Между тем только они приводят экономику в движение, являются ее мотором. Реальной экономической основой сложившейся системы стал экспорт сырья, в первую очередь энергоносителей, ради импорта готовой продукции, несмотря на то что такой импорт подавлял отечественное производство. Долги в социальной сфере покрывались с помощью внешних займов или внутреннего заимствования, а также дополнительного выкачивания всех мыслимых невосполнимых ресурсов, что довело в итоге страну до грани банкротства. В конечном счете не столько срывы в работе существующей системы, сколько ее структурные, коренные особенности привели к августовскому кризису 1998 г.

После кризиса в течение 1999 г. экономика пришла в состояние относительного равновесия, хотя оно чрезвычайно неустойчиво и во многом связано с конъюнктурой на мировых рынках энергоносителей и некоторых видов сырья. В настоящее время наметившийся было рост производства уже исчерпывает свои ресурсы, и возобновления сколько-нибудь существенного роста в рамках нынешней экономической модели не предвидится. Если же ухудшится и внешнеэкономическая ситуация (падение цен на нефть, никель и т.д.), то под непосредственной угрозой могут оказаться и текущий платежный баланс, и бюджет, который сейчас в значительной степени обеспечивается за счет экспорта сырьевых товаров. При этом бюджетная сфера уже сегодня во многом дезорганизована из-за расходов на войну в Чечне. Возможность «обвала» бюджета наряду с перспективой суверенного дефолта — дамоклов меч, нависший над любыми экономическими и социальными инициативами будущего президентства.

3.3. Позиции страны в мире

К началу нынешнего «междуцарствия» осложнились отношения России со странами Запада, что позволяет говорить о самом серьезном, начиная с периода перестройки, кризисе в отношениях с внешним миром. Непоследовательная внешняя и инерционная внутренняя политика, проводившаяся на протяжении большей части прошедшего десятилетия, способствовала тому, что страна оказалась одновременно и безнадежным должником Запада, и его оппонентом в том, что касается создания не устраивающей Россию новой системы безопасности в Европе и мире. Югославский кризис 1999 г. послужил детонатором исподволь готовившегося взрыва. Возникла ситуация, когда Россия без ущерба национальному достоинству более не могла и не хотела мириться с диктатом Запада, все более демонстративно игнорировавшего интересы России, а также ее предполагаемых союзников. Запад же более не пожелал или не смог — в силу различных внутри- и внешнеполитических причин — закрывать глаза на двусмысленность российской позиции и на вызывающие проявления слабости и пороки российской политической и экономической системы.

Изменившееся в принципе отношение к российскому режиму — тот фон, на котором на Западе по-новому, более жестко, чем когда бы то ни было в течение последнего десятилетия, ставились в последний год в принципе не новые вопросы: о ситуации в Чечне, о коррупции в высших эшелонах российской власти, наконец, о непомерных российских долгах. Несмотря на смягчение позиции западных лидеров после отставки Б.Н.Ельцина, едва ли следует ожидать, что основные проблемы, существующие в отношениях России с Брюсселем, Страсбургом и Вашингтоном, будут разрешены до президентских выборов в марте 2000 г. или даже до выборов в ноябре 2000 г. в США.

Однако российские выборы и предстоящее формирование структур и обновление — если оно произойдет — кадрового состава окружения нового президента и будущего правительства — удобный и, возможно, уникальный момент для расчета с противоречивым прошлым. И речь идет не столько о расчете в буквальном и банальном смысле, т. е. о списании части задолженности России Западу и о ее реструктуризации, сколько о том, чтобы не брать с собой в ХХI век хотя бы некоторые из наиболее щекотливых для страны внешнеполитических проблем. Задача, следовательно, в том, чтобы ко времени официальной смены главы государства в России у новой партии власти существовала позиция, адекватная сложившемуся положению и оставляющая дверь открытой для диалога по всем перечисленным вопросам.

3.4. Общественная поддержка демократических преобразований

Политической элите образца 1991 г. за 10 лет не удалось не только создать систему институтов, гарантирующих сохранение провозглашенных прав и свобод, но и убедительно доказать обществу, что «демократия» в принципе тождественна «порядку». По данным опросов ВЦИОМ, начиная, по крайней мере, с 1992 г. (когда подобные опросы стали проводиться) до начала 2000 г. включительно доля тех, кто предпочитал «порядок, даже если для его достижения придется пойти на некоторые нарушения демократических принципов и ограничения личных свобод граждан», составляла 70-80%. Удельный же вес тех, кто делал выбор в пользу демократии, даже если это «предоставляет определенную свободу разрушительным и криминальным элементам», не превышал 6-14%. В ноябре 1999 г. 60% поддержали бы, 20% — не поддержали и только 8% противились бы тому, «чтобы Вооруженные Силы, МВД и ФСБ взяли в свои руки наведение твердого порядка в стране».

Признавая в принципе необходимость сохранения демократических свобод, основная масса российского населения всегда воспринимала проблему наведения «порядка» как приоритетную. Характерно, что если в течение почти десятилетия под «порядком», как свидетельствуют данные других опросов, понимали в основном правопорядок, то в последнее время быстрее всего растет доля тех, кто считает, что это еще и «социальная защита малоимущих слоев населения». Так или иначе, сегодня, как и в начале реформ, нет особых оснований рассчитывать на автоматическую массовую поддержку демократических институтов. С другой стороны, как опыт предшествующего десятилетия в России, так и политическая история вообще свидетельствуют о том, что характер политического режима определяется не столько пассивной ориентацией большинства населения, сколько позицией элит и особенно ориентацией и мобилизационными способностями активного населения крупнейших центров, не говоря о столице.

4.1. Помимо вопросов для будущего президента и президентства, от неотложного ответа на которые во многом будет зависеть характер режима и общественного строя по крайней мере на ближайшие годы, существуют еще проблемы, решение которых предполагает выработку стратегий долговременного развития, цель которых — обеспечить выживание России в мире XXI века, а также ее стабильное демократическое развитие. Это две взаимосвязанные задачи.

4.2. Сегодня существует своего рода «отложенный спрос» на принятие стратегических решений, призванных обеспечить сохранение суверенитета и целостности России, гарантии ее безопасности, завоевание авторитета во внешней политике, оздоровление экономики и придание ей конкурентоспособности, а также сохранение и развитие демократических институтов. За всеми частными проблемами и более или менее острыми кризисами 90-х гг. как тенденция прослеживается накапливающееся отставание России от развитых стран и ее потенциальная маргинализация в мире, устроенном на новый лад, при неопределенности политической перспективы самой страны. Новому президенту и всей политической элите придется не только думать о том, как расплатиться по огромным краткосрочным экономическим и политическим обязательствам, накопившимся в минувшее десятилетие, но и решать проблему оптимизации политики — экономической, внешней и внутренней. Выработка стратегии потребует ответа не только на вопрос: что делать?, но и, главным образом, как делать?, т. е. какими силами и средствами, на основе каких мобилизующих общество идей и в какой стилистике.

4.3. Россия ХХI века вынуждена строить новую государственность в условиях, когда национальным государствам брошен глобальный вызов. Нам надо формировать эффективно действующие институты власти на фоне усиливающихся децентрализации и сепаратизма в сопредельных с Россией зонах, в обстоятельствах, когда экономическое процветание страны становится обязательной предпосылкой ее принадлежности к кругу тех, с кем считаются в мире, а успешное взаимодействие с международными организациями и наднациональными сообществами превращается в императив не только внешней, но и внутренней политики. Учитывая все это, необходимо особенно взвешенно отнестись к формулированию идеологии «сильного государства». В новых условиях «сильное государство» — это непременно экономически сильная и «агрессивная» система, обеспечивающая внутреннюю и внешнюю интеграцию страны и умеющая с выгодой для себя использовать свою растущую открытость и подключение к мировым экономическим институтам.

4.4. Возникает, таким образом, практическая проблема недопущения маргинализации экономической системы, обеспечивающей благосостояние граждан и их безопасность, а также политический вес страны. Сам по себе вопрос об интеграции российской экономики в мировую уже в значительной степени решен самой жизнью. Одно из главных изменений, происшедших с Россией в последнее десятилетие, — качественное усиление ее экономической зависимости от внешнего мира, от внешнеэкономических связей. Российская экономика в гораздо большей степени интегрирована в мировую, чем была советская, причем на «базовом» уровне. Если в 80-е гг. доля экспортной продукции в промышленном производстве российских регионов составляла около 5%, то в середине 90-х гг., по некоторым оценкам, — уже более 20%. И речь не идет лишь о приграничном сотрудничестве. Более 50% экспорта приходятся на 10 регионов страны, лишь один из которых — пограничный. Что касается импорта, то 20 регионов, в первую очередь центральных, ввозят около 40% всех импортируемых товаров. Экономические связи с внешним миром, по некоторым данным, уже сегодня прямо определяют экономическое и социальное положение по крайней мере трети населения страны, а косвенно — огромного большинства населения. Вопрос в том, на каких условиях будет происходить интеграция России в мировую экономику.

Мобилизационная модель, опирающаяся на автаркию, неприемлема для значительной части российского общества и означала бы разрушение целого ряда уже возникших работоспособных структур.

Не менее опасна, однако, и неуправляемая интеграция обломков национальной экономики в мировое хозяйство. В данном случае существуют, как минимум, две угрозы:

  • спонтанное включение фрагментов российской экономики в мировую может надолго, если не навсегда, закрепить за ней роль «сырьевой периферии» экономически развитого мира и относительно небольшого рынка сбыта;
  • неуправляемая интеграция может способствовать «размягчению» России вплоть до территориального распада. «Регионализация», а затем и «суверенизация» отдельных территорий, происходящие одновременно, если не в связи с подключением частей российского хозяйственного комплекса к разным экономическим сообществам, способны разорвать страну на части.

4.5. В первую очередь речь идет о потенциальной проблеме сохранения единства Европейской России, поворачивающейся в сторону Европейского союза, с Дальним Востоком и частью Сибири, все глубже втягиваемых в экономическую жизнь Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). Появление на Западе нового мощного притягательного экономического центра — ЕС — одновременно с открытием нашего малонаселенного и относительно слаборазвитого Дальнего Востока в сторону быстро развивающегося и демографически разрастающегося АТР в ближайшей перспективе означает не столько немедленное строительство гигантского континентального «моста» и тем более не какую-то интеграцию ЕС-АТР через Россию и включая ее, сколько испытание страны «на разрыв» — по крайней мере в экономическом отношении.

Сегодня, когда обсуждают перспективы российской государственности, нередко говорят об опасности тотального распада России в связи с ростом этнокультурного или обычного регионального сепаратизма. Представляется, что эта опасность явно преувеличивается, особенно после войны в Чечне. Не рассматривая отдельные «казусы» на окраинах, в любом случае не делающие погоды, следует признать, что российских регионов слишком много, каждый из них по отдельности слишком слаб, а крупнейшие регионы с явной этнокультурной спецификой находятся слишком далеко от окраин, чтобы примитивный сценарий самороспуска России выглядел реалистичным. Другое дело — перспектива такого развития, при котором запад и восток России начнут «отворачиваться» друг от друга в силу явной уже сегодня экономической и растущей культурной, в том числе и этнокультурной, обособленности. Такой поворот событий в перспективе может спровоцировать уже и всеобщий распад государства.

Россия после выборов: внутриполитические императивы (продолжение)

4.6. Сегодня внутренняя интеграция России является первоочередной внутри политической, равно как и внешнеполитической, задачей, также требующей немалых жертв, к которым общество должно быть готово. В этом же контексте следует рассматривать и особую, чрезвычайно болезненную проблему развития Калининградской области. Задача внутренней интеграции, по крайней мере, не менее важна, чем интеграции России в сложившиеся экономические пространства, и должна стать ключевым элементом национальной стратегии выживания и развития страны, вступающей в XXI век. В интересах России сохранять и развивать все те союзы и формы международного сотрудничества, которые способствуют внутренней, особенно экономической, интеграции страны и препятствуют любым попыткам ее подорвать или поставить под вопрос.

Решение этой задачи потребует как принятия специальных — и весьма обременительных — мер экономического характера, так и более зрелой концепции федерализма, предполагающей четкое и действенное распределение полномочий между Центром и регионами страны. Современный мировой рынок представляет собой жесткую иерархическую систему, ориентированную на сохранение достигнутого превосходства наиболее развитых стран путем манипулирования финансовыми рынками, искусственного завышения цен на инновационные продукты и т.д. Если цель — не интеграция в мировое хозяйство как таковая (это уже происходит само собой), а интеграция с развитым ядром этого хозяйства, то должна существовать специальная государственная политика, направленная на поддержку экономической экспансии российских предприятий.

4.7. Развитие институтов не только «электоральной», но и «либеральной» демократии становится одним из важнейших условий полноправного вхождения в мировое сообщество развитых государств и в систему соответствующих международных организаций. Сегодня это один из необходимых «пропусков» в клуб стран, желающих оставаться субъектами, а не только объектами политики того так называемого «цивилизованного мирового сообщества», на принадлежность к которому Россия претендует уже, как минимум, три века. Вступив в Совет Европы, установив «особые» отношения с ЕС и НАТО, рассчитывая на полноправное участие в «семерке» и т.д., Россия подала в 90-х гг. заявку на возобновление своего членства в этом «клубе», приостановленное в 1917 г. Проблема российской политики сегодня состоит в том, чтобы совместить взятые на себя и возможные будущие международные обязательства с национальными интересами. Это потребует, с одной стороны, максимального использования возможностей международных организаций и партнерских сообществ в правильно понятых интересах страны, с другой — постоянных попыток влиять с той же целью на эти организации и сообщества, склонные чересчур жестко и прямолинейно навязывать свои, по большей части, впрочем, универсальные, нормы, а также представления о целях и средствах мировой политики. Нормы и представления, во многом формулировавшиеся именно в тот период, когда Россия брала семидесятилетний «тайм-аут», и оттого подчас воспринимающиеся как что-то чуждое историческим традициям страны, если не враждебное им.

4.8. Задача обеспечения устойчивого демократического развития России в новом веке требует определения стратегии развития политического режима и общественного строя, сложившихся в стране в течение 90-х гг., включая выявление тупиковых путей.

Сегодня, несмотря на наличие у России ряда важнейших атрибутов демократии и рыночной экономики, демократические институты страдают недостроенностью, а экономика — «социально-политической недостаточностью». До сегодняшнего времени так и не сложилась работоспособная система «сдержек и противовесов», которая давала бы институциональные гарантии непрерывного демократического развития. И экономика, без достаточных оснований, как бы в кредит, провозглашенная «рыночной» и «свободной», функционирует сегодня не так, чтобы автоматически, без серьезного PR, обеспечивать хотя бы пассивную общественную поддержку принципам политической демократии и открытости страны.

Таким образом, на момент смены главы государства Россия оказалась политически и экономически не застрахованной от сползания к диктатуре или даже от попыток вернуться хотя бы к некоторым тоталитарным методам управления. В этих условиях очень многое, если не все, в выборе модели политической системы, призванной обеспечить как решение неотложных проблем, стоящих перед страной, так и принятие, а также выполнение решений стратегического характера, зависит от личности будущего Президента РФ и от позиции новой политической элиты.

Новый Президент России в своей деятельности столкнется как с беспрецедентными по сложности вызовами, так и с огромными, значительно большими, чем у его предшественника, возможностями. В частности, у него будет меньше ограничителей: оппозиция как слева, так и справа существенно ослабела, политический класс серьезно разобщен и деморализован, свобода и независимость СМИ ограничены.

Режим, сложившийся к концу 1999 — началу 2000 г., в силу его внутренней противоречивости допускает определенную модификацию. Сегодня достаточно реалистическими выглядят сценарии, ведущие к возникновению трех разных моделей политического режима. Один из них можно условно назвать «застойным», два других — «динамическими», предполагающими более или менее существенную — в пределах реалистического прогноза — коррекцию структурных основ нынешней политической системы. Столь же условно их можно обозначить как «жесткоавторитарный» и «авторитарно-демократический». «Чисто демократического» режима ожидать, очевидно, пока нереалистично, учитывая состояние экономики, общества и государства.

4.8.1. «Застойная» модель основывается на попытках управлять страной привычными методами в рамках почти не меняющегося политического режима. Во имя политической стабильности и под предлогом экономических трудностей, необходимости защиты демократии, продолжающихся конфликтов на Северном Кавказе и т.д., правящая элита отказывается от последовательного решения большинства долгосрочных проблем. Все институциональные составляющие нынешнего режима («демократические», «реликтовые» и «злокачественные») сохраняются в некотором равновесии при возможном изменении соотношения между ними. Внутренняя (в том числе экономическая), а также внешняя политика держится на более или менее успешных персональных импровизациях. И внутри страны, и на международной арене проводится «политика качелей». Власть остается минимально консолидированной. Во всех областях, от военной политики до отношений с МВФ, политика основывается на тактическом маневрировании, полагающемся на здравый смысл, а также на постоянные согласования личных и ведомственных интересов. Конституция 1993 г. сохраняется в неизменном виде по принципу «священной коровы». Практическое обеспечение основополагающих свобод под действие этого принципа не подпадает, однако внешне общество остается достаточно либеральным, в немалой степени — по причине слабости и неповоротливости властей. Продолжаются громкие коррупционные скандалы, но реальная борьба с коррупцией, когда она не используется в качестве сильнодействующего средства в борьбе олигархов и кланов, ведется крайне вяло. Исподволь продолжается умеренная олигархизация и феодализация страны, если не ее ползучий распад. Страна все больше отстает от мировых лидеров. Сохранение «застойной» модели в течение длительного времени тождественно окончательному переходу в группу маргиналов. В обществе растет тоска по «сильной руке», увеличивается вероятность перехода к жестко авторитарному режиму и уменьшается вероятность непосредственного перехода к режиму демократическому.

«Застойная» модель предполагает либо постепенный развал страны, либо попытки перехода — с годами все менее эффективные — к жестко-авторитарной модели.

4.8.2. «Жесткоавторитарная» модель, которую новый президент в принципе может попытаться воплотить сразу, отражает стремление резко повысить эффективность государства, не столько меняя структурные основы режима, сколько систематически используя произвол как принцип власти и более или менее последовательно устраняя любые («демократические», «реликтовые» или «злокачественные») элементы режима, которые в данный момент мешают властям. Возможно, начиная с какого-то момента это делается на основе более или менее выраженного национализма. В любом случае, однако, психологическая подкладка политики режима — популизм.

Сильная исполнительная власть консолидируется и становится более централизованной. Осуществляется более жесткое, чем раньше (необязательно эффективное), планирование, основанное на определенных идеологических постулатах или методологических предрассудках. Конкретный характер режима определяется степенью — и типом — его отказа от демократической составляющей, а также готовностью реформировать «реликтовую» составляющую и бороться со «злокачественной».

Конституция не меняется или меняется в сторону ограничения свобод и несбалансированного усиления исполнительной власти (например, расширения права президента распускать парламент на голлистский лад и т.д.). Развитие функциональной специализации институтов часто приносится в жертву достижению быстрых результатов с помощью разнообразных подручных структур «специального назначения». В этой связи практически неизбежно усиливается личностный фактор в политическом процессе.

Происходит превращение машины «информационных» войн в постоянно действующий инструмент «модификации массового поведения». Вероятны попытки сформировать доминирующую партию. В сфере электоральной демократии заметно усиливается манипулирование поведением избирателей и как тенденция действует принцип «победитель получает все». Договоренности на ранних этапах с политическими контрэлитами уступают место «наградам» и «дарениям» на определенных условиях после победы партии власти.

Меняется характер реального политического процесса, обеспечивающего консенсус элит. Важнейшей проблемой для режима становится достижение консенсуса «силовых структур», и режим в целом опирается на консолидированные спецслужбы. Проблема их бюджета, а также военного бюджета делается одной из важнейших. Налоги «выбиваются» любыми средствами. Осуществляется выборочный антикоррупционный террор, направленный не столько на устранение важнейших системных причин тотальной коррупции, сколько на то, чтобы убрать ее с глаз долой, загнав в подполье, а также на нагнетание в обществе атмосферы страха и неуверенности. Организация коррупционных скандалов делается монополией властей.

Проблемой для режима становится превращение группы власти в единственного олигарха, обладающего неразделенной полнотой политической и экономической власти, хотя не исключаются и попытки реального или косметического «выдавливания из себя олигарха по капле». В последнем случае особенно вероятны периодические внутригрупповые чистки, показательные процессы и т.д. Осуществляется жесткое административное давление на региональные власти, что заставляет их на время забыть о «суверенизации» и т.д.

Варианты экономической политики — от крайнего либерализма до крайнего же государственничества. Во внешней политике — спектр политических курсов — от агрессивного изоляционизма до роли сателлита Запада, не имеющего собственной политики в Европе и мире (в надежде на то, что Запад «простит» характер режима). Соответственно в мировой экономике — спектр возможностей от суверенного дефолта до роли надежного объекта серьезных инвестиций. Режим органически тяготеет к выборочному протекционизму, но при определенных условиях может позволить себе и проведение более открытой экономической политики. Распределительный патернализм как основа минималистской социальной политики.

Возможен переход как к инерционному сценарию («загнивание»), так и к авторитарно-демократическому. Не исключены попытки — в случае серьезных трудностей — подталкивания режима к использованию стратегий и технологий, характерных для тоталитарных образований (террор, устранение политических конкурентов, ограничение элементарных свобод, тотальная пропаганда, систематическая подтасовка результатов выборов или даже их отмена, эксплуатация образа врага для консолидации ядра общества, закрытие страны и т.д.). Крах или постепенная демократизация авторитарного режима, «подавляющего» региональные элиты, в конкретных российских условиях — даже независимо от успеха или провала экономической политики — может привести к «взрыву» сепаратистских настроений и при наименее благоприятном сценарии к распаду страны (частичное повторение сценария 1991 г.).

4.8.3. «Авторитарно-демократическая» модель — это попытка консолидировать власть на основе последовательного преобразования режима в направлении «развитой демократии» путем повышения эффективности государственных институтов.

Общий принцип: ограниченное законами, а также сдержками и противовесами в отношениях между институтами власти, сильное государство. Последовательно развивается демократическая составляющая нынешнего режима, «реликтовая» более или менее активно реформируется, а «злокачественная» — изолируется и искореняется.

Проводится изменение действующей Конституции в сторону большей специализации и сбалансированности властей. Восстанавливается вертикаль исполнительной власти. Исполнительная власть «позволяет» парламенту развиваться в сторону большей независимости, создавая предпосылки для баланса властей. Осуществляется специализация и разумная минимизация силовых структур. Проводится полноценная военная реформа. Реформируется налоговая система, становящаяся более простой и прозрачной. Начинается жесткая последовательная борьба по подавлению преступности, устранению системных причин тотальной и даже демонстративной коррупции, оттесняются от власти олигархи и кланы и минимизируется их политическое влияние (эти группы фактически перестают быть таковыми).

После соответствующей подготовки проводится судебная реформа, превращающая судебную систему в действительно независимую. Власть содействует сохранению плюрализма СМИ, хотя бы ограниченной свободы слова.

Осуществляется давление на регионы, но его цель — не административный диктат как постоянный механизм, а эффективное и по возможности унифицированное распределение полномочий между органами власти по вертикали («субсидиарность» как цель).

Осуществляется государственная и общественная поддержка внешнеэкономической экспансии, международной кооперации, реализуется стратегия по привлечению иностранных инвестиций. Основной тип планирования — «стратегическое», предполагающее выстраивание сложных перспективных стратегий развития на основе консенсуса основных элит.

Главной проблемой для режима станет сохранение популярности, что будет подталкивать правящую элиту к использованию методов и механизмов, более характерных для авторитарного режима (информационная машина, спецслужбы, популистские шаги разного рода, манипулирование общественным мнением посредством ужесточения контроля над СМИ или их содержанием). В ряде случаев различие между двумя режимами будет заметно скорее в стратегических целях, чем в средствах. Режим, стремящийся к реальной демократии, сможет сохраниться, не утратив своей природы, если сумеет не допустить массового протеста и будет в состоянии обеспечивать себе каждый раз надежную электоральную поддержку, что потребует от элиты чрезвычайной гибкости, которой от нее сейчас ожидать довольно трудно.

5.1. Политический вызов для будущего президентства и политической элиты

К моменту смены президентства в России в обществе фактически консенсусной является идея наведения порядка: укрепления, усиления и оздоровления государства. Политики не должны обманываться: подавляющее большинство граждан на протяжении всего периода реформ готово было принести в жертву этой идее демократические элементы существующего политического режима. Однако сейчас, когда большинство народа не только устало от ежедневной борьбы за выживание, от безответственности, высокомерия и произвола властей всех уровней, не только оскорблено слабостью центральной власти в отношениях с регионами, в областях внешней политики и обороны, но и раздражено коррупционными и прочими скандалами в высших эшелонах власти, положение меняется. Для граждан, по-прежнему не желающих в принципе больших потрясений и болезненных политических перемен, преодоление кризиса власти и наведение порядка становятся идеей не просто консенсусной, но и первой по значимости.

5.2. Сегодня, когда возникает реальная возможность смены или существенной коррекции политического режима, от политического класса в целом зависит, какое именно понимание «наведения порядка» и «сильного государства» возобладает во властных структурах при новом главе государства. Именно элита может и должна первой понять, что в этом отношении существуют три опасности:

  • отождествление «сильного государства» с таким, где царит произвол исполнительной и судебной властей, правоохранительных и силовых структур, а также спецслужб, что приведет к установлению в стране жестко авторитарного режима со всеми описанными выше особенностями и последствиями;
  • отказ — в частности, под благовидным предлогом защиты демократических институтов и свобод — от укрепления и оздоровления государства, что приведет к сохранению инерционного сценария, обрекающего Россию на застой, отсталость и вероятнее всего на торжество в итоге того же произвола;
  • попытка консолидировать страну на «антизападной» основе и осуществлять модернизацию исключительно с опорой на «внутренние резервы».

5.3. Главная задача политической (в том числе информационной) элиты сегодня — осознать эти опасности и в адекватной форме донести свое понимание ситуации до президента, властей и общества в целом.

Завораживающие формулы «управляемой демократии», «сильной руки», «авторитаризма, неизбежного и благодатного для развития экономики в переходный период» и т. п. ничего никому не объясняют и только вводят всех в заблуждение. Правящий класс должен понять сам и объяснить всем остальным, что существуют два принципиально разных понимания «сильного государства». Оба они противопоставляются практике слабой, коррумпированной, рыхлой власти, но совершенно по-разному. Одно из этих пониманий предполагает режим правопорядка, другое — режим произвола. И демократический, и авторитарный режимы вынуждены временами использовать силу и используют ее в соответствии со своими представлениями о смысле государства.

5.3.1. В первом случае это должно делаться для восстановления правопорядка в его широком, универсальном и недвусмысленном понимании во имя обеспечения свобод граждан с целью восстановить эффективность государства, изначально ограничивающего свои притязания.

5.3.2. Во втором случае это делается ради достижения конкретных целей, как их склонны понимать в данный момент правители, для создания (в основном — путем устрашения) достаточной для авторитарного режима видимости порядка и общественного согласия, а также для недопущения любой критики, заведомо опасной для него.

5.3.3. И если в первом случае законное применение силы не перерастает в произвол потому, что это исключают конструкция режима, его принципиальная открытость, а также система общепризнанных норм и господствующее общественное мнение, то во втором — может не перерасти в него лишь из-за неэффективности режима или благодаря личным качествам правителя.

5.4. Политическая элита или, по крайней мере, та ее часть, которая четко осознает различие между двумя типами режимов, может предложить новому президентству и обществу свое видение сильного государства, стремящегося реально обеспечить безопасность и благосостояние своих граждан.

5.4.1. Общим принципом преодоления нынешнего кризиса власти и укрепления государства в длительной перспективе должна стать формула: сильная исполнительная власть в государстве, где обеспечен правопорядок. Именно от неэффективности неконсолидированной, инертной и коррумпированной исполнительной власти, неспособной выработать и последовательно проводить в жизнь разумную экономическую политику, страдает сегодня российское общество. Новое президентство должно поставить перед собой в качестве стратегической цели решение в определенные, достаточно ограниченные сроки весьма конкретной, минималистской в принципе задачи. Это такое повышение эффективности исполнительной власти, которое сделает невозможными как реализацию жесткоавторитарного сценария, так и продолжение инерционного.

Реформа исполнительной власти не может быть проведена ни путем механической передачи ей дополнительных полномочий, ни путем разрушительной лобовой атаки на нее. Эта реформа потребует как ряда институциональных изменений, в том числе и связанных с другими, «сопредельными» ветвями власти, так и коррекции элементов, имеющих процедурный или даже культурный характер. Часть из институциональных изменений может потребовать внесения поправок в действующую Конституцию. Она далека от совершенства и навязчиво требует как содержательного, так и косметического редактирования. Однако разработка и принятие нового Основного закона или исправление действующего ради его максимального усовершенствования как такового не позволит сосредоточить усилия на действительно неотложных делах и очень далеко уведет от задачи повышения эффективности исполнительной власти. Принципом должно стать следующее: принимать не те поправки, которые можно принять, а только те, без которых в рамках поставленной задачи обойтись нельзя. Во многом ситуация будет зависеть от того, какой импульс последует в этой сфере лично от нового президента.

5.4.2. Мнения политиков и экспертов в отношении того, что следует сделать для того, чтобы власть стала более консолидированной, эффективной и гибкой, расходятся, однако существует и поле довольно широкого согласия, что должно облегчить проведение реформы, которую благодаря этому можно будет трактовать как давно назревшую и приемлемую для общества. В это поле входят:

  • представление о необходимости возложения на правительство в целом и его главу в частности большей ответственности, связанной в случае необходимости и с дополнительными полномочиями. Премьер-министр должен играть большую роль при формировании правительства, которое он должен представлять как перед президентом, так и перед парламентом, например, предлагая кандидатуры всех без исключения министров президенту, который должен их назначать, а также предлагая кандидатуры для отставки. Премьер-министр должен иметь также право замещать президента во всех ситуациях, когда отсутствие последнего парализует деятельность того или иного государственного органа. Необходимо законодательно закрепленное разграничение функций между правительством и администрацией президента, настолько четкое, чтобы не возникало дублирования их деятельности, парализующего исполнительную власть, соперничества и т.д.;
  • представление о том, что должны быть надежнее обеспечены процедура передачи власти в случае недееспособности президента, а также решен вопрос о «престолонаследии»: точно определена последовательность лиц, которые должны занимать пост главы государства в случае его досрочного освобождения;

Понимание необходимости так называемого «восстановления» (точнее было бы сказать — создания на новых основах) вертикали исполнительной власти. Это предполагает проведение реформ, как минимум, в двух областях:

  • в сфере отношений между федеральным Центром и регионами;
  • в сфере местного самоуправления.

5.4.3. В сфере отношений между федеральным Центром и регионами «федерализм» в России должен стать синонимом единого, оптимально децентрализованного и потому сильного, управляемого государства, а не рыхлого образования, в котором временная концентрация усилий достигается путем беспринципного торга или закулисного шантажа. То, что следует сделать в этой сфере в первую очередь, — создать эффективный механизм прямой и обратной связи между Центром и субъектами Федерации, когда огромная власть губернаторов, перерастающая в «феодальный» произвол, уравновешивалась бы их гарантированной ответственностью перед федеральным Центром в рамках закона, а также силой федеральных институтов в самих регионах. Возможные механизмы: создание жесткой вертикали федеральных структур со своей сферой компетенции, опирающаяся на, условно говоря, «префектов» (возможно — на принципиально обновленный институт представителей президента), продуманный механизм федерального вмешательства в дела регионов в чрезвычайных обстоятельствах (вплоть до введения президентского правления на строго определенный срок, конституционную возможность для президента снимать губернаторов с их постов) и др.

Осуществление принципа разделения властей в звене «Центр — регионы» должно включать в себя не только создание эффективного механизма прямой и обратной связи между инстанциями исполнительной власти, но и решительное повышение роли судов в разрешении конфликтов между ними, а также с участием органов власти законодательной.

От формального бюджетного федерализма пора переходить к реальному, когда действительная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и местных органов власти сочеталась бы с полной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения. Это возможно только при осознанном, «плановом» отказе федеральных властей от ряда перераспределительных функций и при последовательной политике, направленной на самообеспечение большинства территорий и подкрепленной расширением их налоговых прав. Финансовая поддержка регионов из средств федерального бюджета должна оказываться только при наличии убедительных оснований и на основе сугубо объективных критериев. Безусловно, должна быть прекращена практика негласных политически обусловленных трансфертов Центра регионам, что, по некоторым подсчетам, позволит сэкономить до трети консолидированного бюджета. Необходим жесткий федеральный контроль над тем, как используются федеральные средства в высокодотационных регионах, и, возможно, — над их бюджетами.

Реальный, а не фиктивный бюджетный федерализм:

  • сделает бюджетную политику более предсказуемой;
  • повысит заинтересованность органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся ресурсов;
  • создаст основу для выработки долгосрочной стратегии развития регионов;
  • ослабит «конкурентный шантаж» федерального Центра со стороны субъектов Федерации, перерастающий в соперничество между регионами и способный породить сепаратистские настроения.

5.4.4. В сфере местного самоуправления неупорядоченность властных отношений приводит к последствиям двоякого рода. Слабость местного самоуправления не позволяет ему стать необходимым противовесом власти губернаторов. В то же время его исключенность из системы органов государственной власти, по сути, выводит самоуправление из-под контроля государства, что способствует разнообразным злоупотреблениям и увеличивает общую неэффективность власти. Исправление Конституции, механически включающее местное самоуправление в систему государственной власти, само по себе не решает этих проблем. Необходимо такое восстановление властной вертикали, которое не отдало бы окончательно местные власти на произвол региональных элит, а составило бы им разумный противовес в интересах сохранения целостности государства и общего повышения эффективности власти за счет усиления специализации разных ее уровней.

5.5. Ощущение крайней необходимости административной реформы. Повышение эффективности работы правительства невозможно без перестройки работы всего государственного аппарата. Она требует рационализации и упрощения структуры правительства и его аппарата, определения для каждого ведомства его главной функции, четкого разграничения сфер компетенции ведомств и департаментов и т.д. Следует решительно «персонализировать» ответственность за административные решения. Ни одно решение, принимаемое в системе исполнительной власти, не должно оформляться как коллегиальное. Должна проводиться гласная и ответственная кадровая политика по отношению как к профессиональным, так и к политическим назначениям. С целью обновления правящей элиты, укрепления Федерации, борьбы с коррупцией необходимо ускорить и систематизировать ротацию высших управленческих кадров, руководителей силовых структур.

Наконец, должна вестись борьба с коррупцией в структурах власти. Главное здесь — чтобы, увлекшись демонстративной, удовлетворяющей общество борьбой, не забыли о действительно важной и реалистичной цели — минимизации системных причин коррупции. По-своему перезревшей является проблема повышения общественной эффективности работы всех правоохранительных органов, в первую очередь органов внутренних дел, а не только их эффективности с точки зрения власти, решающей свои проблемы.

5.6. Широкое общественное согласие существует и по вопросу о неотложных реформах в других ветвях власти. Сегодня существует почти всеобщая уверенность в необходимости судебной реформы. Суды стали формально независимыми, так и не сделавшись ни непредвзятыми, ни неподкупными. Судебная реформа — одна из самых сложных, поскольку предполагает не только и даже не столько институциональные изменения, сколько создание целой «культуры суда», включающей в себя систему юридического образования, внимание к суду общественности и средств массовой информации, обеспечение эффективной защиты судей, свидетелей, потерпевших и т.д. Между тем без эффективной, внушающей доверие судебной системы, а также прокуратуры и других правоохранительных органов не может быть и эффективной исполнительной власти, лишающейся защиты закона и вынужденной защищать себя другими средствами.

5.7. В области законотворчества необходимо упорядочение и упрощение правовых норм. Одной из программ нового президентства должно стать приведение огромного массива нормативных актов, принятых в регионах России, в соответствие с федеральным законодательством. Другой — такой пересмотр законов, который позволил бы создать некий более или менее непротиворечивый «свод» хозяйственного законодательства, адекватного реальным потребностям отечественной экономики, в идеале позволяющего хозяйствовать, не нарушая на каждом шагу те или иные нормы.

5.8. В сфере экономики реальное укрепление государства (а не усиление произвола государственных чиновников) предполагает реализацию на практике двух принципов:

  • ограничения зон непосредственной ответственности государства теми пределами, в которых оно дееспособно в экономическом, правовом и административном отношениях;
  • установления единых правил игры для всех участников экономического процесса.

Зоны непосредственной ответственности государства — это те области, в которых оно действительно может выполнять свои функции собственника или управляющего, а не использовать их в качестве дефицитного ресурса на бюрократическом рынке.

Государство должно определиться, в каких областях, где существует смешанная форма собственности, оно намерено увеличить степень своего контроля (вплоть до установления полного контроля, образования государственных компаний), а из каких ему выгоднее уйти, полностью отказавшись от прав собственности.

Укрепление вертикали исполнительной власти следует сочетать с разумным ограничением сферы непосредственной ответственности федерального Центра.

Необходимо отказаться от практики принятия бесконечного числа заведомо неисполнимых законов, раздающих социальные льготы направо и налево. Новая власть, впервые обладающая возможностью создать в Государственной Думе устойчивое большинство, в принципе может сделать это. Ей нужно четко определиться с тем, какие социальные обязательства будут выполняться, а от каких придется отказаться, и перейти к точечному адресному финансированию в социальной сфере. Зато такие ограниченные обязательства должны выполняться неукоснительно, а правительству следует взять на себя обязательство расширять сферу социальных гарантий по мере улучшения положения в экономике. Введение конкретных, пусть и ограниченных, социальных гарантий на ближайшую перспективу должно дополняться принятием программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий на более долгосрочную, но все же определенную перспективу.

5.9. Новые президент и правительство должны гарантировать всем участникам экономического процесса стабильность, прозрачность и понятность «правил игры». Это поможет восстановить доверие к государству и к власти, и тем самым помимо прочего стимулирует возвращение в Россию вывезенного из страны капитала, а также инвестиции.

Эти «правила», в частности, предполагают:

  • гарантии прав собственности;
  • создание равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов на конкретных товарных и финансовых рынках;
  • рационализацию налоговой и финансово-кредитной систем;
  • существенное улучшение администрирования бюджета на всех уровнях;
  • выработку и осуществление долгосрочной стратегии таможенной и тарифной политики.

Россия после выборов: внутриполитические императивы (продолжение)

6.1. В российской политической элите существует довольно широкий консенсус в отношении того, какая экономическая политика должна проводиться в стране, чтобы обеспечить ее выживание и развитие в мире ХХI века. Этот консенсус, однако, сам по себе не обеспечивает реализации конкретного сценария политического развития, ведущего к установлению того или иного режима. Чтобы реализовать эту политику в рамках демократического сценария, необходимо:

6.1.1. Выработать «программу развития», не только провозглашающую принципы разумной экономической стратегии, но и содержащую обязательства, связанные с повышением эффективности демократического государства. Такая программа могла бы стать основой широкой политической коалиции, в частности — устойчивой коалиции большинства в Государственной Думе и, возможно, в Совете Федерации. Эта коалиция помогла бы стране справиться с грядущими трудностями и обеспечить ее долгосрочное развитие, притом как без сомнительных авторитарных экспериментов с использованием шоковой политической терапии, так и без постепенного сползания к режиму тотальной слежки, провокаций и запугивания. Наведение порядка и повышение эффективности государства должны начаться с четкого формулирования универсальных «правил игры» для всех.

6.1.2. Твердо и недвусмысленно заявить о приверженности нового президента принципам свободы и защиты прав человека, как завоеванных в прошлом десятилетии, так и еще не реализованных в России. Демократия — не средство повышения или снижения эффективности экономики, а самостоятельная ценность, ради сохранения которой многие в России на протяжении десятилетия были готовы мириться с экономическими неурядицами. В первую очередь речь идет о свободе СМИ — одном из немногих бесспорных достижений нынешнего режима. Не существует аргументов в пользу возрождения цензуры в каком бы то ни было виде. Необходимо сделать решительный прорыв в обеспечении прав человека. Это касается не только классического их набора, но и в особенности всего, что связано с гарантиями от попыток использования «жестких» или относительно «мягких» технологий модификации поведения и тем более репрессий. Так, особое внимание должно быть уделено обеспечению прав человека во время следствия, суда, в местах заключения и т.д.

Следует декларировать однозначный выбор в пользу такого режима, который ориентировался бы в конечном итоге на демократическую модель в политике и модернизацию и развитие в экономике. В связи с этим необходимо немедленно подать особенно заинтересованной в этом части российского общества (культурная, научная и информационная элита, молодежь, «новые слои», связанные с цивилизованным предпринимательством) недвусмысленные знаки, свидетельствующие о намерении новой власти не только соблюдать демократические нормы и не нарушать права человека, но и развивать демократические институты. То, что большинство общества сегодня может и не рассматривать эти задачи как приоритетные, не должно вводить в заблуждение. Россия не может больше позволить себе расточение творческого потенциала нации. Сегодня еще не упущен момент, когда можно предложить несколько важнейших направлений государственного строительства на обозримое будущее.

7.1. В обществе очень сильно ожидание перемен к лучшему, надежда на динамичное развитие страны с видимым повышением уровня жизни населения. Это своего рода дополнительный психологический резерв власти, которым она может эффективно воспользоваться, консолидировав страну на позитивной основе. Общество выдает новому президенту России серьезный аванс, но от него ждут достаточно быстрой и ясной программы действий, основанной на использовании потенциала общества в целом, а не только отдельных политических или финансово-промышленных групп. Пока популярность нового президента остается высокой (счет здесь идет на месяцы!) и пока он может рассчитывать не только на поддержку думского большинства, но, возможно, и на большинство (хотя бы и не всегда автоматическое) в Совете Федерации, необходимо инициировать принятие ряда неотложных и не всегда популярных внутриполитических мер и довести их до конца (о внешней и экономической политике подробно говорится в соответствующих главах книги).

7.1.1. Сформировать эффективное, динамичное правительство, пользующееся поддержкой президента и опирающееся на парламентское большинство, способное осуществлять управление страной в условиях жестких и не всегда популярных преобразований.

7.1.2. Четко распределить полномочия, функции и политическую ответственность между главой государства и главой правительства.

7.1.3. Ни президент, ни правительство при этом не должны подавать ни малейшего повода для подозрений в связях с кем-то из олигархов или в проведении «клановой» политики. Политическая элита, в свою очередь, должна быть готова всемерно поддержать такое — очень нелегкое — дистанцирование от групп экономических интересов и донести свою позицию до общества. Это — принципиальный вопрос, с ответа на который должно начаться создание неформальной коалиции в поддержку новой власти.

7.1.4. После завершения в основном военной фазы операции в Чечне перейти к политике «реконструкции» (по аналогии с соответствующей политикой в США после окончания там Гражданской войны или политикой Великобритании в Южной Африке на последнем этапе англо-бурской войны и после нее). Она не должна ограничиваться бездумным и бесконтрольным вливанием туда колоссальных финансовых ресурсов. Цель — установление на этой территории порядка, обеспеченного не только военными, но и политическими средствами. Возможен дифференцированный подход к разным частям этой территории. Императивом в данном случае должен быть не странный миф «территориальной целостности» субъекта Федерации, а установление такого порядка, который обеспечивал бы безопасность в Чечне, на сопредельных российских территориях и не создавал бы для России международных проблем.

7.1.5. Отказаться от модной сегодня идеи продления срока полномочий президента до семи лет. Помимо прочего такое продление поставит под вопрос возможность переизбрания президентов на второй срок.

7.1.6. Не только не препятствовать, но активно способствовать формированию в России конструктивной парламентской и внепарламентской оппозиции путем проведения регулярных консультаций с ее лидерами, принятия закона о правах парламентской оппозиции и т.д. Новое президентство должно исподволь создавать до сих пор отсутствующие условия для безболезненного чередования политических элит у власти в будущем.

7.1.7. С самого начала (позже это уже станет затруднительным) создать такие механизмы выработки и осуществления рациональной экономической политики, ориентированной на рост, инновации и интеграцию в мировое хозяйство, которые не только исключили бы влияние на нее олигархов с их противоречивыми интересами, но и по возможности минимизировали разрушительное влияние аппаратной рутины. Элементы такой политики:

  • стратегия стимулирования инвестиций как главный государственный приоритет, реализуемый как методами экономической политики, так и с помощью специальной, в том числе силовой защиты инвесторов от произвола властей и криминалитета, а также при помощи внебюджетных, но государственных гарантий;
  • гарантирование прожиточного минимума как средство повышения внутреннего спроса населения;
  • максимально осторожный и цивилизованный подход к переделу собственности после выборов;
  • проведение эффективной антимонопольной политики в отношении как российских, так и транснациональных монополий.

7.1.8. Осуществить реальное разделение властей как по горизонтали — между основными ветвями, — так и по вертикали, в системе «Центр — регион — местная власть». В России должна быть создана реальная система «сдержек и противовесов», с тем чтобы неизбежные конфликты между ветвями власти носили не политический, разрушающий государство, а процедурный характер. В идеале конституционная система должна исключить возникновение безвыходных «тупиков» с формированием правительства, назначением на важнейшие государственные должности и т.д.

7.1.9. Мягко, но решительно справиться с региональным экономическим сепаратизмом, имея в виду, что цель — не бюрократическое подавление регионов, а введение — раз и навсегда — их самодеятельности в рамки закона и представлений о подлинном, а не формальном федерализме.

7.1.10. Почти все средства хороши для усмирения «феодальной» вольницы, но целью должна быть не рабская зависимость регионов от Центра, а их самостоятельность в рамках закона и в системе разделенных властей. С этой целью стимулировать создание жизнеспособной системы местного самоуправления.

7.1.11. Не отменяя выборности глав администраций регионов (это было бы опасно, пока во всяком случае, как для будущего демократии, так, возможно, и для целостности России), создать эффективные инструменты законного федерального контроля в регионах (подробнее см. выше).

7.1.12. Федеральному Центру — не на словах, а на деле — следует стать гарантом прав человека и демократических свобод в регионах, выступая против авторитарных тенденций в деятельности местных «деспотий».

7.1.13. Внести изменения в Конституцию в связи со всем вышесказанным, но не по принципу «все, что можно сделать», а по принципу «только то, чего не сделать нельзя».

7.1.14. Начать и провести судебную реформу, обеспечивающую эффективность независимой судебной власти и способной вернуть уважение граждан, хозяйственных организаций и органов власти всех ветвей и уровней к суду. Реформа должна начаться с ликвидации такого положения, когда без приговора, еще до рассмотрения дела в суде, обвиняемые годами остаются в СИЗО. При сохранении этого положения любой, даже формально демократический режим будет оставаться режимом произвола.

7.1.15. Провести административную реформу, призванную резко повысить эффективность государственного аппарата. Целью должна стать, в частности, его регулярная ротация.

7.1.16. Осуществить хотя бы первый этап военной реформы (ни в коем случае не понимая ее как программу милитаризации страны), наглядно демонстрирующий обществу твердое и непреклонное намерение властей создать условия и структуры, которые призваны покончить со всем, что делает армию пугалом для части общества — особенно молодежи. Эта задача сейчас, бесспорно, важнее, чем решение других, более глубоких, более сложных и дорогостоящих задач структурной реформы Вооруженных Сил.

7.1.17. Принять и осуществить программу борьбы с системными причинами коррупции, а не только с отдельными коррупционерами.

7.1.18. Найти такой обращенный внутрь страны «интерфейс» ее внешней политики, который обеспечил бы в стране широкий консенсус в этой области и позволил бы проводить соразмерную нашим нынешним возможностям рациональную внешнюю политику без истерик и шараханий из стороны в сторону.

7.1.19. На практике обеспечить режим наибольшего благоприятствования возвращающимся в Россию соотечественникам, а также квалифицированным иммигрантам и активно — через СМИ и государственные органы — способствовать формированию в обществе соответствующего благоприятного климата.

7.1.20. Не в декларациях, а на деле начать проводить политику межэтнического согласия (в том числе в СМИ, в деятельности всех без исключения государственных органов, а не только Миннаца), цель которой — реализация идеи: «Россия — единая страна (нация) многих народов». Проводить такую культурную, в том числе языковую, политику, которая позволила бы на первых порах хотя бы самым крупным меньшинствам получать информацию на своих языках из федеральных, а не только региональных или зарубежных СМИ.

Сегодня решается вопрос, войдет ли нынешний режим в историю как ступень в восхождении страны к свободе и процветанию или как очередная попытка «подморозить Россию» в процессе ее распада и упадка. От способности политических элит пойти на разумные компромиссы зависит, худшее или лучшее из его наследия будет сохранено и развито в будущем. Будет ли, в конце концов, достроено здание демократической государственности, стоящее на надежном фундаменте современной экономики. Двинется ли страна вперед, станет по-прежнему маршировать на месте или начнет безнадежно откатываться назад, заваливаясь в пропасть.

Российско-американские отношения на рубеже веков

16.12.1999 – 13:25 |

 Российско-американские отношения на рубеже веков

20 января 2000 г. в Национальном институте прессы (Москва) прошла пресс-конференция в связи с презентацией книги «Российско-американские отношения на рубеже веков», содержащей одноименные доклады российской (СВОП) и американской (Фонд Карнеги) рабочих групп.

Россия и Прибалтика – II

13.10.1999 – 13:24 |

 Россия и Прибалтика – II

13 октября 1999 г. в «Независимой газете» опубликован доклад СВОП «Россия и Прибалтика (2)».

О Российско-Белорусской интеграции

01.10.1999 – 13:20 |

 О Российско-Белорусской интеграции

В «Независимой газете» от 1 октября 1999 г. опубликован текст доклада Совета по внешней и оборонной политике «Об интеграции России и Белоруссии».

О выходе из кризиса. Тезисы СВОП, сокращенный вариант

27.02.1999 – 13:19 |

 О выходе из кризиса. Тезисы СВОП, сокращенный вариант

27 февраля 1999 г. в «Независимой газете» опубликован доклад СВОП «О выходе из кризиса».

Россия и коррупция: кто кого?

13.01.1999 – 13:17 |

 Россия и коррупция: кто кого?

В январе 1999 г. Совет по внешней и оборонной политике опубликовал доклад «Россия и коррупция: Кто кого?» (подготовлен совместно СВОП и Фондом ИНДЕМ). Доклад издан брошюрой.